這一篇聊的是第八章（民用航空安全保衛(wèi)）。在新《民用航空法》中這是新建的一章，所以也就不存在前后差異的對比了。

雖然說它是新建的一章，但里面的內(nèi)容基本就沒有新的東西，差不多就是把目前下位法的一些東西選了選塞進(jìn)里面。

這有什么意義嗎？真有，并且意義很大。

其中最大的意義就是“塞進(jìn)”民航法本身這個(gè)動作，主要解決的是法理自洽的問題。

之前的民航安?；旧献龅暮芏嗍?，說得嚴(yán)重點(diǎn)是無“法”可依，全靠層級比較低的規(guī)章以及大量其他規(guī)范性文件在撐著。專門針對民航安保層級最高的只有一部行政法規(guī)（《安保條例》）。

舉一個(gè)最簡單的例子，比如民航人的背景審查這事。

在新《民用航空法》修訂前，關(guān)于民航領(lǐng)域背景審查的要求就僅僅寫在了一份屬于“其他規(guī)范性文件層級”的文件里面。

而要做背景審查這個(gè)事涉及到了公民隱私信息的收集，比如員工個(gè)人甚至家屬的違法犯罪情況以及其他信息。這些信息的收集與處理在《個(gè)人信息保護(hù)法》的框架里很難得到合法性的背書。

基本上在沒有新《民用航空法》之前，我們只能用迂回的方式來做合法性的法理自洽。比如說，以前我們只能依據(jù)《反恐怖主義法》中的：被列入“重點(diǎn)目標(biāo)”的單位應(yīng)當(dāng)對“重要崗位”人員進(jìn)行安全背景審查。所以推導(dǎo)出我們要對民航從業(yè)人員進(jìn)行背景審查。

但到底“重點(diǎn)目標(biāo)”單位有哪些，“重要崗位”人員又怎么認(rèn)定，這些又都需要解釋。

現(xiàn)在有了新《民用航空法》就不同了，直接把“航空人員、民用航空安全保衛(wèi)人員以及其他需要進(jìn)入民用機(jī)場控制區(qū)的相關(guān)人員應(yīng)當(dāng)依法接受安全背景審查”寫進(jìn)法律。也只有法律（《民航法》）面對法律（《個(gè)人信息保護(hù)法》）的時(shí)候，特殊法優(yōu)先于一般法的概念才有效。

于是我們法理自洽了，整個(gè)世界也清凈了。

按照這個(gè)大的邏輯，我開始對新《民用航空法》第八章，這些大家雖然“初見”但其實(shí)已經(jīng)很“熟悉”的內(nèi)容進(jìn)行解讀，希望我的解讀能給大家提供點(diǎn)新意。

備注，以下下劃線的是法條，法條與法條之間的僅是我個(gè)人的解讀。

第一百六十三條 國務(wù)院民用航空主管部門依照本法和有關(guān)法律、行政法規(guī)的規(guī)定負(fù)責(zé)民用航空安全保衛(wèi)管理工作，國務(wù)院公安部門依照本法和有關(guān)法律、行政法規(guī)的規(guī)定負(fù)責(zé)民用航空安全保衛(wèi)管理有關(guān)工作，其他有關(guān)部門和單位應(yīng)當(dāng)密切配合、協(xié)調(diào)聯(lián)動，按照職責(zé)共同維護(hù)民用航空安全和秩序。

國家對民用航空安全保衛(wèi)管理職責(zé)作出調(diào)整的，依照其規(guī)定。

之前寫過一篇，文章里面的觀點(diǎn)是在新《民航法》里面會有關(guān)于空警改革的事權(quán)切口，但不會有如何怎么改革的細(xì)節(jié)。

這次新法發(fā)了后，關(guān)于空警的改革細(xì)節(jié)果然沒有，但很多讀者留言問我，空警改革的事權(quán)切口他們也沒看到呀。

那我來解讀一下這個(gè)第163條到底背后講了啥以及我個(gè)人對空警后續(xù)改革的猜測。

在新法之前，關(guān)于民航安保工作的事權(quán)分別是這么描述的：

1、民用航空公安機(jī)關(guān)(以下簡稱民航公安機(jī)關(guān))負(fù)責(zé)對民用航空安全保衛(wèi)工作實(shí)施統(tǒng)一管理、檢查和監(jiān)督。（《中華人民共和國民用航空安全保衛(wèi)條例》）

