沙義金 中國(guó)人民大學(xué)行為實(shí)驗(yàn)財(cái)稅研究中心研究員

代志新 中國(guó)人民大學(xué)財(cái)政金融學(xué)院教授、中國(guó)宏觀經(jīng)濟(jì)論壇（CMF）主要成員

本文轉(zhuǎn)載自《中國(guó)稅務(wù)報(bào)》。

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地方保護(hù)的核心動(dòng)因在于地方政府對(duì)稅收、產(chǎn)業(yè)和要素資源的利益依賴，因此，破除地方保護(hù)應(yīng)從根源入手，完善中央和地方財(cái)政關(guān)系，激勵(lì)地方政府從“保存量”向“促增量”和“優(yōu)環(huán)境”轉(zhuǎn)變。

構(gòu)建全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)是黨中央在深入把握國(guó)內(nèi)外發(fā)展環(huán)境變化、立足超大規(guī)模經(jīng)濟(jì)體發(fā)展條件的基礎(chǔ)上作出的重大戰(zhàn)略部署。2022年4月，《中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于加快建設(shè)全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)的意見》出臺(tái)，對(duì)統(tǒng)一大市場(chǎng)的總體布局和重點(diǎn)推進(jìn)方向作了全面部署。2024年7月，黨的二十屆三中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于進(jìn)一步全面深化改革、推進(jìn)中國(guó)式現(xiàn)代化的決定》，將“構(gòu)建全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)”作為“構(gòu)建高水平社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制”的重要任務(wù)。今年7月，中央財(cái)經(jīng)委員會(huì)第六次會(huì)議強(qiáng)調(diào)，縱深推進(jìn)全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)建設(shè)，并明確“五統(tǒng)一、一開放”的基本要求。

近日出臺(tái)的《中共中央關(guān)于制定國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十五個(gè)五年規(guī)劃的建議》（以下簡(jiǎn)稱《建議》）將“全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)建設(shè)縱深推進(jìn)，超大規(guī)模市場(chǎng)優(yōu)勢(shì)持續(xù)顯現(xiàn)”列入“十五五”時(shí)期經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的主要目標(biāo)，并提出“堅(jiān)決破除阻礙全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)建設(shè)卡點(diǎn)堵點(diǎn)”“完善有利于統(tǒng)一大市場(chǎng)建設(shè)的統(tǒng)計(jì)、財(cái)稅、考核制度，優(yōu)化企業(yè)總部和分支機(jī)構(gòu)、生產(chǎn)地和消費(fèi)地利益分享”等具體部署。

面向“十五五”，持續(xù)完善財(cái)稅制度，優(yōu)化稅收環(huán)境，是適應(yīng)并助力縱深推進(jìn)全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)建設(shè)的應(yīng)有之舉。

全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)建設(shè)的進(jìn)展與成效

市場(chǎng)基礎(chǔ)制度體系加快統(tǒng)一，市場(chǎng)準(zhǔn)入環(huán)境顯著改善。近年來，我國(guó)持續(xù)推動(dòng)“放管服”改革和營(yíng)商環(huán)境優(yōu)化，統(tǒng)一的市場(chǎng)準(zhǔn)入負(fù)面清單制度得到全面實(shí)施，全國(guó)層面的公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度運(yùn)行得更加規(guī)范，市場(chǎng)監(jiān)管執(zhí)法的統(tǒng)一性和透明度得到明顯提升?！妒袌?chǎng)準(zhǔn)入負(fù)面清單（2025年版）》進(jìn)一步縮減限制事項(xiàng)，企業(yè)跨區(qū)域準(zhǔn)入流程趨于一致，有效降低了制度性壁壘。同時(shí)，信用中國(guó)網(wǎng)站與全國(guó)信用信息平臺(tái)實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)共享，在企業(yè)信用評(píng)價(jià)、招投標(biāo)管理、政府采購等領(lǐng)域得到進(jìn)一步應(yīng)用，為統(tǒng)一大市場(chǎng)運(yùn)行奠定了制度和信用基礎(chǔ)。

