裁判要旨

在征收補償中，胎兒屬于應(yīng)安置人口，其權(quán)益受法律保護。只要證據(jù)證明簽約時胎兒已客觀存在且符合計生政策，即應(yīng)享受安置待遇。行政機關(guān)不得以程序瑕疵剝奪未成年人權(quán)益，法院應(yīng)適用“最有利于未成年人”原則，對政策作有利于未成年人的解釋。

案例詳情

寧夏回族自治區(qū)銀川市中級人民法院

行 政 判 決 書

（2024）寧01行終339號

上訴人（原審原告）李某1，住寧夏回族自治區(qū)銀川市金鳳區(qū)。

法定代理人李某2，住寧夏回族自治區(qū)銀川市金鳳區(qū)，系上訴人李某1父親。

上訴人（原審被告）銀川市金鳳區(qū)良田鎮(zhèn)人民政府，住所地寧夏回族自治區(qū)銀川市金鳳區(qū)良田鎮(zhèn)。

委托代理人閆美玲，寧夏新中元律師事務(wù)所律師。

委托代理人張宇昂，寧夏新中元律師事務(wù)所實習(xí)律師。

上訴人李某1因與上訴人銀川市金鳳區(qū)良田鎮(zhèn)人民政府（以下簡稱良田鎮(zhèn)政府）不履行征收補償法定職責(zé)一案，不服銀川鐵路運輸法院（2024）寧8601行初278號行政判決，向本院提起上訴。本院依法組成合議庭，對本案進行了審理，現(xiàn)已審理終結(jié)。

一審法院審理查明，2014年2月28日，銀川市金鳳區(qū)人民政府辦公室作出金政辦發(fā)〔2014〕x號《關(guān)于印發(fā) <金鳳區(qū)良田鎮(zhèn)“生態(tài)美麗回鄉(xiāng)”建設(shè)工程征地拆遷補償安置政策> 的通知》，對良田鎮(zhèn)“生態(tài)美麗回鄉(xiāng)”建設(shè)工程征地拆遷補償安置政策予以發(fā)布。該通知第二條“安置補助政策”中第一款第五項載明:“在被拆遷范圍村隊內(nèi)尚在孕期未出生的人口，符合計劃生育且能提供孕育證明的，予以安置?！钡诙畹谝豁椵d明：“在征地拆遷公告發(fā)布之日前，具有被拆遷范圍村隊內(nèi)戶籍且有合法固定住房的被拆遷戶[含政策二安置補助政策（一）條款中3、4、5、6、7項的安置人員、戶]，按照家庭人口每人40平方米予以安置，并享受以下優(yōu)惠政策。”第三款載明：“安置房由金鳳區(qū)統(tǒng)一規(guī)劃建設(shè)，配套基礎(chǔ)設(shè)施和公共設(shè)施。對政策二安置補助政策（一）條款中3、4、5、6、7項的安置人員、戶，每人按40平方米給予補助，每平米補助500元，對不符合安置政策的被拆遷戶，只對其房屋及地上附著物給予貨幣補償……”

2017年5月26日，原告父親李某2與被告簽訂《良田鎮(zhèn)“生態(tài)美麗回鄉(xiāng)”項目征收補償協(xié)議》，該協(xié)議約定：“根據(jù)金政辦發(fā)〔2014〕x號文件及6號拆遷補償安置政策，被告征收李某2位于金鳳區(qū)某鎮(zhèn)某村某隊房屋、土地及地面附著物，經(jīng)雙方協(xié)商，原告拆遷補償款總額為390400元，包括土地補償款17000元（宅基地1畝，每畝17000元），地面附著物補償款333000元，其他補助款40400元（戶籍人口2人，每人40平方米，每平方米補助500元，計40000元；搬家費每人200元，2人400元）?！?/p>