2、中國民用航空局（以下簡稱民航局）對公共航空運(yùn)輸企業(yè)航空安全保衛(wèi)（以下簡稱航空安保）工作實(shí)施監(jiān)督管理。（《公共航空運(yùn)輸企業(yè)航空安全保衛(wèi)規(guī)則》）

3、中國民用航空局（以下簡稱民航局）對全國范圍內(nèi)公共航空旅客運(yùn)輸飛行中的安全保衛(wèi)工作實(shí)施指導(dǎo)、監(jiān)督和檢查。（《公共航空旅客運(yùn)輸飛行中安全保衛(wèi)工作規(guī)則》）

4、中國民用航空局（以下簡稱民航局）對機(jī)場航空安保工作實(shí)行監(jiān)督管理。（《民用航空運(yùn)輸機(jī)場航空安全保衛(wèi)規(guī)則》）

綜合上面來自于行政法規(guī)和規(guī)章的事權(quán)描述，我們可以得到這么一個(gè)結(jié)論：對于民航安保的管理、檢查和監(jiān)督是屬于民航公安機(jī)關(guān)的事權(quán)（雖然它屬于民航局的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，但它同樣也受公安部的領(lǐng)導(dǎo)），而民航局最明確的事權(quán)描述只有“監(jiān)督”。

而在新法中的描述則改為：民航局負(fù)責(zé)民航安保的管理工作，公安部負(fù)責(zé)民航安保的有關(guān)工作。

這樣的描述想必不難區(qū)別這里面包含與被包含的關(guān)系。所以我個(gè)人對后續(xù)民航局、民航公安局、空警具體改革的可能結(jié)果猜想有下面這些：

1、民航局將直接主導(dǎo)后續(xù)民航安保工作，有可能會單獨(dú)再成立一個(gè)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)（比如現(xiàn)在業(yè)內(nèi)傳說的安保司）；

2、可能不會再有民航公安局這么一個(gè)受雙向領(lǐng)導(dǎo)的機(jī)構(gòu)，因?yàn)樾路ɡ镎f的是“公安部”負(fù)責(zé)民航安保的有關(guān)工作；

3、現(xiàn)在的空警可能面臨兩個(gè)選擇，一個(gè)是脫了衣服繼續(xù)留在民航局體制內(nèi)（比如安保司），另外一個(gè)是回到純碎的公安部體系。

以上純屬猜測，概不負(fù)責(zé)。反正新法已經(jīng)把事權(quán)這個(gè)最關(guān)鍵的切口敲定了，大家坐等或許已經(jīng)早就寫好只能契機(jī)的方案下發(fā)就行。

第一百六十四條 有關(guān)公安機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)依法維護(hù)民用機(jī)場內(nèi)的安全和秩序，預(yù)防、制止和懲治危害民用航空運(yùn)輸活動的違法犯罪行為。

接著上一條的“公安部負(fù)責(zé)有關(guān)工作”，哪些有關(guān)工作呢，在這一條中至少明確了一項(xiàng)，那就是機(jī)場內(nèi)的安全和秩序。

第一百六十五條 旅客、行李和貨物應(yīng)當(dāng)接受安全檢查；但是，國務(wù)院規(guī)定免檢的除外。

公共航空運(yùn)輸企業(yè)、運(yùn)輸機(jī)場運(yùn)營人設(shè)立的民用航空安全檢查機(jī)構(gòu)對于存在安全風(fēng)險(xiǎn)嫌疑的行李和貨物，可以在旅客、托運(yùn)人或者其代理人不在場的情況下實(shí)施開包檢查。不在場開包檢查應(yīng)當(dāng)全程錄像并在檢查后書面告知，檢查中發(fā)現(xiàn)的違禁物品和危險(xiǎn)物品按照規(guī)定程序處理。

未經(jīng)安全檢查、不按照規(guī)定接受安全檢查、經(jīng)檢查無法排除安全風(fēng)險(xiǎn)嫌疑的旅客、行李和貨物不得進(jìn)入民用機(jī)場控制區(qū)。

民用航空安全檢查程序、標(biāo)準(zhǔn)由國務(wù)院民用航空主管部門制定。

這一條中最牛逼的一條是在法律中首次賦予了安檢機(jī)構(gòu)對于存在風(fēng)險(xiǎn)嫌疑的行李與貨物可以在當(dāng)事人不在場的情況下實(shí)施開包檢查的權(quán)利。要知道，在目前的規(guī)章《民用航空安全檢查規(guī)則》中的第37條和48條，都要求在做開包檢查時(shí)當(dāng)事人必須在場才行。

