裁判要旨

行政機關(guān)以執(zhí)行“政策性行為”為由實施的強制拆除措施，不屬于行政訴訟受案范圍的排除情形。行政相對人認為該行為侵犯其合法權(quán)益的，有權(quán)提起行政訴訟。人民法院在審查起訴條件時，不應(yīng)以行政行為涉及政策背景或相對人實體權(quán)益的合法性存疑為由，直接否定其訴權(quán)，而應(yīng)依法立案并進行實體審理。

案例詳情

河南省高級人民法院

行政裁定書

（2025）豫行再38號

抗訴機關(guān)：河南省人民檢察院。

申訴人（一審原告、二審上訴人)某養(yǎng)殖場。

經(jīng)營者安某軍。

被申訴人（一審被告、二審被上訴人)舞陽縣北舞渡鎮(zhèn)人民政府，住所地河南省舞陽縣北舞渡鎮(zhèn)中山街北段。

法定代表人：王某峰。

委托代理人付士杰，河南華表律師事務(wù)所律師。

申訴人某養(yǎng)殖場因與被申訴人舞陽縣北舞渡鎮(zhèn)人民政府（以下簡稱北舞渡鎮(zhèn)政府）強制拆除設(shè)施一案，不服河南省漯河市中級人民法院（2022）豫11行終87號行政裁定，向檢察機關(guān)申訴，河南省人民檢察院于2025年6月24日以豫檢行再監(jiān)〔2025〕1號行政抗訴書向本院提起抗訴，本院于2025年7月24日作出（2025）豫行抗10號行政裁定，提審本案。本院依法組成合議庭，于2025年9月4日公開開庭審理了本案。申訴人某養(yǎng)殖場經(jīng)營者安某軍到庭參加訴訟，被申訴人北舞渡鎮(zhèn)政府經(jīng)本院依法傳票傳喚未到庭參加訴訟。本案現(xiàn)已審理終結(jié)。

某養(yǎng)殖場向河南省舞陽縣人民法院（以下簡稱一審法院）起訴請求：確認北舞渡鎮(zhèn)政府強制拆除某養(yǎng)殖場養(yǎng)鴨棚的行為違法，并負擔本案訴訟費用。

一審法院查明，2021年4月28日，北舞渡鎮(zhèn)政府向某養(yǎng)殖場的經(jīng)營者安某軍下發(fā)了《責令限期拆除通知書》，告知某養(yǎng)殖場未經(jīng)批準，在位于北舞渡鎮(zhèn)某村北基本農(nóng)田內(nèi)建設(shè)養(yǎng)鴨棚，違反了《中華人民共和國土地管理法》的有關(guān)法律規(guī)定，其違法行為被國家土地衛(wèi)星遙感監(jiān)測，圖斑顯示占用土地為基本農(nóng)田，已列入舞陽縣2020年度衛(wèi)片執(zhí)法問題整改范圍，通知其在4月30日前自行拆除，并恢復(fù)耕種，某養(yǎng)殖場未拆除復(fù)耕。2021年5月23日，北舞渡鎮(zhèn)政府將某養(yǎng)殖場的養(yǎng)鴨棚拆除。

一審法院認為，北舞渡鎮(zhèn)政府于2021年5月23日拆除某養(yǎng)殖場的養(yǎng)鴨棚，但在拆除養(yǎng)鴨棚時未告知某養(yǎng)殖場起訴期限，某養(yǎng)殖場的起訴期限應(yīng)從其知道或者應(yīng)當知道起訴期限之日起計算，但從知道或者應(yīng)當知道行政行為內(nèi)容之日起最長不得超過一年。某養(yǎng)殖場在2021年5月23日知道該拆除行為，在2022年2月9日提起行政訴訟，某養(yǎng)殖場的起訴沒有超過法定起訴期限，但根據(jù)圖斑顯示涉案被拆除的養(yǎng)鴨棚所占用的土地為基本農(nóng)田，并列入舞陽縣2020年度衛(wèi)片執(zhí)法問題整改臺賬，北舞渡鎮(zhèn)政府涉案拆除行為是切實加強耕地保護、堅決遏制耕地“非農(nóng)化”“非糧化”進行的專項清理整治行為，系執(zhí)行政策性的處理行為。因此，某養(yǎng)殖場的起訴不屬于《中華人民共和國行政訴訟法》第十二條規(guī)定的行政訴訟受案范圍。