競(jìng)爭(zhēng)秩序和監(jiān)管體系更趨規(guī)范，營(yíng)商環(huán)境明顯改善。公平一致的監(jiān)管體系是維護(hù)市場(chǎng)運(yùn)行秩序和提升資源配置效率的重要支撐。黨的二十屆三中全會(huì)強(qiáng)調(diào)，加強(qiáng)公平競(jìng)爭(zhēng)審查剛性約束，強(qiáng)化反壟斷和反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)，清理和廢除妨礙全國(guó)統(tǒng)一市場(chǎng)和公平競(jìng)爭(zhēng)的各種規(guī)定和做法。近年來，反壟斷與反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)的執(zhí)法力度持續(xù)加大，通過對(duì)各地區(qū)、各部門統(tǒng)一監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)，一批濫用行政權(quán)力排除和限制競(jìng)爭(zhēng)的行為得到糾正。在此背景下，民營(yíng)企業(yè)、中小企業(yè)的市場(chǎng)進(jìn)入機(jī)會(huì)和競(jìng)爭(zhēng)地位得到了更好保障。

更廣泛的選擇與更豐富的產(chǎn)品，消費(fèi)者福利得到提升。統(tǒng)一的市場(chǎng)環(huán)境鼓勵(lì)創(chuàng)新，催生更多新品牌、新服務(wù)和新消費(fèi)模式，滿足了消費(fèi)者多元化、個(gè)性化的需求。過去，許多特色產(chǎn)品、小眾品牌，由于物流、渠道成本高等因素，難以走出本地市場(chǎng)。隨著統(tǒng)一大市場(chǎng)建設(shè)，消費(fèi)者可以通過電商平臺(tái)等渠道，輕松購買到全國(guó)乃至全球的商品，人民的消費(fèi)幸福指數(shù)大幅提升。

財(cái)稅制度在統(tǒng)一大市場(chǎng)建設(shè)中的作用與實(shí)現(xiàn)機(jī)制

通過稅制統(tǒng)一和稅收征管一體化促進(jìn)市場(chǎng)基礎(chǔ)制度統(tǒng)一，改善市場(chǎng)準(zhǔn)入環(huán)境。統(tǒng)一和透明的市場(chǎng)準(zhǔn)入環(huán)境，離不開稅制的法治化和標(biāo)準(zhǔn)化。近年來，國(guó)家持續(xù)落實(shí)稅收法定原則，統(tǒng)一稅基和稅率結(jié)構(gòu)，避免地方政府通過差異化稅收優(yōu)惠或隱性補(bǔ)貼形成“政策洼地”，從而為經(jīng)營(yíng)主體跨區(qū)域經(jīng)營(yíng)提供公平、一體化的制度環(huán)境。同時(shí)，隨著全國(guó)統(tǒng)一高效的稅收征管體系初步建立，全國(guó)統(tǒng)一規(guī)范的電子稅務(wù)局和自然人稅收管理系統(tǒng)建成，以分類分級(jí)管理為基礎(chǔ)，以稅收風(fēng)險(xiǎn)管理為導(dǎo)向，以現(xiàn)代信息技術(shù)為依托的集約高效的現(xiàn)代稅收征管方式，有效減少地方征管能力差異，在征管層面為經(jīng)營(yíng)主體提供了更公平的競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境。

通過規(guī)范財(cái)政競(jìng)爭(zhēng)行為促進(jìn)競(jìng)爭(zhēng)秩序統(tǒng)一，優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境。良性市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)秩序的形成不僅依賴監(jiān)管部門執(zhí)法，更依賴科學(xué)的財(cái)稅制度從源頭上減少地方扭曲性競(jìng)爭(zhēng)激勵(lì)。為防止地方政府通過財(cái)政補(bǔ)貼、稅收返還等方式“爭(zhēng)項(xiàng)目、搶企業(yè)”，國(guó)家逐步完善預(yù)算約束機(jī)制，逐步叫停以財(cái)政利益交換市場(chǎng)準(zhǔn)入和經(jīng)營(yíng)權(quán)的做法。同時(shí)，財(cái)政部門會(huì)同市場(chǎng)監(jiān)管、審計(jì)部門建立財(cái)政政策公平競(jìng)爭(zhēng)審查制度，要求新出臺(tái)的產(chǎn)業(yè)扶持、招商引資政策必須通過“競(jìng)爭(zhēng)中性”評(píng)估，防止形成不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)壁壘。

