當(dāng)手機鈴聲突然響起，屏幕上的未知號碼總能瞬間揪緊現(xiàn)代人的神經(jīng) —— 是親友的牽掛、工作的急件，還是揮之不去的營銷轟炸、暗藏陷阱的詐騙套路？這種日常的 “未知焦慮”，早已成為數(shù)字時代通信便利背后的普遍焦慮。

不堪其擾的用戶，往往把怒火對準(zhǔn)中國移動、中國聯(lián)通、中國電信三大運營商，默認(rèn)它們是騷擾與詐騙電話的 “閘門失守者”。但這種基于直觀感受和結(jié)果的情緒化指責(zé)，雖能理解，卻忽略了技術(shù)博弈的殘酷與治理體系的復(fù)雜。

事實上，中國對騷擾與詐騙電話的治理早已構(gòu)建起“分類治理、精準(zhǔn)施策” 的體系化格局，運營商作為治理體系中的關(guān)鍵一環(huán)，其責(zé)任既非無限兜底，也非置身事外，而是被法律嚴(yán)格界定在 “風(fēng)險防控” 與“通道管理” 的雙重框架內(nèi)。

厘清這一責(zé)任邊界，從 “情緒化指責(zé)” 轉(zhuǎn)向 “理性化認(rèn)知”，正是理解中國騷擾與詐騙電話治理邏輯的核心所在。

一、電信網(wǎng)絡(luò)詐騙：運營商是國家反詐體系的 “技術(shù)防火墻”

面對直接威脅人民群眾財產(chǎn)安全、危害社會穩(wěn)定的電信網(wǎng)絡(luò)詐騙，中國的治理策略是將其上升至國家立法層面，進(jìn)行系統(tǒng)性、全鏈條的刑事打擊與技術(shù)反制。

2022 年 12 月 1 日施行的《中華人民共和國反電信網(wǎng)絡(luò)詐騙法》形成了 “行業(yè)擔(dān)責(zé)、政府監(jiān)管、全民防范” 的全鏈條閉環(huán)治理體系。其中，三大運營商等電信經(jīng)營者，和銀行、支付機構(gòu)、互聯(lián)網(wǎng)平臺一起，被推到 “風(fēng)險防控第一責(zé)任人” 的位置，他們不再是單純的通信通道提供商，而是國家反詐體系中不可或缺的 “技術(shù)防御節(jié)點”，承擔(dān)起強制的法定責(zé)任：

（一）實名制：給電話卡裝上 “全生命周期安全鎖”

早年的實名制只是 “登記個名字”，而《反電信網(wǎng)絡(luò)詐騙法》第九條至第十二條將其深化為全生命周期的風(fēng)險管控體系：運營商不僅要在開戶時杜絕批量代辦、冒名辦卡，還得給個人辦卡設(shè)上限，通過跨部門數(shù)據(jù)共享，精準(zhǔn)識別異常辦卡行為并加強核查或拒絕辦卡。

對已經(jīng)在用的電話卡，運營商要持續(xù)監(jiān)測識別涉詐異常用戶，一旦發(fā)現(xiàn)涉詐可疑跡象，就重新核驗身份，并采取限制、暫停相關(guān)卡功能等措施。尤其是物聯(lián)網(wǎng)卡這一高頻涉詐載體，運營商需建立用戶風(fēng)險評估制度，不合格的堅決不賣，并使用技術(shù)手段鎖定使用場景，全程監(jiān)管確保用戶實名信息可追溯，并不被轉(zhuǎn)售濫用。

這一系列制度設(shè)計的核心，是徹底壓縮匿名通信空間，切斷詐騙分子批量獲取通信資源的基礎(chǔ)條件。

（二）技術(shù)反制：從 “被動封號” 到 “主動攔截” 的升級

《反電信網(wǎng)絡(luò)詐騙法》明確要求，運營商需管好 “主叫號碼” 這個關(guān)鍵 —— 不能讓詐騙分子隨便改號、隱號，尤其是國際來電，必須如實標(biāo)注所屬國家或地區(qū)，不讓 “偽裝本土號碼” 的詐騙有機可乘。對于電話卡批量插入設(shè)備、虛擬撥號軟件這些 “詐騙工具”，運營商要通過技術(shù)手段 “精準(zhǔn)識別、一鍵阻斷”，還需及時向公安部門上報線索。