2017年10月10日，被告履行了案涉征收補償協(xié)議，對李某2進行了補償安置。2018年2月x日，原告李某1出生，其出生醫(yī)學(xué)證明載明出生孕周為38周。2018年2月x日，原告在良田鎮(zhèn)派出所登記入戶。后原告父親李某2要求被告對原告予以安置。2024年5月17日，被告出具《關(guān)于李某1訴訟問題處理意見》，該意見認(rèn)為李某2與良田鎮(zhèn)人民政府簽訂《良田鎮(zhèn)“生態(tài)美麗回鄉(xiāng)”項目征收補償協(xié)議》時，李某2及其家人未提供原告母親的懷孕診斷證明書、B超檢查單等孕育證明，不能證明原告母親的準(zhǔn)確懷孕時間，無法證實補償協(xié)議簽訂時原告母親已經(jīng)懷孕，因此原告不符合金政辦發(fā)〔2014〕x號文件中第二條第一款第五項“在被拆遷范圍村隊內(nèi)尚在孕期未出生的人口，符合計劃生育政策且能夠提供孕育證明”的規(guī)定，并認(rèn)定原告無法享受房屋安置及安置補助費等補償政策。原告不服，提起本案訴訟。請求依法判令：1.撤銷被告于2024年5月17日作出的《關(guān)于李某1訴訟問題處理意見》；2.被告向原告補償房屋安置補助費20000元，賠償安置房屋40平方米的損失117680元[40平方米×（3892-950）元/平方米=117680元]，共計137680元；3.本案訴訟費由被告承擔(dān)。

一審法院認(rèn)為，本案的爭議焦點是原告是否屬于被安置人員，能否享受金政辦發(fā)〔2014〕x號文件關(guān)于孕育期未出生人口的安置政策。銀川市金鳳區(qū)人民政府金政辦發(fā)〔2014〕x號《關(guān)于印發(fā) <金鳳區(qū)良田鎮(zhèn)“生態(tài)美麗回鄉(xiāng)”建設(shè)工程征地拆遷補償安置政策> 的通知》明確規(guī)定：“在被拆遷范圍村隊內(nèi)尚在孕期未出生的人口，符合計劃生育且能提供孕育證明的，予以安置”。

本案中，案涉補償協(xié)議簽訂時間為2024年5月17日，原告提交的其母親住院病案、戶口本、出生醫(yī)學(xué)證明，可以證實原告系李某2與其妻子的第一個孩子，符合計劃生育政策；原告出生于2018年2月x日，出生時孕周為38周，根據(jù)該日期往前推算，原告母親懷孕日期應(yīng)在2017年4月x日左右，即原告父親在簽訂案涉補償協(xié)議之前，原告母親已懷孕。根據(jù)上述政策，原告屬于被安置人員，應(yīng)當(dāng)享受安置政策。關(guān)于被告提出的簽訂案涉補償協(xié)議時原告父親李某2及其家人未提供原告母親的懷孕診斷證明書、B超檢查單等孕育證明，故原告不符合安置政策，不應(yīng)予以安置的意見，法院認(rèn)為，金政辦發(fā)〔2014〕x號文件已明確規(guī)定了關(guān)于孕期未出生人口的補助政策，該政策實際上是對征收過程中胎兒依法享有補償安置權(quán)利的規(guī)定，是在行政征收領(lǐng)域貫徹落實《中華人民共和國民法典》（以下簡稱《民法典》）關(guān)于胎兒民事權(quán)利精神的體現(xiàn)。雖然現(xiàn)有證據(jù)無法證實原告在簽訂征收補償協(xié)議時向被告提交了B超檢查單等孕育證明，但原告合法出生是事實，且根據(jù)原告提交的現(xiàn)有證據(jù)，可以證明其在簽訂補償協(xié)議時即屬于孕育期未出生的人口，為更好體現(xiàn)對胎兒權(quán)利的保護，不應(yīng)以原告父親李某2在簽訂補償協(xié)議時未提交懷孕證明為由而對原告不予安置。對被告提出的上述意見，法院不予采納。綜上，被告作出的《關(guān)于李某1訴訟問題處理意見》沒有事實依據(jù)，依法應(yīng)予撤銷。同時，被告應(yīng)按照金政辦發(fā)〔2014〕x號文件的內(nèi)容，對原告安置40平方米房屋，并給予每平米補助500元，補助費共計20000元。原告要求被告賠償安置面積40平方米的損失117680元的訴訟請求，因不符合補償安置政策，法院不予支持。依據(jù)《中華人民共和國行政訴訟法》第七十條第一項、第七十二條之規(guī)定，判決：一、撤銷被告良田鎮(zhèn)政府于2024年5月17日作出的《關(guān)于李某1訴訟問題處理意見》；二、被告良田鎮(zhèn)政府于本判決生效之日起三十日內(nèi)為原告安置房屋面積40平方米，并支付房屋安置面積補助費20000元。案件受理費50元，由被告良田鎮(zhèn)政府負(fù)擔(dān)。