推進(jìn)消費(fèi)創(chuàng)新場(chǎng)景中的稅費(fèi)政策優(yōu)化，提升消費(fèi)者福利。為營(yíng)造良好的消費(fèi)環(huán)境，需對(duì)新消費(fèi)模式提供可預(yù)期的制度環(huán)境。針對(duì)直播帶貨、預(yù)制菜、虛擬IP授權(quán)、沉浸式文旅消費(fèi)等新型消費(fèi)場(chǎng)景，梳理現(xiàn)行稅費(fèi)適用規(guī)則，減少模糊地帶與合規(guī)灰區(qū)，出臺(tái)明確的分類計(jì)稅、收入確認(rèn)和成本抵扣標(biāo)準(zhǔn)，從而防范商家偷逃稅，避免對(duì)消費(fèi)者造成負(fù)面影響。

當(dāng)前統(tǒng)一大市場(chǎng)建設(shè)面臨的主要問題與挑戰(zhàn)

地方保護(hù)與行政分割依然存在。長(zhǎng)期以來，我國(guó)區(qū)域發(fā)展不平衡不充分、利益格局差異明顯，一些地方政府在經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)考核和財(cái)政收入壓力的驅(qū)動(dòng)下，傾向于保障轄區(qū)利益最大化。如通過設(shè)置隱性門檻、備案前置、變相審批等方式，增加外地企業(yè)市場(chǎng)進(jìn)入成本；部分產(chǎn)業(yè)政策帶有明顯的“定向扶持”特征，引發(fā)地區(qū)間競(jìng)爭(zhēng)“內(nèi)卷化”；服務(wù)、數(shù)據(jù)、資本等新型生產(chǎn)要素在跨區(qū)域流動(dòng)中仍面臨制度壁壘和利益阻隔。

商品、物流、數(shù)據(jù)等要素的市場(chǎng)化配置機(jī)制仍不完善。當(dāng)前，商品流通體系和數(shù)據(jù)要素市場(chǎng)建設(shè)取得了重要進(jìn)展，但在法律框架、實(shí)際運(yùn)行層面仍存在一些制約。一是數(shù)據(jù)確權(quán)和流通相關(guān)法律體系未完全健全，數(shù)據(jù)分類分級(jí)制度與跨省共享機(jī)制尚需細(xì)化；二是物流基礎(chǔ)設(shè)施區(qū)域間發(fā)展水平不均衡，部分落后偏遠(yuǎn)地區(qū)仍面臨運(yùn)輸成本高、倉儲(chǔ)體系不完善的問題；三是統(tǒng)一技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)與信息平臺(tái)之間互聯(lián)互通尚未完全實(shí)現(xiàn)，易造成交易效率損耗。

考核與政策協(xié)同機(jī)制尚不匹配。目前，政府績(jī)效考核體系仍以地區(qū)生產(chǎn)總值作為核心評(píng)價(jià)指標(biāo)，這種考核方式促使地方政府將優(yōu)質(zhì)要素資源盡可能地集中于本轄區(qū)內(nèi)。缺乏反映和獎(jiǎng)勵(lì)“跨區(qū)域協(xié)同貢獻(xiàn)”的考核機(jī)制，不利于提升地方政府推進(jìn)統(tǒng)一大市場(chǎng)建設(shè)的積極性，限制要素資源的跨區(qū)域流動(dòng)。

完善財(cái)稅制度政策助力統(tǒng)一大市場(chǎng)建設(shè)