2022年6月28日，一審法院作出（2022）豫1121行初6號行政裁定書，裁定如下：駁回某養(yǎng)殖場的起訴。

某養(yǎng)殖場不服一審法院裁定向河南省漯河市中級人民法院（以下簡稱二審法院）上訴請求：1.撤銷一審行政裁定書，并發(fā)回重審或改判；2.本案訴訟費用由北舞渡鎮(zhèn)政府承擔。

二審法院查明事實與一審查明事實一致。

二審法院認為，《中華人民共和國土地管理法》第三十五條規(guī)定，永久基本農(nóng)田經(jīng)依法劃定后，任何單位和個人不得擅自占用或者改變其用途。本案中，北舞渡鎮(zhèn)政府提交的國家土地衛(wèi)星遙感監(jiān)測圖斑顯示，某養(yǎng)殖場養(yǎng)鴨棚所占土地為基本農(nóng)田，在基本農(nóng)田上建設(shè)養(yǎng)鴨棚違反土地管理法的禁止性規(guī)定，并被納入舞陽縣衛(wèi)片執(zhí)法舞陽縣2020年度衛(wèi)片執(zhí)法問題整改范圍，北舞渡鎮(zhèn)政府拆除其養(yǎng)鴨棚契合土地管理法保護基本農(nóng)田的精神。一審法院裁定駁回起訴并無不當，該院依法予以維持。

2022年8月26日，二審法院作出（2022）豫11行終87號行政裁定書，裁定如下：駁回上訴，維持原裁定。

河南省人民檢察院抗訴認為，二審裁定適用法律錯誤。理由如下：本案爭議焦點為案涉拆除行為是否屬于人民法院行政訴訟受案范圍。

首先，《中華人民共和國行政訴訟法》第二條規(guī)定：“公民、法人或者其他組織認為行政機關(guān)和行政機關(guān)工作人員的行政行為侵犯其合法權(quán)益，有權(quán)依照本法向人民法院提起訴訟?！薄吨腥A人民共和國行政訴訟法》第十三條、《最高人民法院關(guān)于適用 <中華人民共和國行政訴訟法> 的解釋》第一條對不屬于人民法院行政訴訟受案范圍的情形也有明確規(guī)定。只要不屬于上述排除情形，當事人認為行政機關(guān)的行政行為侵犯其合法權(quán)益，可能對其權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生不利影響而提起的訴訟，就應(yīng)當屬于人民法院行政訴訟的受案范圍。本案中，北舞渡鎮(zhèn)政府強制拆除行為不應(yīng)認定為政策性處理行為。政策性處理行為是行政機關(guān)完全依據(jù)政策進行決策的行為。涉及不屬于人民法院行政訴訟受案范圍的政策性問題，必須要有充分的事實根據(jù)和法律、法規(guī)、司法解釋依據(jù)，并且從嚴掌握，而不能在對行政機關(guān)作出的行政行為定性時隨意擴大適用。本案某養(yǎng)殖場的訴訟請求是確認北舞渡鎮(zhèn)政府拆除其養(yǎng)鴨棚的行為違法。案涉拆除行為依據(jù)的是2020年衛(wèi)片執(zhí)法問題臺賬及國家土地衛(wèi)星遙感監(jiān)測圖斑。并沒有證據(jù)顯示其依據(jù)的是某份政府出臺的政策性文件，即使舞陽縣政府提出有關(guān)于遏制耕地“非農(nóng)化”“非糧化”專項清理整治行動要求，也不能徑行認定執(zhí)行該整治行動的具體實施行為就屬于“政策”處理行為。案涉衛(wèi)片執(zhí)法針對的依然是“違法”的行為，是以法律法規(guī)作為判斷建設(shè)行為是否合法的依據(jù)；北舞渡鎮(zhèn)政府對違法建筑的處理同樣是以案涉養(yǎng)鴨棚未經(jīng)批準建設(shè)違反土地管理及城鄉(xiāng)規(guī)劃法律規(guī)定，要求其自行拆除、恢復(fù)耕種，后又實施了強制拆除。因此，案涉拆除行為依據(jù)的法律法規(guī)而非“政策”，屬于強制拆除違法建筑的實施行為，不屬于政策性處理行為。本院（2023）豫行申791號裁定亦確認案涉拆除行為屬于強制拆除違法建筑的實施行為，原審認定案涉拆除行為屬于政策性處理行為存在錯誤。