宣判后，李某1不服，向本院提起上訴稱，一、案涉征收補償協(xié)議遺漏李某1應(yīng)當(dāng)獲得安置房屋面積40平方米及安置補助費20000元。李某1出生后其父親李某2就一直與良田鎮(zhèn)政府溝通補償事項，良田鎮(zhèn)政府尋找各種理由不予補償安置。李某2在2022年訴訟時才獲知金政辦發(fā)〔2014〕x號文件。本次訴訟為第三次行政訴訟，良田鎮(zhèn)政府前兩次作出的答復(fù)均被人民法院判決撤銷，良田鎮(zhèn)政府故意拖延對李某1履行補償職責(zé)?，F(xiàn)在良田鎮(zhèn)范圍內(nèi)拆遷安置工作已結(jié)束，當(dāng)前可能存在沒有40平米房屋予以安置的情形。一審判決可能將導(dǎo)致無法執(zhí)行，李某1合法權(quán)益無法得到保障。二、良田鎮(zhèn)政府如按照相關(guān)安置政策嚴(yán)格執(zhí)行，并不會遺漏對李某1的補償安置事項。銀川市金鳳區(qū)閑置商業(yè)房（住宅）公開拍賣文件是證明李某1實際損失的最好證明，按照當(dāng)時結(jié)算價格，超出應(yīng)享受的安置面積外的結(jié)算價格是市場價6400元/平方米左右，故李某1的實際損失為[40×（6400-950）]=218000元。良田鎮(zhèn)政府將拍賣文件中與李某1地理位置一致的房屋的評估價值作為實際損失的參考，具有事實依據(jù)，應(yīng)予支持。綜上，一審判決僅采信李某1提交的部分證據(jù)，導(dǎo)致部分事實認(rèn)定不清，結(jié)果有違公平公正，應(yīng)予撤銷。請求二審法院：1.撤銷銀川鐵路運輸法院（2024）寧8601行初278號行政判決第二項，改判支持李某1一審全部訴訟請求；2.本案一、二審訴訟費用均由良田鎮(zhèn)政府承擔(dān)。

上訴人良田鎮(zhèn)政府辯稱，良田鎮(zhèn)政府對李某1主張撤銷一審判決的請求予以認(rèn)可，但對于李某1主張良田鎮(zhèn)政府支付實際損失的意見，因違反相關(guān)安置政策規(guī)定，其上訴請求不能成立。請求二審法院依法駁回李某1的上訴請求。

上訴人良田鎮(zhèn)政府上訴稱，一、一審判決認(rèn)定事實不清。結(jié)合金政辦發(fā)〔2014〕x號文件可知，當(dāng)事人取得案涉項目補償安置資格的前提應(yīng)當(dāng)同時滿足三個條件：孕期未出生、符合計劃生育政策且提供孕育證明。良田鎮(zhèn)政府與李某2簽訂補償協(xié)議時，李某2并未提供其配偶的孕育證明，因李某1父母并未依據(jù)政策行使權(quán)利，良田鎮(zhèn)政府未對李某1補償安置，符合安置政策的相關(guān)規(guī)定。二、案涉補償協(xié)議已履行完畢。協(xié)議明確記載戶籍人口為2人（李某2和禹某某），且未約定簽訂補充協(xié)議，雙方關(guān)于補償安置事宜應(yīng)無任何遺留糾紛。雙方簽訂案涉補償協(xié)議時均為真實意思表示，李某1父母未按照政策積極行使權(quán)利的不利后果，應(yīng)當(dāng)由其自行承擔(dān)。綜上，一審判決認(rèn)定事實不清，應(yīng)予撤銷。請求二審法院：1.撤銷銀川鐵路運輸法院（2024）寧8601行初278號行政判決，將本案發(fā)回重審或依法改判駁回李某1一審訴訟請求；2.本案一、二審訴訟費由李某1承擔(dān)。