在實踐中，三大運營商均已建立基于大數(shù)據(jù)和人工智能的反詐監(jiān)測系統(tǒng)，通過分析呼叫頻率、通話時段、跨境路由等數(shù)據(jù)，動態(tài)識別高風(fēng)險通信行為。例如針對短時間內(nèi)頻繁撥打不同號碼、夜間集中呼叫、跨境轉(zhuǎn)接頻繁的高風(fēng)險號碼，系統(tǒng)會自動標(biāo)記并從網(wǎng)絡(luò)側(cè)阻斷詐騙通信鏈路，從而真正實現(xiàn) “不等用戶投訴，主動出擊防騙”。

（三）協(xié)同共治：反詐戰(zhàn)場上的 “技術(shù)外援”

遇到電信詐騙案件，運營商有法定責(zé)任留存通信信令數(shù)據(jù)，給公安機關(guān)偵查提供技術(shù)支持和協(xié)助。

作為技術(shù)協(xié)作方，運營商在打擊 “黑廣播”“偽基站”“GoIP 設(shè)備” 這些新型詐騙工具時發(fā)揮著關(guān)鍵作用，經(jīng)常憑借專業(yè)技術(shù)定位違法信號，幫警方精準(zhǔn)端掉詐騙窩點。比如 2023 年在河南安陽，當(dāng)?shù)剡\營商就和無線電管理機構(gòu)聯(lián)手，靠移動監(jiān)測車揪出了 3 套正在發(fā)射詐騙信號的 GoIP 設(shè)備，及時阻斷了騙局。

但要說明的是，運營商的反詐責(zé)任是 “盡力防御”，不是 “絕對保證”。 詐騙犯罪尤其是跨境詐騙，高度依賴境外服務(wù)器、虛擬運營商和復(fù)雜路由技術(shù)，運營商面對的往往是 “已闖入網(wǎng)絡(luò)的攻擊信號”，而非可完全拒之門外的風(fēng)險源頭。法律要求運營商在技術(shù)能力和法定權(quán)限范圍內(nèi)采取一切合理可行的防御措施，但這并不意味著能徹底杜絕所有詐騙電話。理解這一客觀邊界，是理性評價運營商反詐工作的關(guān)鍵。

二、商業(yè)營銷騷擾：運營商是 “通道管理員” 而非“內(nèi)容裁判官”

和電信詐騙的 “刑事犯罪屬性” 不同，商業(yè)營銷騷擾本質(zhì)是 “商業(yè)行為失范”，治理邏輯并非刑事高壓，而是源頭規(guī)范與精細(xì)化行政監(jiān)管。

2018 年，工信部等 13 部門聯(lián)手發(fā)起《綜合整治騷擾電話專項行動》，搭建起 “源頭防控、過程攔截、行業(yè)規(guī)范、違法懲處” 的全鏈條治理網(wǎng)。

該行動方案的治理共識是：商業(yè)營銷電話的直接發(fā)起者和責(zé)任主體是呼叫中心企業(yè)及委托其營銷的商家。因此相關(guān)行業(yè)的主管部門被要求按職責(zé)分工從源頭上規(guī)范重點行業(yè)營銷行為：銀保監(jiān)會管金融營銷、住建部管房產(chǎn)營銷、衛(wèi)健委管醫(yī)療保健營銷，從源頭掐住違規(guī)營銷的苗頭。

而運營商的角色，是守住 “通信通道” 這道關(guān)，具體要做好三件事：

（一）通道管控：嚴(yán)守通信資源準(zhǔn)入與技術(shù)防御防線

工信部牽頭統(tǒng)籌，運營商要嚴(yán)格審查語音線路和“95”“96”“400” 這些碼號的用戶資質(zhì)，不讓違規(guī)線路“鉆空子” 接入；還要建騷擾電話攔截系統(tǒng)，用云計算、大數(shù)據(jù)識別 “響一聲就掛”“呼死你” 這些騷擾行為，攔截虛假境外來電。

但這里有個關(guān)鍵限制：運營商無權(quán)監(jiān)聽通話內(nèi)容，沒法直接判斷哪通電話是騷擾。所以核心思路是 “賦能用戶自主防護(hù)”—— 一方面通過短信、閃信提示來電風(fēng)險，另一方面支持手機終端的防騷擾設(shè)置，讓用戶自己決定 “接不接、攔不攔”。既保障了用戶的通信自主權(quán)，也符合隱私保護(hù)的法律要求，形成 “技術(shù)預(yù)警 + 用戶說了算” 的治理閉環(huán)。

簡單而言，運營商是 “通道管理員”，不是 “內(nèi)容裁判官”—— 只能按監(jiān)管要求審查呼叫中心的資質(zhì)、處理違規(guī)行為，卻沒權(quán)也沒法律依據(jù)去攔截合法的商業(yè)通話，強行要求運營商屏蔽所有營銷電話，反而會帶來侵犯通信自由的法律風(fēng)險。