其次，某養(yǎng)殖場具有提起本案訴訟主體資格。某養(yǎng)殖場認為其“合法權(quán)益”受到了北舞渡鎮(zhèn)政府強拆行為侵犯，既包含實體權(quán)益，也包含程序性權(quán)益。即使某養(yǎng)殖場占用耕地建設(shè)的養(yǎng)鴨棚不合法，也不能排除其對建筑材料享有的合法財產(chǎn)權(quán)；即使養(yǎng)鴨棚本身并不合法，行政機關(guān)的強制拆除行為也需遵守法定程序。根據(jù)《中華人民共和國行政強制法》第八條第一款關(guān)于“公民、法人或者其他組織對行政機關(guān)實施行政強制，享有陳述權(quán)、申辯權(quán)；有權(quán)依法申請行政復(fù)議或者提起行政訴訟；因行政機關(guān)違法實施行政強制受到損害的，有權(quán)依法要求賠償”之規(guī)定，某養(yǎng)殖場在案涉養(yǎng)鴨棚被拆除過程中依法享有陳述、申辯復(fù)議、訴訟等程序性權(quán)利，這是行政法賦予行政相對人的正當程序權(quán)利。某養(yǎng)殖場起訴認為北舞渡鎮(zhèn)政府拆除行為程序違法，侵犯了其合法權(quán)利，有權(quán)提起本案訴訟。原審法院僅以案涉養(yǎng)鴨棚的違法性否定某養(yǎng)殖場提起訴訟的權(quán)利，于法無據(jù)。

某養(yǎng)殖場申訴稱，同意檢察機關(guān)抗訴意見。另補充：北舞渡鎮(zhèn)政府提供虛假證據(jù)，二審判決認定案涉土地為永久性基本農(nóng)田沒有事實依據(jù)。某養(yǎng)殖場營業(yè)執(zhí)照及環(huán)評登記均通過政府審批，是合法經(jīng)營。

北舞渡鎮(zhèn)政府答辯稱:1.《中華人民共和國行政訴訟法》第十三條規(guī)定：“人民法院不受理公民、法人或者其他組織對下列事項提起的訴訟：（二）行政法規(guī)、規(guī)章或者行政機關(guān)制定、發(fā)布的具有普遍約束力的決定、命令”?！蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P(guān)于適用 <中華人民共和國行政訴訟法> 的解釋》第二條第二款規(guī)定“行政訴訟法第十三條第二項規(guī)定的“具有普遍約束力的決定、命令”，是指行政機關(guān)針對不特定對象發(fā)布的能反復(fù)適用的規(guī)范性文件”。2021年2月21日，自然資源部辦公廳關(guān)于開展2020年衛(wèi)片執(zhí)法工作的通知（自然資辦法[2020]10號），該文件要求核實衛(wèi)片執(zhí)法圖斑，查處整改違法行為。2020年9月10日，國務(wù)院辦公廳《關(guān)于堅決制止耕地“非農(nóng)化”行為的通知》(國辦發(fā)明電[2020]24號）明確規(guī)定“五、嚴禁違規(guī)占用耕地從事非農(nóng)建設(shè)?！坏眠`反規(guī)劃搞非農(nóng)建設(shè)，亂占耕地建房等”。2020年11月4日，國務(wù)院辦公廳《關(guān)于防止耕地“非糧化”，穩(wěn)定糧食生產(chǎn)的意見》（國辦發(fā)[2020]44號）明確規(guī)定“二、堅持問題導(dǎo)向，堅決防止耕地‘非糧化’傾向?！坏眠`規(guī)在糧食生產(chǎn)功能區(qū)建設(shè)種植和養(yǎng)殖設(shè)施”。2021年2月7日，河南省人民政府辦公廳《關(guān)于防止耕地“非糧化”，穩(wěn)定糧食安全的實施意見》(豫政辦[2021]9號)也作了相同的規(guī)定。以上文件屬于行政機關(guān)制定的規(guī)范性文件，某養(yǎng)殖場在基本農(nóng)田建設(shè)養(yǎng)殖棚的行為，違反了規(guī)范性文件的相關(guān)規(guī)定。北舞渡鎮(zhèn)政府對某養(yǎng)殖場實施的案涉拆除行為是執(zhí)行規(guī)范性文件和相關(guān)法律規(guī)定的競合。2.（2022）豫11行終87號行政裁定書并未否定某養(yǎng)殖場的主體資格，且該裁定書已建議北舞渡鎮(zhèn)政府幫助某養(yǎng)殖場另尋場地建設(shè)。3.（2023）豫行申791號行政裁定已對原審認定案涉拆除行為屬于政策性處理行為存在錯誤，予以糾正。某養(yǎng)殖場對于環(huán)保確有投入并產(chǎn)生損失的，可依據(jù)信賴利益保護的原則另行主張權(quán)利。4.某養(yǎng)殖場庭審中陳述案涉項目投資一年70多萬元、養(yǎng)殖場占地七八十畝、拆除鴨棚大概損失20多萬元為虛假陳述。某養(yǎng)殖場所稱被占用的土地與案涉土地不是同一塊土地，且其已經(jīng)與案外人通過民事判決結(jié)案。

