廣東
記者丨李莎
編輯丨陳潔
近期公積金相關(guān)話題廣受關(guān)注，成為熱議話題。
我國住房公積金制度走過三十余年，為助力城鎮(zhèn)家庭購房提供了重要支持。但隨著社會發(fā)展和住房形勢變化，公積金制度運行面臨逾10萬億元資金待盤活，資金難以充分進入保障房、租賃住房等新領(lǐng)域，屬地化管理難以滿足人口自由流動需求，靈活就業(yè)人員等群體覆蓋面有待擴大等現(xiàn)實情況。
2025年年底召開的中央經(jīng)濟工作會議明確，要“深化住房公積金制度改革”，這在十年來尚屬首次。其后不久，全國住房城鄉(xiāng)建設(shè)工作會議召開，多次提及公積金，釋放強烈的政策改革信號。
重慶大學(xué)管理科學(xué)與房地產(chǎn)學(xué)院教授周滔向21世紀經(jīng)濟報道記者表示，綜合來看，公積金制度已完成了其歷史使命中推動市場化轉(zhuǎn)型的部分，但未能與時俱進地演進為一套匹配房地產(chǎn)發(fā)展新模式的高效、公平、可持續(xù)的現(xiàn)代住房金融體系。
58安居客研究院院長張波向21世紀經(jīng)濟報道記者表示，隨著改革推進，未來公積金的應(yīng)用領(lǐng)域?qū)⒉辉倬窒抻谫彿浚歉采w租賃、舊改、換房的全生命周期需求，成為居民住房消費的核心支撐工具。居民住房需求也將得到更全面的場景覆蓋，剛需群體可降低購房成本，租客可緩解現(xiàn)金流壓力，老舊小區(qū)居民可改善居住品質(zhì)。房地產(chǎn)市場“租購并舉、增量優(yōu)化、存量提效”的格局將加速形成。
實繳人數(shù)超1.76億
我國住房公積金制度誕生于上世紀90年代初，彼時，“三代人擠一間房”的現(xiàn)象還很普遍。公積金制度就是在城鎮(zhèn)住房短缺問題顯著的現(xiàn)實下建立起來的。1991年，上海借鑒新加坡經(jīng)驗，率先推行公積金，成為我國住房公積金制度創(chuàng)新的起點。
1991年3月，《上海市住房制度改革實施方案》出臺，推行公積金成為住房制度改革首要創(chuàng)新舉措。該文件將公積金界定為一種義務(wù)性的長期儲金，由個人和單位共同繳存，職工可以依規(guī)提取使用、申請公積金貸款，以提高職工家庭購房能力。公積金實行屬地化管理，主管單位為上海市公積金管理中心。
1994年7月，《國務(wù)院關(guān)于深化城鎮(zhèn)住房制度改革的決定》出臺，將“建立住房公積金制度”列為房改的基本內(nèi)容，并對公積金繳納主體、繳納方法與管理辦法等進行了初步規(guī)定。由此，公積金制度在全國范圍內(nèi)推廣。
1999年4月，《住房公積金管理條例》（后簡稱《條例》）這一里程碑式的行政法規(guī)出臺，進一步明確和規(guī)范了公積金的繳存、提取和貸款等關(guān)鍵內(nèi)容，標志著住房公積金制度正式進入了規(guī)范化和法治化時代。2002年3月，《條例》進行了首次修訂，之后公積金的基本體制框架穩(wěn)定至今。2019年3月，《條例》進行第二次修訂，主要涉及公積金繳存等部分內(nèi)容。
周滔表示，在過去三十余年，中國住房公積金制度發(fā)揮了重要的歷史過渡性功能，在福利分房制度終結(jié)后，其通過強制儲蓄和低息貸款，助力城鎮(zhèn)職工家庭購房，支撐了住房商品化改革的平穩(wěn)過渡，在一定程度上實現(xiàn)了住房資金的歸集與互助，成為具有中國特色的住房金融初步形態(tài)。尤其在上世紀90年代至本世紀初，公積金貸款與商業(yè)貸款的利差明顯，切實降低了中低收入群體的購房門檻。
“中國房地產(chǎn)市場早期面臨的主要問題是增量不足，城鎮(zhèn)人均住房面積不足10平方米，通過公積金更好支持住房建設(shè)，是快速彌補住房供給缺口的有效措施，也是住房商品化改革的重要前期鋪墊！睆埐ū硎尽
張波表示，隨著住房供給量快速上揚，居民購房支付能力不足的問題也逐步顯現(xiàn)出來，公積金通過低息、低首付比等方式，成為緩解居民購房壓力的重要工具，尤其在房價總體偏低的三四線城市，效果更為明顯。
《全國住房公積金2024年年度報告》顯示，2024年全國有529萬個單位實繳公積金，實繳人數(shù)超過1.76億人，約占全國總?cè)丝诘?2.5%。