上訴人李某1辯稱，良田鎮(zhèn)政府作為人民政府，理應(yīng)在簽訂協(xié)議時告知李某1父母相關(guān)政策規(guī)定。良田鎮(zhèn)政府自始就知道李某1母親孕育的事，現(xiàn)又以李某1父母簽訂補償協(xié)議時未提供孕育證明為由不予安置，完全是逃避自己的法定職責(zé)。結(jié)合李某1提供的證據(jù)，足以證實簽訂協(xié)議時其母親已經(jīng)懷孕，良田鎮(zhèn)政府應(yīng)出示證據(jù)證明簽訂協(xié)議時李某1父母未提供孕育證明。良田鎮(zhèn)政府是否需要登記調(diào)查相關(guān)事實，不是李某1能夠左右的，補償協(xié)議記載戶籍人口為2人的原因是李某1還在孕育中且未出生。良田鎮(zhèn)政府表示補償協(xié)議未約定補充協(xié)議，協(xié)議內(nèi)容和格式均是由良田鎮(zhèn)政府統(tǒng)一制作完成，李某1并不能主導(dǎo)相關(guān)事宜。綜上，良田鎮(zhèn)政府的上訴理由不能成立，請求二審法院駁回其上訴請求。

本院二審期間，雙方當(dāng)事人均未向本院提交新證據(jù)。

本院經(jīng)審理查明，2022年6月9日，李某1父親李某2向良田鎮(zhèn)政府提交《履行法定職責(zé)申請書》，要求良田鎮(zhèn)政府向李某1補償安置房屋40平方米并支付安置補助費20000元。良田鎮(zhèn)政府限期內(nèi)未答復(fù)，也未作出處理。2022年9月1日，李某1向銀川鐵路運輸法院提起行政訴訟，該院于2022年12月21日作出（2022）寧8601行初487號行政判決，判決:責(zé)令良田鎮(zhèn)政府對李某1的履職申請作出處理。良田鎮(zhèn)政府不服向本院提起上訴，本院于2023年3月13日作出（2023）寧01行終26號行政判決，判決:駁回上訴，維持原判。2023年11月14日，良田鎮(zhèn)政府作出《關(guān)于李某1訴訟問題處理意見》，載明:“李某1，根據(jù)良田鎮(zhèn)某村第二批安置房分配方案第二條第三款，新生兒及新婚遷入人口，享受的分房政策，某村截止時間為2017年5月7日，因此對你不進行房屋安置及發(fā)放安置補助費?！崩钅?不服向銀川鐵路運輸法院提起行政訴訟，該院于2024年3月20日作出（2023）寧8601行初723號行政判決，判決撤銷該處理意見，并要求良田鎮(zhèn)政府對李某1提出的補償安置請求重新作出處理。雙方均未上訴。

二審查明的其他事實與一審查明的事實相同，本院予以確認(rèn)。

本院認(rèn)為，在案證據(jù)無法證實李某1父親李某2在與良田鎮(zhèn)政府簽訂案涉征收補償協(xié)議時提交了孕育證明資料，且協(xié)議僅載明戶籍人口為2人。故本案的爭議焦點為：一是李某1作為新生兒，其是否屬于案涉征收項目中應(yīng)當(dāng)補償安置的人口；二是當(dāng)具備前述條件時，良田鎮(zhèn)政府應(yīng)當(dāng)如何履行補償安置職責(zé)。

一、關(guān)于李某1是否屬于案涉征收項目中應(yīng)當(dāng)補償安置的人口的問題。本院審查如下：

（一）征收部門是否具有選擇補償安置人口的職權(quán)。行政征收就是行政機關(guān)因為公共利益需要而依法對被征收人享有的財產(chǎn)權(quán)益予以限制或剝奪，且被征收人不得不容忍的行政行為。但是，法律明確保護個人合法的私有財產(chǎn)不受侵犯，為公共利益作出特別犧牲的被征收人遭受的不當(dāng)損失，理應(yīng)獲得公共財政的彌補。由此可知，征收和補償相互依存而不可割裂，既沒有“無補償?shù)恼魇铡保矝]有“先征收后補償”，二者必須“一攬子解決”。《民法典》第二百四十三條、《中華人民共和國土地管理法》（以下簡稱《土地管理法》）第四十八條、《國有土地上房屋征收與補償條例》第二十六條等規(guī)定均明確要求征收部門對被征收人予以公平、合理、全面、及時補償。換言之，征收部門實施征收程序必須同時履行補償職責(zé)，一旦啟動征收工作，補償既不能遲延，也不能降低，更不能缺位。現(xiàn)行法律法規(guī)僅授權(quán)征收部門履行補償職責(zé)，職責(zé)所在，義務(wù)所在，