本院再審查明事實與一、二審查明事實一致。

本院再審認為，本案爭議焦點為某養(yǎng)殖場能否對北舞渡鎮(zhèn)政府強制拆除其養(yǎng)鴨棚的行為提起行政訴訟?！吨腥A人民共和國行政訴訟法》第十二條規(guī)定：“人民法院受理公民、法人或其他組織提起的下列訴訟：……（十二）認為行政機關(guān)侵犯其他人身權(quán)、財產(chǎn)權(quán)等合法權(quán)益的。”《最高人民法院關(guān)于適用 <中華人民共和國行政訴訟法> 的解釋》第一條第一款規(guī)定：“公民、法人或其他組織對行政機關(guān)及其工作人員的行政行為不服，依法提起訴訟的，屬于人民法院行政訴訟的受案范圍?！痹摋l第二款規(guī)定“下列行為不屬于人民法院行政訴訟的受案范圍……（十）對公民、法人和其他組織權(quán)利義務(wù)不產(chǎn)生實際影響的行為?！北景钢校蔽瓒涉?zhèn)政府強制拆除某養(yǎng)殖場養(yǎng)鴨棚的行為，對其產(chǎn)生了行政法上權(quán)利義務(wù)的影響，也產(chǎn)生了實際影響，某養(yǎng)殖場有權(quán)對北舞渡鎮(zhèn)政府的強制拆除行為提起行政訴訟。從行政訴訟及行政法的學(xué)理及實踐角度看，所謂“政策性行為”并不是明確的法律概念，在法理上也未形成統(tǒng)一的含義，司法實踐中應(yīng)當僅指1990年10月1日即《中華人民共和國行政訴訟法》實施之前的行為，在行政訴訟法實施后，則應(yīng)嚴格依照《中華人民共和國行政訴訟法》及相關(guān)法律、司法解釋的規(guī)定，判斷公民、法人和其他組織能否對爭議的行政行為提起行政訴訟。關(guān)于某養(yǎng)殖場是否具備“合法權(quán)益”的問題，應(yīng)當在實體審查中判斷，不能成為阻卻其起訴資格的條件。關(guān)于“程序權(quán)利”受到侵害能否提起行政訴訟的問題，《中華人民共和國行政訴訟法》第十二條已有明確規(guī)定，即以“人身權(quán)、財產(chǎn)權(quán)”等實體權(quán)益受侵害作為起訴條件之一，程序性權(quán)利受到侵害不應(yīng)成為具備起訴權(quán)的理由。綜上，原一、二審僅以“政策性行為”為由便駁回某養(yǎng)殖場的起訴，適用法律錯誤，本院再審予以糾正。

依照《中華人民共和國行政訴訟法》第八十九條第一款第（二）項、《最高人民法院關(guān)于適用 <中華人民共和國行政訴訟法> 的解釋》第一百一十九條第一款、第二款及第一百二十三條第三項之規(guī)定，裁定如下：

一、撤銷河南省漯河市中級人民法院（2022）豫11行終87號行政裁定及河南舞陽縣人民法院（2022）豫1121行初6號行政裁定；

二、指令河南省舞陽縣人民法院對本案進行審理。

審判長　　王　松

審判員　　姜　浩

審判員　　李　杰

二〇二五年九月九日

法官助理　　時儒夢

書記員　　帖海青

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