截至2024年末，住房公積金累計提取總額逾21.8萬億元，占累計繳存總額的67%，租房、老舊小區(qū)改造、購房和償還房貸本息等成為主要的用途。個人住房貸款是公積金支持居民購房的方式，截至2024年末，全國累計發(fā)放公積金個人住房貸款超4999萬筆。
10.9萬億資金待“喚醒”
但公積金賬上仍有大筆資金有待“喚醒”。近年來我國公積金繳存余額持續(xù)增長，2014年末繳存余額約3.7萬億元，截至2024年末，繳存余額攀升至約10.9萬億元，十年間繳存余額增長逾7.2萬億元，增幅近195%。從近年情況來看，未來這一增長趨勢很可能將持續(xù)。
大額“沉睡”資金背后的原因是多方面的！稐l例》規(guī)定，公積金屬于職工個人所有，但個人需要滿足特定條件才可以提取和使用公積金。
《條例》規(guī)定，職工有六種情形之一的，可以提取公積金賬戶余額。其中三種與住房有關(guān)：一是購買、建造、翻建、大修自住住房的；二是償還購房貸款本息的；三是房租超出家庭工資收入的規(guī)定比例的。另外三種分別是：離退休的；完全喪失勞動能力，并與單位終止勞動關(guān)系的；出境定居的。
北京大學(xué)政府管理學(xué)院教授馬亮向21世紀經(jīng)濟報道記者表示，公積金的本質(zhì)是個人與用人單位共同存儲，最終的目的是個人使用。但在實際運行中，因為個人使用公積金受限，“存而不用”的尷尬時有發(fā)生。
著眼于公積金支持購房這一核心功能，張波進一步分稱，一方面存在區(qū)域差異，例如一線城市公積金繳存余額高，但因房屋總價高，公積金貸款額度相對有限，而更多三四線城市繳存余額相對充裕，但因近幾年購房需求處于低位，制約了資金的實際使用。
另一方面，公積金和商貸的利息差在減小。公積金貸款一直以來憑借低利率優(yōu)勢受到購房者青睞。但當商貸利率持續(xù)下調(diào)并接近公積金貸款利率時，公積金貸款的低利率優(yōu)勢就會減弱，尤其是在公積金貸款申請條件較為嚴格，而商貸審批相對靈活的情況下，購房者可能更傾向于選擇商業(yè)貸款。
不僅是“沉睡”資金盤活利用問題，從更深層次看，周滔坦言，在舊有房地產(chǎn)開發(fā)模式下，住房公積金作為重要的購房啟動金和低息貸款來源，助推了住房商品化，但其設(shè)計本質(zhì)是服務(wù)于市場單軌下的購房消費，這與目前的房地產(chǎn)發(fā)展新模式存在較多的矛盾。
周滔進一步分析了公積金制度運行中的三個矛盾點。首先，新模式要求支持租購并舉、城市更新、保障性住房建設(shè)，但公積金傳統(tǒng)上重購輕租、重貸輕提，資金難以充分流入保障房、租賃住房等新領(lǐng)域，與新模式的供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革方向脫節(jié)。其次，新模式需構(gòu)建全國統(tǒng)一大市場，促進人口流動，但公積金嚴格的屬地化管理，形成資金孤島，阻礙了跨區(qū)域住房消費與全國性資源配置效率，與人才自由流動的新發(fā)展需求不匹配。最后，新模式強調(diào)解決新市民、青年人住房問題，但公積金覆蓋率不足，大量靈活就業(yè)者、民營企業(yè)職工未被覆蓋，未能有效發(fā)揮在新模式下兜底和保障的精準金融工具作用，反而可能固化福利差距。
公積金改革破局在即
2025年底中央經(jīng)濟工作會議召開，“深化住房公積金制度改革”被寫入2026年房地產(chǎn)工作重點，這是這一高規(guī)格會議近十年來首次對公積金工作進行部署，釋放了強烈的制度改革信號。
其后不久，全國住房城鄉(xiāng)建設(shè)工作會議召開，深化公積金制度改革，更好發(fā)揮公積金作用，成為2026年，乃至整個“十五五”時期住房城鄉(xiāng)建設(shè)領(lǐng)域的重要任務(wù)。
在整體改革方向上，周滔認為應(yīng)該從機制與體制兩端協(xié)同推進。短期應(yīng)推動機制靈活化，逐步將強制性繳存擴展為激勵與強制結(jié)合，擴大對靈活就業(yè)者與小企業(yè)的覆蓋，實質(zhì)性拓寬提取使用范圍，并建立與地方房價、收入水平掛鉤的差異化貸款額度體系。