其行使審查登記、勘驗評估、調(diào)查認(rèn)定、協(xié)商簽約等職權(quán)，均是圍繞補償職責(zé)開展的服務(wù)，征收部門并不具有排除、限制、剝奪被征收人獲得補償安置的權(quán)利。故公民、法人或者其他組織享有的財產(chǎn)權(quán)益只要受到征收行為侵害或者其屬于補償安置人口，其當(dāng)然具有向征收部門主張補償或賠償?shù)恼埱髾?quán)。鑒于此，良田鎮(zhèn)政府作為“生態(tài)美麗回鄉(xiāng)”項目具體工作的征收實施部門，其按照上級政府的要求征收案涉項目范圍內(nèi)的集體土地，應(yīng)當(dāng)結(jié)合金政辦發(fā)〔2014〕x號文件的規(guī)定履行補償安置職責(zé)，對凡屬于征收范圍內(nèi)的安置戶，良田鎮(zhèn)政府均應(yīng)當(dāng)對安置戶內(nèi)家庭成員分別予以補償安置。

（二）李某1是否屬于安置戶內(nèi)的家庭成員。征拆項目中的安置戶家庭成員，實質(zhì)就是集體經(jīng)濟組織成員。土地作為農(nóng)民最重要的生產(chǎn)生活資料，是其賴以生存發(fā)展的基本保障，可謂“農(nóng)民的根和魂”。行政機關(guān)因公共利益需要而征收農(nóng)民使用的集體土地，應(yīng)當(dāng)保障被征地農(nóng)民“原有生活水平不降低、長遠(yuǎn)生計有保障”。根據(jù)《民法典》第二百六十一條、《中華人民共和國土地管理法實施條例》第三十二條的規(guī)定，集體土地及其收益應(yīng)由集體經(jīng)濟組織成員共享，因集體土地而產(chǎn)生的土地補償費及安置補助費，也應(yīng)由集體經(jīng)濟組織成員享有。據(jù)此可知，現(xiàn)實中各種“補不補”的爭議，關(guān)鍵在于解決“是不是”的問題，核心就是解決集體經(jīng)濟組織成員的資格問題。案涉征收項目實施時，當(dāng)時的法律法規(guī)對集體經(jīng)濟組織成員資格并沒有明確的界定標(biāo)準(zhǔn)?！吨泄仓醒雵鴦?wù)院關(guān)于穩(wěn)步推進農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的意見》第十條規(guī)定：“依據(jù)有關(guān)法律法規(guī)，按照尊重歷史、兼顧現(xiàn)實、程序規(guī)范、群眾認(rèn)可的原則，統(tǒng)籌考慮戶籍關(guān)系、農(nóng)村土地承包關(guān)系、對集體積累的貢獻等因素，協(xié)調(diào)平衡各方利益，做好農(nóng)村集體經(jīng)濟組織成員身份確認(rèn)工作，解決成員邊界不清的問題?！笨梢姶_定集體經(jīng)濟組織成員資格需要結(jié)合各種因素綜合評判。事實上，各地經(jīng)濟發(fā)展程度、文化習(xí)慣、生活習(xí)俗以及基層組織建設(shè)情況均存在不同差異，各地區(qū)對于如何確定集體經(jīng)濟組織成員的標(biāo)準(zhǔn)并不完全一致。通常而言，集體經(jīng)濟組織成員的取得方式包括原始取得和新增取得兩種：對于原始取得，基本都是以戶籍為原則，再結(jié)合是否享有土地承包經(jīng)營權(quán)，是否以農(nóng)村土地為主要生活來源，以及是否與村集體經(jīng)濟組織建立穩(wěn)定有序的社會關(guān)系，上述條件達(dá)到認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)即可。對于新增取得，亦即因為生育、婚姻、收養(yǎng)、遷移等原因引起的新增成員。其中，生育形成的新增人員最具有身份識別特征，以血緣為紐帶形成的新增成員，更容易鞏固原有成員的利益以及獲得成員的普遍認(rèn)可。各地實際上也是一致認(rèn)可新生兒從出生就自始取得集體經(jīng)濟組織成員身份。本案中，李某1父母均屬于集體經(jīng)濟組織成員，李某1作為婚生女，其從出生時起就自然獲得集體經(jīng)濟組織成員資格，李某1當(dāng)然屬于安置戶內(nèi)的家庭成員。