以財(cái)稅激勵(lì)重塑地方政府行為邏輯。地方保護(hù)的核心動(dòng)因在于地方政府對(duì)稅收、產(chǎn)業(yè)和要素資源的利益依賴，因此，破除地方保護(hù)應(yīng)從根源入手，建議一是完善中央和地方財(cái)政關(guān)系。現(xiàn)行稅收體系下，增值稅等流轉(zhuǎn)稅主要在生產(chǎn)地征收，若從電商平臺(tái)購買外地生產(chǎn)的商品，其增值稅會(huì)在生產(chǎn)地（外地）繳納，而消費(fèi)地（本地）雖然貢獻(xiàn)了最終消費(fèi)，卻無法從中獲得稅收收益。因此，適度提高地方在增值稅等流轉(zhuǎn)稅中的分享比例，在一定程度上激勵(lì)地方政府從“保存量”向“促增量”和“優(yōu)環(huán)境”轉(zhuǎn)變；二是建立跨區(qū)域協(xié)同發(fā)展獎(jiǎng)勵(lì)性轉(zhuǎn)移支付機(jī)制，對(duì)主動(dòng)破除市場(chǎng)壁壘、推動(dòng)區(qū)域產(chǎn)業(yè)鏈共建的地區(qū)給予專項(xiàng)激勵(lì)；三是由中央財(cái)政和地方政府共同設(shè)立跨區(qū)域產(chǎn)業(yè)集群共建引導(dǎo)基金，支持各地區(qū)形成錯(cuò)位發(fā)展與功能分工的格局，破除不同地區(qū)因利益競(jìng)爭(zhēng)導(dǎo)致的政策內(nèi)卷。

通過財(cái)政支出和稅制創(chuàng)新提升要素高效流通水平。要素流動(dòng)受阻既包含制度不完善問題，也與基礎(chǔ)設(shè)施不均衡密切相關(guān)。對(duì)此，筆者認(rèn)為，應(yīng)從“公共供給”與“制度建設(shè)”雙向發(fā)力。一是加大對(duì)中西部和偏遠(yuǎn)地區(qū)物流基礎(chǔ)設(shè)施的財(cái)政投入支持力度，完善物流樞紐、倉儲(chǔ)設(shè)施、冷鏈系統(tǒng)等布局，縮小區(qū)域間發(fā)展差距，降低跨區(qū)域流通成本；二是推動(dòng)數(shù)據(jù)要素確權(quán)和流通制度改革，探索數(shù)據(jù)資產(chǎn)分類確權(quán)、用途定界、安全審計(jì)和稅收征管試點(diǎn)，逐步構(gòu)建全國(guó)統(tǒng)一的數(shù)據(jù)交易與監(jiān)管體系；三是財(cái)政支持國(guó)家級(jí)流通信息平臺(tái)標(biāo)準(zhǔn)化改造，實(shí)現(xiàn)物流、商業(yè)、供應(yīng)鏈、監(jiān)管等不同平臺(tái)系統(tǒng)的互聯(lián)互通，降低經(jīng)營(yíng)主體在不同地區(qū)“重復(fù)對(duì)接、重復(fù)合規(guī)”的制度成本。

重構(gòu)政績(jī)考核體系與財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)聯(lián)動(dòng)機(jī)制。要實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一大市場(chǎng)建設(shè)目標(biāo)，需同步調(diào)整考核評(píng)價(jià)與財(cái)政激勵(lì)機(jī)制。建議一是將“市場(chǎng)一體化水平”和“要素跨區(qū)域流動(dòng)指標(biāo)”納入地方政府績(jī)效考核體系，包括跨省企業(yè)準(zhǔn)入便利度、區(qū)域產(chǎn)業(yè)鏈協(xié)同度、公共服務(wù)共建共享水平等指標(biāo)，使地方推進(jìn)統(tǒng)一大市場(chǎng)建設(shè)有明確的評(píng)價(jià)目標(biāo)；二是設(shè)立與考核結(jié)果掛鉤的統(tǒng)一大市場(chǎng)建設(shè)專項(xiàng)獎(jiǎng)補(bǔ)資金，對(duì)促進(jìn)區(qū)域協(xié)同、破除行政壁壘、構(gòu)建統(tǒng)一市場(chǎng)規(guī)則成效突出的地區(qū)給予財(cái)政激勵(lì)。