法律中的這一授權(quán)，無疑大大增加了安檢機(jī)構(gòu)排除風(fēng)險(xiǎn)的效率和能力，并且要求全程錄像和事后書面告知，也在一定程度上在賦能的同時(shí)避免了權(quán)利的濫用。

第一百六十六條 民用航空安全檢查應(yīng)當(dāng)使用經(jīng)國務(wù)院民用航空主管部門許可的安全檢查儀器設(shè)備。民用航空安全檢查人員應(yīng)當(dāng)取得國家職業(yè)資格證書。

字面意思，只是把現(xiàn)行的要求和做法寫進(jìn)了法律進(jìn)行明確。

第一百六十七條 公共航空運(yùn)輸企業(yè)、運(yùn)輸機(jī)場運(yùn)營人、民用航空空中交通管制單位等應(yīng)當(dāng)按照國家民用航空安全保衛(wèi)方案，制定本單位的安全保衛(wèi)方案并報(bào)國務(wù)院民用航空主管部門備案。

這一條中的航司與機(jī)場需要制定安保方案并向局方進(jìn)行備案的要求一直以來如此。但根據(jù)我查到的資料來看，要求空管也如此執(zhí)行應(yīng)該是第一次。在現(xiàn)有的規(guī)章《民用航空空中交通管理規(guī)則》第42條中，雖然也要求了管制單位要制定安全保衛(wèi)制度和措施，但是并沒有向局方備案的要求。

第一百六十八條 民用機(jī)場運(yùn)營人應(yīng)當(dāng)按照國務(wù)院民用航空主管部門的規(guī)定，采取措施保障機(jī)場內(nèi)人員和財(cái)產(chǎn)的安全。

字面意思，這里面的“按照規(guī)定”，主要是指以《民用航空運(yùn)輸機(jī)場航空安全保衛(wèi)規(guī)則》為主，以及一系列其他規(guī)范性文件。

第一百六十九條 航空人員、民用航空安全保衛(wèi)人員以及其他需要進(jìn)入民用機(jī)場控制區(qū)的相關(guān)人員應(yīng)當(dāng)依法接受安全背景審查。

這一條的意義在開頭已經(jīng)說了，不贅述。

第一百七十條 機(jī)長和機(jī)組其他人員，應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格履行安全保衛(wèi)職責(zé)，維護(hù)民用航空器內(nèi)秩序，保護(hù)民用航空器及其所載人員、財(cái)產(chǎn)的安全。

這一條看似義務(wù)性條款，但我沒在新法的罰則里看到違反本條的處罰結(jié)果。其實(shí)在我個(gè)人看來，這一條的作用更像權(quán)力性條款，解決一線機(jī)組不敢履職的顧慮。

第一百七十一條 禁止實(shí)施下列妨害民用航空運(yùn)輸安全和秩序的行為：

（一）盜竊、故意損壞、擅自移動民用航空器設(shè)備或者機(jī)場內(nèi)其他民用航空設(shè)施設(shè)備，擅自開啟民用航空器應(yīng)急艙門，或者違規(guī)進(jìn)入民用航空器駕駛艙；

（二）破壞用于民用航空用途的信息和通信技術(shù)系統(tǒng)或者用于空中交通管制的設(shè)施設(shè)備；

（三）強(qiáng)占民用航空器內(nèi)座位、行李架，堵塞、強(qiáng)占值機(jī)柜臺、安檢通道或者登機(jī)口；

（四）妨礙或者煽動他人妨礙機(jī)組人員、安檢員履行職責(zé)；

（五）辱罵、毆打機(jī)組人員、地面工作人員；

（六）非法進(jìn)入、滯留、攔截民用航空器，或者在民用航空器內(nèi)打架斗毆、尋釁滋事；

（七）在民用航空器內(nèi)使用火種、吸煙（包括電子煙），或者違反規(guī)定使用可能影響民用航空安全的電子設(shè)備；

（八）非法進(jìn)入民用機(jī)場防護(hù)圍欄、損毀安全防護(hù)設(shè)施；

（九）無機(jī)場控制區(qū)通行證或者冒用、偽造、變造機(jī)場控制區(qū)通行證進(jìn)入民用機(jī)場控制區(qū)；

（十）以散布關(guān)于民用航空安全的謠言，揚(yáng)言實(shí)施放火、爆炸等危險(xiǎn)行為，或者投放虛假的爆炸性、毒害性、放射性、腐蝕性物質(zhì)或者傳染病病原體等危險(xiǎn)物質(zhì)等方式，擾亂民用航空運(yùn)行秩序；