張波認為，當下房地產(chǎn)市場已經(jīng)進入新周期，“優(yōu)化增量、存量提質(zhì)”是重要方向，公積金也需要有更為貼切的應(yīng)用場景，包括老舊小區(qū)改造、租賃住房品質(zhì)提升、換房改善等等，這也是順應(yīng)市場規(guī)律的必然選擇。
聚焦“沉睡”資金盤活，馬亮認為，要通過制度改革讓公積金存取更加靈活，使其能夠基于個人意愿來支配。只要是和住房的購置、租賃、裝修等相關(guān)的支出，都應(yīng)該支持個人通過公積金提取。
聚焦擴大靈活就業(yè)人員公積金繳存和使用，馬亮認為，要增加公積金繳存的靈活性，參考靈活就業(yè)人員的個人意愿設(shè)定靈活的繳存標準。同時，為個人建立“金隨人走”的數(shù)字賬戶，無論在哪里繳存都可以根據(jù)住房需要支取。這涉及跨地區(qū)的公積金制度銜接，需要做好公積金服務(wù)對接，讓公積金的取用更加簡便。
著眼更長時期，周滔認為，公積金制度改革應(yīng)著力于體制改革，推動公積金管理機構(gòu)作為政策性住房金融機構(gòu)轉(zhuǎn)型，這是關(guān)鍵一步。應(yīng)逐步剝離其事業(yè)單位的行政外殼，通過國家立法明確其作為公共法定機構(gòu)或特許政策性金融機構(gòu)的法律地位，賦予其規(guī)范的金融職能和市場化運營能力，同時，要匹配構(gòu)建全國性資金調(diào)劑與風(fēng)險分擔平臺，為最終實現(xiàn)全國統(tǒng)籌做準備。
“上述改革不應(yīng)停留于修修補補，而需觸及法律地位和治理結(jié)構(gòu)。可借鑒國際經(jīng)驗（如德國住房儲蓄銀行、新加坡中央公積金的部分功能），但必須扎根于中國城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)、區(qū)域差異巨大的現(xiàn)實。”周滔認為，改革的最終目標，應(yīng)是將公積金整合進多層次住房保障與金融體系中，成為國家住房政策的核心金融工具之一。
提取使用范圍持續(xù)拓寬
各地公積金優(yōu)化調(diào)整工作已經(jīng)展開，動作頻頻。根據(jù)中指監(jiān)測，2025年全國各地共出臺房地產(chǎn)政策超630條，其中公積金相關(guān)政策優(yōu)化約280條，在各類政策中頻次最高。具體而言，主要優(yōu)化方向包括提高公積金貸款額度、調(diào)整公積金貸款套數(shù)認定、優(yōu)化“商轉(zhuǎn)公”、擴寬提取公積金使用范圍等。
加大購房貸款支持力度一直是各地公積金政策的重點。比如2025年12月30日，綿陽提高公積金最高貸款額度，單、雙繳存人家庭最高貸款額度分別提高至100萬元、120萬元，二孩、二孩以上家庭最高貸款額度分別按照20%、30%的比例同步上浮，持有“科技城人才卡”的繳存職工最高貸款額度提高至180萬元。12月29日，常州出臺新政明確，購買高品質(zhì)住宅住房公積金貸款額度增加50萬元。
張波指出，貸款端優(yōu)化是各地公積金政策調(diào)整的主要方向，也是提振房地產(chǎn)市場的重要政策，尤其是在房地產(chǎn)下行階段，出臺的頻次往往較高，通過提高貸款額度，可直接降低剛需群體的首付門檻和利息成本，有利于激活合理購房需求。
記者梳理發(fā)現(xiàn)，與之前相比，各地公積金貸款政策優(yōu)化更加精細化，比如針對性增加對多子女購房家庭、換房家庭、購買高品質(zhì)住宅家庭、購買現(xiàn)房家庭等的公積金貸款支持力度。
除了購房之外，2025年多地還進行多方面探索，進一步拓寬公積金使用范圍。如隨州支持提取公積金用于適老化、適兒化改造；安陽新增提取公積金支付住房維修資金和契稅；天津支持提取公積金用于既有住宅加裝電梯；深圳、廣州等更多城市支持提取公積金付首付等。
2025年部分城市甚至支持住房用途之外的公積金提取。如石家莊、徐州、沈陽、蘇州等地探索支持提取公積金支付物業(yè)費，徐州還允許申請?zhí)崛」e金支付暖氣費，海南探索支持大病致困提取公積金，成都優(yōu)化重大疾病提取公積金的范圍，將重大疾病提取的病種范圍由11項擴展至35項。
步入2026年，這些創(chuàng)新實踐還在繼續(xù)。如1月1日，馬鞍山出臺公積金新政，進一步擴大公積金提取范圍，支持購買車位、住房裝修、繳納物業(yè)費、有房職工租房提取公積金，支持臨退休人員預(yù)提取公積金等。