（二）主體規(guī)范：強化呼叫中心準(zhǔn)入與全流程監(jiān)管

治理商業(yè)營銷騷擾，關(guān)鍵是規(guī)范作為直接發(fā)起者的呼叫中心。2020 年工信部發(fā)布的《關(guān)于加強呼叫中心業(yè)務(wù)管理的通知》，給呼叫中心的經(jīng)營者劃定“紅線”：首先必須獲得經(jīng)營許可，還要提交 “不打騷擾電話” 的承諾書；其業(yè)務(wù)形態(tài)主要是接用戶的咨詢電話，如需開通呼出功能，僅限經(jīng)用戶同意的即時回訪和信息咨詢，嚴(yán)禁提供商業(yè)營銷類呼出服務(wù)。

對基礎(chǔ)電信運營商來說，責(zé)任更為具體：在為呼叫中心提供接入服務(wù)前，必須嚴(yán)查營業(yè)執(zhí)照、許可證、碼號備案這些 “證件”， 對擬提供商業(yè)營銷呼出服務(wù)、資質(zhì)不符或備案信息不實的，一律拒絕接入；發(fā)現(xiàn)呼叫中心未經(jīng)用戶同意擅自呼出的，需及時限制相關(guān)接入服務(wù)。

通知還明確，各地通信管理局要加強監(jiān)督檢查，對違規(guī)呼叫中心加大處罰力度，把有問題的呼叫中心納入“電信業(yè)務(wù)經(jīng)營不良和失信名單”，用信用約束讓它“一處違規(guī)、處處受限”。

（三）成效公開：構(gòu)建量化透明的常態(tài)化監(jiān)管機制

為切實解決營銷電話擾民問題，構(gòu)建持續(xù)、量化、透明的監(jiān)督機制，工信部每季度都會在《電信服務(wù)質(zhì)量通告》里公開 “非應(yīng)邀商業(yè)電子信息治理” 的治理成果，接受社會監(jiān)督。

從最新數(shù)據(jù)來看，截至 2025 年第三季度，治理效果很顯著：今年已累計關(guān)停違規(guī)語音專線 11204 條，清理違規(guī)外呼軟硬件推廣信息 80多萬條，處罰違規(guī)企業(yè) 248 家次以上，從源頭遏制營銷電話擾民亂象；“來電來信免打擾” 服務(wù)覆蓋了 12.6 億用戶，提供防護(hù)服務(wù)超 1969 億次，為海量用戶構(gòu)建起自主可控、便捷高效的防護(hù)屏障；同時，十三部門聯(lián)動治理體系持續(xù)深化，從金融、衛(wèi)健拓展到教育、人社、文旅等領(lǐng)域，累計曝光違規(guī)商家 114 家次，處置違規(guī)源頭企業(yè) 64 家次，形成了 “源頭管、跨域聯(lián)、公開曬” 的長效機制。

但也要承認(rèn)，營銷騷擾治理是場 “持久戰(zhàn)”——AI 智能外呼、跨境轉(zhuǎn)接這些技術(shù)不斷翻新，跨行業(yè)監(jiān)管的協(xié)同效率還有提升空間。為推動騷擾電話治理從 “治標(biāo)” 向 “治本” 邁進(jìn)，通信主管部門需完善聯(lián)動機制、推動數(shù)據(jù)共享，運營商要深化技術(shù)應(yīng)用、優(yōu)化防護(hù)服務(wù)，也更需要監(jiān)管、企業(yè)、公眾協(xié)同參與形成共治合力，才能不斷提升用戶通信安全感與滿意度。

三、責(zé)任邊界：憲法和法律為運營商劃定 “不可逾越的紅線”

雖然騷擾電話遭人痛恨，但 “只要接到騷擾電話就是運營商失職” 的說法，其實是充滿情緒化的指責(zé)，認(rèn)為“運營商應(yīng)該徹底屏蔽商業(yè)營銷電話”的訴求已然觸碰了現(xiàn)代法治社會的根基性原則。中國司法系統(tǒng)基于法律和行業(yè)規(guī)律的理性設(shè)計，通過一系列裁定清晰劃定了運營商的責(zé)任邊界。

（一）責(zé)任主體：誰發(fā)起，誰擔(dān)責(zé)

相關(guān)法院判決明確認(rèn)定，運營商只是 “通信通道提供者”，不是營銷行為的決策者或內(nèi)容提供者。營銷電話行為是否合法、是否侵權(quán)，責(zé)任主體是商家及其委托的呼叫中心。例如在某貸款營銷短信舉報案中，最高人民法院裁定指出，“是否取得用戶同意以及個人信息合法性由短信息內(nèi)容提供者負(fù)責(zé)，運營商未存在違規(guī)行為”。