（十一）違反規(guī)定隨身攜帶、托運(yùn)禁止、限制運(yùn)輸?shù)奈锲烦俗裼煤娇掌?，或者在普通貨物、郵件中夾帶危險(xiǎn)物品；

（十二）法律、行政法規(guī)禁止的其他行為。

爭議最大的可能就是這一條。我先引用一下鐘凱博士的觀點(diǎn)，然后再談?wù)勛约旱目捶ā?/strong>

鐘凱博士說，這一條看似亂糟糟沒什么順序邏輯，并且也僅是對現(xiàn)有不同規(guī)章中禁止性行為的簡單復(fù)制粘貼。由于新法中留給安保的條款本就十分有限，那我們?yōu)槭裁匆@么做？因?yàn)槲覀冇袕?qiáng)烈的需要必須要這么做，它背后解決的是執(zhí)勤與執(zhí)法的銜接問題。

鐘凱博士的話是什么意思呢，我給大家翻譯翻譯。

對于一線機(jī)組人員來說，你無法不切實(shí)際的要求他們各個(gè)都達(dá)到法律人的法律認(rèn)知。所以某種程度上來說，他們只認(rèn)擾亂行為和非法干擾行為的概念而不是違法和犯罪。

但民警在接手了機(jī)組移交的行為人之后，警察的處理邏輯是執(zhí)法，依據(jù)的是《治安管理處罰法》、《刑法》、《行政處罰法》。執(zhí)法的警察與執(zhí)勤的機(jī)組對于同樣一件機(jī)上事件的性質(zhì)認(rèn)定上有時(shí)候會一致，但有時(shí)候有分歧。

鐘凱博士舉了一個(gè)例子，比如吸電子煙這事，它明確寫進(jìn)了《飛規(guī)》中的擾亂行為定義中，所以屬于機(jī)組執(zhí)勤處置的范疇。但民警接手之后并不像大家認(rèn)為的那么理所當(dāng)然的好辦，因?yàn)樗麄儧]法按照《飛規(guī)》執(zhí)法，他們依據(jù)的是《治安管理處罰法》第23條擾亂航空器內(nèi)秩序這個(gè)抽象的兜底條款進(jìn)行性質(zhì)認(rèn)定，所以民警需要有航空器內(nèi)秩序確實(shí)受到影響的實(shí)質(zhì)證據(jù)。如果沒有，那么也就只能批評教育而已。

但新法中這一法條的作用，就是把規(guī)章中的禁止行為直接在法律上定義成了妨害民用航空運(yùn)輸安全和秩序的行為。這讓警察執(zhí)法時(shí)依據(jù)的《治安管理處罰法》中的“擾亂航空器上秩序的”有了一個(gè)法律層級的內(nèi)容指引。

以上是鐘凱博士的觀點(diǎn)，下面我談?wù)勛约夯谏鲜鲇^點(diǎn)的延展。

這個(gè)法條的好處我是認(rèn)可的，但是我有一個(gè)顧慮。那就是以前其實(shí)對于到底什么是該處罰的擾亂行為，實(shí)質(zhì)上踩的是法律中的“結(jié)果犯”這么一個(gè)理念，那就是你確實(shí)得擾亂了秩序才行。而現(xiàn)在更像把擾亂行為的處罰當(dāng)作“行為犯”來搞，也就是你只要做了就要被干，有無實(shí)質(zhì)的影響在所不問。

這樣做的好處是嚴(yán)厲了懲處，缺點(diǎn)是相對容易把打擊對象擴(kuò)大化。

第一百七十二條 通用航空活動安全保衛(wèi)工作應(yīng)當(dāng)根據(jù)通用航空活動類型，在安全保衛(wèi)機(jī)構(gòu)、方案、措施等方面實(shí)施分類分級管理。具體辦法由國務(wù)院民用航空主管部門制定。

又一個(gè)切口，關(guān)鍵詞是分級管理。不同的風(fēng)險(xiǎn)、不同的成本做不同的選擇。

全文完，如果覺得不錯(cuò)請關(guān)注與三連。