接下來，張波認為，需要進一步有效擴大公積金使用范圍。例如，針對城市老舊小區(qū)改造，可將公積金提取范圍擴展至老舊小區(qū)加裝電梯、外墻保溫、適老化改造等方面，并允許家庭成員公積金互提互用。針對大量存在的換房需求，可推行賣舊買新公積金貸款“無縫銜接”，例如無需先還清舊房公積金貸即可申請新房貸，同時允許提取公積金支付換房產(chǎn)生的契稅、增值稅等。
兩個關(guān)鍵問題待解
在公積金制度改革中，還有兩個關(guān)鍵問題關(guān)注度頗高。
第一個問題是公積金實行屬地化管理，未來能否跨區(qū)域互認互貸，實現(xiàn)全國統(tǒng)籌？
當前部分地區(qū)已在擴大互認互貸范圍上有所探索，但要更大范圍內(nèi)實現(xiàn)跨區(qū)域互認互貸乃至全國統(tǒng)籌，周滔認為，核心難點在于地方利益壁壘、管理標準不一及風(fēng)險分擔機制缺失。
對此應(yīng)如何破題？張波認為，下一步需建立起以需求為導(dǎo)向的資金調(diào)配機制，破解區(qū)域錯配，推動公積金更大范圍統(tǒng)籌試點。目前雖然在長三角、大灣區(qū)等區(qū)域已經(jīng)有了公積金打破城市地域范圍的政策，但隨著人口流動從農(nóng)村走向城市，轉(zhuǎn)向城市間流動，建立起更大范圍的公積金存量資金跨區(qū)域調(diào)劑的必要性將不斷增強。
周滔則提出更系統(tǒng)性的建議，他認為要分步實施來實現(xiàn)這一目標。首先實現(xiàn)全國信息聯(lián)網(wǎng)與征信互認；繼而建立有限度的跨區(qū)域資金調(diào)劑池與風(fēng)險補償機制，并通過中央財政或管理費補貼平衡地區(qū)利益；最終逐步統(tǒng)一關(guān)鍵政策參數(shù)，并明確金融監(jiān)管職責。
“個人認為全國統(tǒng)籌不應(yīng)是簡單的資金大鍋飯，而要面向構(gòu)建一個全國統(tǒng)一的住房政策性金融信貸市場！敝芴险J為，其最大阻力并非技術(shù)，而是地方政府財權(quán)與事權(quán)的再平衡。因此，必須由中央強力推動，并配以合理的過渡期和利益補償安排。
第二個問題是近年來公積金貸款利率與商貸利率之間的利率差在變小，在房價較高城市，公積金的貸款額度有限，對此應(yīng)該如何化解？
周滔認為，公積金利率基于其資金成本和運營成本，當前已處于歷史低位，且基于公積金與商業(yè)貸款利率差縮小、貸款額度不足等情況，單純降低利率的空間已很有限，重點應(yīng)在于維持一個有意義的政策性利差，并推動利率差異化、動態(tài)化定價，更好體現(xiàn)政策導(dǎo)向。比如與房屋性質(zhì)掛鉤，對于購買配售型保障性住房，應(yīng)提供最低檔甚至貼息利率，與商品房貸款形成明顯利差階梯，引導(dǎo)需求向保障軌轉(zhuǎn)移。
在貸款額度方面，周滔進一步分析稱，公積金貸款額度應(yīng)該擴大，但必須是結(jié)構(gòu)性、精準化的擴大。這要與城市房價和住房類型深度綁定，如與當?shù)乇Ｕ闲宰》績r格或平均住房面積總價掛鉤；對于購買保障房，可允許更高額度甚至提貸并聯(lián)，使其成為實現(xiàn)保障的有效工具。同時要向政策扶持群體傾斜，如多子女家庭、新市民等首次購買保障房或普通商品房，提供額外的額度上浮系數(shù)。另一方面要強化繳存激勵，額度計算可更多與連續(xù)繳存年限、累計繳存額掛鉤，體現(xiàn)長繳多貸、多繳多貸的公平與激勵。
“我認為單純爭論公積金貸款降息或提額意義不大，必須將其置于整個住房金融系統(tǒng)的重構(gòu)中考量！敝芴险J為，公積金未來的核心競爭力，應(yīng)在于其穩(wěn)定的資金成本、精準的政策導(dǎo)向和普惠的覆蓋范圍，而非與商業(yè)銀行進行簡單的價格競爭。所以改革應(yīng)側(cè)重于機制靈活化、支持精準化、服務(wù)一體化，使其成為住房消費市場上不可或缺的壓艙石。
你有提取公積金賬戶余額嗎？評論說說！
SFC
出品丨21財經(jīng)客戶端 21世紀經(jīng)濟報道
編輯丨江佩佩
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