這和《電信條例》“信息傳輸?shù)膬?nèi)容及后果由用戶負(fù)責(zé)”、《消費者權(quán)益保護(hù)法》“營銷擾民責(zé)任由經(jīng)營者承擔(dān)” 的規(guī)定完全一致，責(zé)任劃分很清晰。

（二）法律授權(quán)：運營商無權(quán)審查合法商業(yè)通信

對于不涉及詐騙、涉黃賭毒等 “九不準(zhǔn)” 的普通商業(yè)營銷，法律并未授權(quán)運營商進(jìn)行內(nèi)容識別和攔截。北京市西城區(qū)人民法院就曾在某保險營銷電話舉報案裁定中明確：“電信主管部門無法律依據(jù)對公民通話內(nèi)容進(jìn)行監(jiān)管”，運營商作為通道服務(wù)提供者，同樣無權(quán)查看傳輸?shù)耐ㄐ艃?nèi)容。

這一界定避免了運營商因為 “責(zé)任泛化” 而擁有過度干預(yù)通信內(nèi)容的權(quán)力，防止侵犯公民的基本權(quán)利。

（三）憲法底線：通信自由和秘密不容侵犯

《憲法》第四十條明確規(guī)定，公民的通信自由和通信秘密受法律保護(hù)，除了國家安全或追查刑事犯罪，任何組織和個人都不能非法檢查通信。

要求運營商監(jiān)控通話內(nèi)容以識別營銷電話，本質(zhì)上是把公權(quán)力交給了商業(yè)機構(gòu)，這與憲法保護(hù)的基本權(quán)利相悖。法院在裁定中也多次強調(diào)，運營商僅需根據(jù)法律規(guī)定識別攔截違法信息和涉詐信息，普通商業(yè)營銷信息雖可能擾民，但并非違法信息，運營商無法律依據(jù)進(jìn)行攔截。

這種 “詐騙治理強化責(zé)任、騷擾治理限制權(quán)力” 的制度設(shè)計，是在 “安全” 與 “權(quán)利”、“效率” 與 “法治” 之間找平衡的治理智慧 —— 既確保運營商在反詐領(lǐng)域履行法定防御義務(wù)，成為國家反詐體系的重要防線；又防止在商業(yè)騷擾治理中因責(zé)任泛化而侵犯通信自由，實現(xiàn)了治理效果與權(quán)利保護(hù)的有機統(tǒng)一。

結(jié)語：從情緒宣泄到理性共治，共建清朗通信空間

中國對騷擾與詐騙電話的治理，沒有簡單地把提供通信通道的運營商當(dāng)能“萬能背鍋俠”，而是搭建了一套“分工明確、依法依規(guī)、社會共治” 的復(fù)雜生態(tài)系統(tǒng)以形成治理合力。

在這個生態(tài)里，運營商的角色運營商的角色清晰而關(guān)鍵：面對詐騙，它是國家反詐體系的 “技術(shù)防御節(jié)點”，履行實名制管控、技術(shù)攔截、協(xié)同溯源等法定責(zé)任；面對騷擾，它是 “通道管理者”，執(zhí)行呼叫中心準(zhǔn)入審核、違規(guī)處置等監(jiān)管要求，同時為用戶提供“來電來信免打擾” 等自主防護(hù)工具。

監(jiān)管部門要通過專項行動、常態(tài)化執(zhí)法、跨部門聯(lián)動，壓實源頭責(zé)任；司法系統(tǒng)要嚴(yán)格執(zhí)法、以法律底線校準(zhǔn)治理方向；用戶作為治理受益者也要主動參與—— 合理用防護(hù)服務(wù)、保護(hù)好個人信息、及時舉報違規(guī)線索。

公眾對運營商的誤解，大多是因為不懂這套復(fù)雜的治理體系，而破除誤解的關(guān)鍵，就是從 “罵運營商” 的情緒宣泄，轉(zhuǎn)向 “分類治理、社會共治” 的理性認(rèn)知。

通信空間的清朗，從來不是某一方的事。當(dāng)社會各方都認(rèn)清自己的權(quán)利與責(zé)任邊界，形成 “反詐齊抓共管、騷擾源頭共治” 的合力，才能在這場和詐騙、騷擾的持久戰(zhàn)中，構(gòu)建起既安全可靠又自由便捷的數(shù)字通信環(huán)境 —— 這是中國通信治理的核心目標(biāo)，也是每個手機用戶的共同期待。