（三）李某1是否屬于應(yīng)當(dāng)補償安置的人口。李某2與良田鎮(zhèn)政府簽訂案涉補償協(xié)議時，李某1與其他安置人員的區(qū)別僅限于其未出生以及未登記。雖然《民法典》第十六條對涉及胎兒利益的特殊保護作出了規(guī)定。但新生兒是否納入征收補償安置人員，事關(guān)村規(guī)民約、倫理道德和社會習(xí)俗等，爭論不斷，莫衷一是?！蹲罡呷嗣穹ㄔ宏P(guān)于審理涉及農(nóng)村土地承包糾紛案件適用法律問題的解釋》第二十二條規(guī)定：“征地補償安置方案確定時已經(jīng)具有本集體經(jīng)濟組織成員資格的人，請求支付相應(yīng)份額的，應(yīng)予支持。”該規(guī)定為解決相關(guān)爭議給出了一個標(biāo)準(zhǔn)，由此產(chǎn)生的爭議卻并未停歇。當(dāng)前，各地征收部門不斷擴大對婦女兒童等特殊群體的補償安置利益，體現(xiàn)了實質(zhì)公正原則，彰顯了行政機關(guān)對特殊群體的人文關(guān)懷。正如案涉金政辦發(fā)〔2014〕x號文件也規(guī)定：“在被拆遷范圍村隊內(nèi)尚在孕期未出生的人口，符合計劃生育且能提供孕育證明的，予以安置。”實質(zhì)上將安置人口的時間節(jié)點至少延后至作出補償決定或者簽訂補償協(xié)議時，進一步凸顯征收部門保護胎兒及未成年人權(quán)益的精神。本案中，結(jié)合住院病歷材料、戶口本、出生醫(yī)學(xué)證明等在案證據(jù)，足以認(rèn)定李某1屬于安置戶內(nèi)的家庭成員，且協(xié)議簽訂前李某1在孕期尚未出生。雙方對前述事實爭議不大。本案最大的爭點就是：李某1父母在簽訂協(xié)議時并未按照補償政策申報登記，該遺漏事項是否成為李某1享受補償安置待遇的阻卻因素。

《民法典》對未成年人特殊保護作出了明確、具體、詳實的規(guī)定。《中華人民共和國未成年人保護法（2020年修訂）》第四條規(guī)定：“保護未成年人，應(yīng)當(dāng)堅持最有利于未成年人的原則。處理涉及未成年人事項，應(yīng)當(dāng)符合下列要求：（一）給予未成年人特殊、優(yōu)先保護；（二）尊重未成年人人格尊嚴(yán)；（三）保護未成年人隱私權(quán)和個人信息；（四）適應(yīng)未成年人身心健康發(fā)展的規(guī)律和特點；（五）聽取未成年人的意見；（六）保護與教育相結(jié)合?！睋?jù)此，對于新生兒是否具備補償安置資格的問題，應(yīng)當(dāng)堅持“最有利于未成年人”的原則。具體包括：第一、優(yōu)先保護涉及未成年人生存發(fā)展相關(guān)的基礎(chǔ)性、關(guān)鍵性的利益，確保未成年人身體和身心獲得健康成長。第二、依法保護未成年人程序性利益，尊重未成年人的參與權(quán)、異議權(quán)、表達(dá)權(quán)、知情權(quán)、救濟權(quán)，構(gòu)建適合未成年人年齡和身心特征的特殊程序。第三、當(dāng)未成年人保護的利益不可避免與其他利益發(fā)生沖突時，優(yōu)先保護未成年人的利益，且相關(guān)法律、政策、制度、方案存在多種解釋時，適用有利于未成年人的解釋。簡言之，“最有利于未成年人”原則就是確保對未成年人的利益予以優(yōu)先、特殊、最大化的保護。當(dāng)然，這種保護并不是非此即彼、獨一無二的，而是在平衡各方利益或者符合規(guī)范秩序的前提下進行的特別保護。本案中，良田鎮(zhèn)政府將李某1納入補償安置人員無疑更有利于其健康成長。李某1客觀上確實屬于協(xié)議簽訂前已在孕期且尚未出生的人口，實質(zhì)上已具備補償安置條件，良田鎮(zhèn)政府將其作為安置人口，并不會擾亂穩(wěn)定的征收補償秩序及侵害公共利益。況且，對案涉金政辦發(fā)〔2014〕x號文件中關(guān)于新生兒補償安置政策作有利于李某1的解釋，契合《民法典》《中華人民共和國未成年人保護法》《土地管理法》等法律的立法精神。此外，未成年人父母超越未成年子女利益范圍行使的代理行為，其效力并不及于未成年人子女，且父母的法定代理行為存在損害未成年子女權(quán)益的，未成年人權(quán)益保護部門或者專門組織也有權(quán)予以干預(yù)或者介入。故而，李某1父母遺漏申請登記的行為，并不能成為李某1喪失補償安置利益的事由。李某1符合案涉金政辦發(fā)〔2014〕x號文件中關(guān)于安置戶內(nèi)家庭成員的相關(guān)要求，無論良田鎮(zhèn)政府作為征收實施部門還是未成年人保護部門，其均應(yīng)當(dāng)對李某1履行補償安置職責(zé)。

二、關(guān)于良田鎮(zhèn)政府應(yīng)當(dāng)如何履行補償安置職責(zé)的問題。案涉金政辦發(fā)〔2014〕x號文件規(guī)定：按照家庭人口每人40平方米予以安置，并按照安置人員、戶，每人按40平方米給予補助，每平米補助500元。根據(jù)《中華人民共和國行政訴訟法》第七十二條、第七十三條以及《最高人民法院關(guān)于適用 <中華人民共和國行政訴訟法> 的解釋》第九十一條的規(guī)定，當(dāng)履職條件具備且無需考量行政機關(guān)首次判斷權(quán)時，履行法定職責(zé)之訴具有“徹底裁判”的要求。故一審法院確定良田鎮(zhèn)政府向李某1安置房屋面積40平方米并支付房屋安置面積補助費20000元，具有法律及事實依據(jù)，并有利于實質(zhì)化解案涉爭議，本院予以支持。關(guān)于李某2主張良田鎮(zhèn)政府應(yīng)按照市場價格支付其實際損失的意見。因為一審法院已判決良田鎮(zhèn)政府按照案涉金政辦發(fā)〔2014〕x號文件履行補償安置職責(zé)。李某1父母在簽訂協(xié)議時并未提供孕育證明，良田鎮(zhèn)政府無法對李某1母親孕育的事實予以預(yù)判。法律不強人所難，良田鎮(zhèn)政府無需對履行補償安置職責(zé)之外的義務(wù)承擔(dān)額外負(fù)擔(dān)，李某2該主張也與案涉補償政策并不相符，且經(jīng)本院詢問，良田鎮(zhèn)政府并未表示缺乏安置房源，故李某2該項意見，因缺乏事實依據(jù)，本院不予支持。

最后需要進一步說明的是，各級行政機關(guān)依法行政的最終目的乃是全面建設(shè)法治政府。常言道，“奉法則強，則國強；奉法則弱，則國弱?！毙姓C要引領(lǐng)公眾尊法、守法，不僅需要率先模范忠實執(zhí)行法律規(guī)定，更重要的是讓公眾從執(zhí)法程序中感受公正、良善、秩序和溫情，從內(nèi)心形成“奉法”的自覺和主動，達(dá)到政通人和的社會治理狀態(tài)。具體到個案中，行政機關(guān)不僅要符合形式正義，更要注重實質(zhì)正義。千變?nèi)f化的社會生活遠(yuǎn)比成文法規(guī)范的內(nèi)容更為豐富和復(fù)雜，有限的法律規(guī)定無法就紛繁復(fù)雜的社會問題作出全面、恰當(dāng)、準(zhǔn)確的安排。因此，為了確保執(zhí)法內(nèi)容和執(zhí)法目的相統(tǒng)一，行政機關(guān)不能機械、片面、孤立地執(zhí)行法律規(guī)則，或者僵化、固守、教條地遵循程序規(guī)定，從而忽視行政執(zhí)法的正當(dāng)性，甚至背離公眾的樸素正義，由此引發(fā)公眾的質(zhì)疑。行政機關(guān)應(yīng)當(dāng)全面理解法律原則、法律精神以及法律規(guī)則蘊含的法益價值和內(nèi)在邏輯，采用審慎、靈活、智慧的執(zhí)法方式和手段，讓執(zhí)法過程和結(jié)果合乎目的性，以便贏得公眾的支持和信任。本案中，結(jié)合案涉金政辦發(fā)〔2014〕x號文件可知，補償政策旨在擴大保護特殊群體的補償安置權(quán)益，而非設(shè)定門檻減損或限制權(quán)益，良田鎮(zhèn)政府應(yīng)當(dāng)全面理解征收補償領(lǐng)域法律法規(guī)及相關(guān)規(guī)范性文件的精神實質(zhì)和目的價值，依法保護特殊群體的補償安置權(quán)益。固然，征收補償工作艱巨復(fù)雜，牽一發(fā)而動全身，穩(wěn)定的征收補償秩序是完成征收補償工作的基礎(chǔ)。然而，李某1在客觀條件上符合補償安置條件，良田鎮(zhèn)政府若僅僅以欠缺程序性要件為由而阻卻李某1享受補償安置權(quán)益，看似嚴(yán)格遵循了補償安置政策，實則違背了現(xiàn)行法律法規(guī)的精神和價值，偏離執(zhí)法的實質(zhì)正義，挑戰(zhàn)公眾的普遍認(rèn)知，終究不符執(zhí)法的正當(dāng)性和合法性。何況，人民法院在前案中已判決良田鎮(zhèn)政府就李某2的履職申請重新作出處理，無非是釋放司法的謙抑性而給與行政機關(guān)自我修正的機會。令人遺憾的是，良田鎮(zhèn)政府辜負(fù)原判決的善意，仍然固執(zhí)己見，背離生效裁判旨意而作出案涉處理意見，導(dǎo)致同一爭議引發(fā)多輪訴訟，有違依法、高效、便民的行政原則，本院對此予以否定。但是，本院仍然相信，良田鎮(zhèn)政府能夠及時兌現(xiàn)本案生效判決，切實履行行政機關(guān)的職責(zé)擔(dān)當(dāng)。本院需要重申，裁判的價值在于執(zhí)行，法律授權(quán)人民法院在行政審判中監(jiān)督行政機關(guān)依法行政，不僅僅賦予人民法院撤銷、確認(rèn)無效、責(zé)令重作等裁判職權(quán)，也同時賦予人民法院確保生效判決獲得全面履行的制度安排和法律手段。本院將持續(xù)關(guān)注案件的進展，必要時建議執(zhí)行法院依法采取強制執(zhí)行措施，以及視情向相關(guān)部門發(fā)出司法建議或者予以通報。同時，保護未成年人等特殊群體的利益，是踐行社會主義核心價值觀的生動實踐。兒童是國家的未來和希望，關(guān)心、愛護、保護未成年人健康成長，是全社會所有成員義不容辭的責(zé)任。保護未成年人的權(quán)益，不能僅停留在有限的成文法規(guī)范和文字表述，而需要將“最有利于未成年人”的原則落實到個案，不斷延伸、拓展未成年人權(quán)益保護的制度機制和實踐經(jīng)驗，織密未成年人保護的安全網(wǎng)。故而，行政審判的價值不僅在解決個案爭議，更在形成規(guī)則引領(lǐng)，本案關(guān)于未成年人在征收補償案件中權(quán)益保護的裁判規(guī)則和審理思路，同樣適用于類似案件的處理和預(yù)防。本院相信良田鎮(zhèn)政府今后對轄區(qū)涉及的類似案件能夠參照本案予以處理，切實有效減少各方訴累，真正將婦女兒童等特殊群體的權(quán)益保護落到實處。

綜上，良田鎮(zhèn)政府作出的案涉處理意見依據(jù)不足，一審判決予以撤銷并無不當(dāng)。一審判決直接確定良田鎮(zhèn)政府的給付內(nèi)容，有利于終局解紛，本院予以支持。上訴人李某1、良田鎮(zhèn)政府的上訴理由均不能成立，其上訴請求，本院不予支持。依照《中華人民共和國行政訴訟法》第八十六條、第八十七條、第八十九條第一款第一項的規(guī)定，判決如下：

駁回上訴，維持原判。

二審案件受理費100元，由上訴人李某1、銀川市金鳳區(qū)良田鎮(zhèn)人民政府各負(fù)擔(dān)50元。

本判決為終審判決。

審判長 　劉煜姍

審判員 丁 瑾

審判員 曾承富

二〇二五年一月八日

書記員 　王彥敏

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