大多數(shù)時(shí)候，小鎮(zhèn)只談?wù)呤鞘裁�，盡可能不摻雜主觀想法；但少數(shù)時(shí)候，小鎮(zhèn)也會(huì)談?wù)勛约涸O(shè)想中的未來政策，有的已經(jīng)成為現(xiàn)實(shí)。

比如小鎮(zhèn)2023年思考房地產(chǎn)退潮后，；又比如2023年下半年到2024年初小鎮(zhèn)；去年小鎮(zhèn)提出的新想法是，，等等。

小鎮(zhèn)闡述主觀看法的，主要與人的發(fā)展有關(guān)。

本周小鎮(zhèn)文章關(guān)注生育：周一《》一文從2025年出生人口792萬，談未來關(guān)鍵問題不是人口數(shù)量減少，而是如何在人口減少的情況下保持人口結(jié)構(gòu)的健康；周二《》，承接2023年舊文《》，談財(cái)富是有壽命的，國家需要重點(diǎn)思考如何最大限度儲(chǔ)存財(cái)富，而人是一切財(cái)富的源泉與目的。

歸根到底，還是要想辦法促進(jìn)生育，最終目標(biāo)是將中國人口穩(wěn)定在8億到9億，在新的預(yù)期壽命和全民健康水平下，實(shí)現(xiàn)健康的人口結(jié)構(gòu)。這需要做很多工作，比如推動(dòng)全民健康的體重管理、全民健身，強(qiáng)化下一代支持的家庭教育、家國一體等，但最直接最核心的還是要解決生育難題，要想辦法把全年出生人口恢復(fù)并穩(wěn)定在1000萬人左右。

這是有可能的，正如小鎮(zhèn)在周一分析的，影響生育最直接的因素是結(jié)婚對(duì)數(shù)和生育意愿，以中國當(dāng)前結(jié)婚對(duì)數(shù)乃至初婚年齡，本不至于掉到800萬新生兒的水平，影響最大的還是全民生育意愿被轉(zhuǎn)變了，一對(duì)夫妻理想的子女?dāng)?shù)量已經(jīng)降到2以下，有調(diào)查顯示在1.6左右。

愿意生育孩子的家庭，是真的發(fā)自內(nèi)心地抗拒兩個(gè)孩子嗎？主張單身、丁克的人群，是真的都不想要孩子嗎？

不想要和不敢要，還是有區(qū)別的；從國家和政策角度，應(yīng)該想辦法解決不敢要的問題，尊重不想要的自由。

當(dāng)前影響生育意愿的問題有很多，關(guān)鍵是支持生育的社會(huì)體系遠(yuǎn)不具備，目前最迫切、最困難的就是哺乳期后0-3歲孩子的照料，當(dāng)前主要有四種模式：

一是依靠父母幫忙照顧；

二是聘請(qǐng)育兒嫂；

三是夫妻兩人其中一人回歸家庭照顧孩子；

四是交由專業(yè)的托育機(jī)構(gòu)。

理論上，適應(yīng)當(dāng)前城市環(huán)境，委托給專業(yè)的托育機(jī)構(gòu)是最合適的，但這一塊短板極大。

擺在明面的突出問題是迫切需要托育和托育位供應(yīng)過剩的矛盾。截至2025年6月，納入國家衛(wèi)健委平臺(tái)的5.3萬家托育機(jī)構(gòu)，托位實(shí)際使用率僅為46.7%，由于缺乏足夠生源分?jǐn)偝杀荆瑢?dǎo)致個(gè)體收費(fèi)偏高，根據(jù)2025年12月育媧人口智庫發(fā)布的《中國托育報(bào)告2025》，2023年中國每孩每月平均托育服務(wù)收費(fèi)為1978元，一線城市則普遍超過5500元。

這個(gè)費(fèi)用仍然太高了，遠(yuǎn)超20%左右的家庭月收入合理占比，又反過來進(jìn)一步降低的托育位使用率，限制了托育的普及程度。2023年中國0-3歲嬰幼兒入托率也只有7.68%，就算把現(xiàn)有托位利用率提高到100%，也不過提高到16.45%，仍然遠(yuǎn)低于OECD國家平均水平的35.88%。這背后是中國用于托育的公共投入嚴(yán)重不足，2023年占GDP比例不足0.01%，遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于OECD國家平均的0.8%。

在托育難、父母長輩未必能夠幫助育兒、專業(yè)育兒嫂價(jià)格更貴的情況下，很多家庭不得不選擇夫妻其中一人退回家庭，而大多數(shù)情況下，是女性退回。這就是小鎮(zhèn)在2024年初《》一文重點(diǎn)剖析的，該文副標(biāo)題是“為了國家未來，必須再一次解放女性”，談的是女性承擔(dān)了社會(huì)保障缺失帶來的大部分代價(jià)，不得不大規(guī)模退出社會(huì)勞動(dòng)，回歸家庭以照顧孩子，尤其是承擔(dān)起0-3歲嬰幼兒的撫養(yǎng)責(zé)任。

現(xiàn)在網(wǎng)絡(luò)上一邊指責(zé)女性勞動(dòng)參與率低、不愿意結(jié)婚生子，一邊普遍存在女性回歸家庭照顧孩子的客觀現(xiàn)實(shí)，這是非常不公平的。這就像有些經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)的人，覺得轉(zhuǎn)移支付是一種恩賜，但實(shí)際上，如果沒有廣大內(nèi)陸地區(qū)的支持，包括糧食、原材料以及養(yǎng)老、教育等方面的長年輸血，又何來部分地區(qū)的發(fā)達(dá)？

有些時(shí)候，小鎮(zhèn)也在想，目前網(wǎng)絡(luò)上非常尖銳的性別對(duì)立，的確存在部分平臺(tái)不作為、極少數(shù)老鼠屎壞了一鍋粥等問題，但包括生育支持在內(nèi)的社會(huì)保障不足，也是關(guān)鍵原因。

如果一個(gè)家庭能夠獲得更多的社會(huì)乃至國家力量的支持，幫助解決現(xiàn)實(shí)的困難，真正體會(huì)到“1+1>2”的獲得感，相信很多矛盾就迎刃而解了，畢竟古話說“貧賤夫妻百事哀”，不愿意結(jié)婚、生孩子，很多時(shí)候就是人為規(guī)避負(fù)擔(dān)和壓力。

那么該怎么做呢？

首先，需要分析，為什么托育建設(shè)如此落后？

目前負(fù)責(zé)托育建設(shè)的主責(zé)部門是衛(wèi)健系統(tǒng)，之所以不在教育系統(tǒng)，這是因?yàn)?-3歲嬰幼兒和3歲以上的孩子，完全是兩個(gè)“物種”，用“物種”來形容有些極端了，主要是為了體現(xiàn)二者巨大的差異。所以，在國家政策體系中，0-3歲是托育，4-6歲是幼兒園，二者是截然不同的兩套體系，分別由衛(wèi)健和教育部門主管。

現(xiàn)在幼兒園體系相對(duì)比較完善了，雖然之前也走過市場(chǎng)化的彎路，但這幾年糾偏，重回以公立為主的模式，而隨著義務(wù)教育向前覆蓋到幼兒園，在相對(duì)強(qiáng)大的教育系統(tǒng)支持下，公立幼兒園的建設(shè)不必?fù)?dān)心。

這背后關(guān)鍵是義務(wù)教育向前覆蓋。小鎮(zhèn)之前建議幼兒園實(shí)現(xiàn)義務(wù)教育，有不少讀者不理解，認(rèn)為一旦納入義務(wù)教育就有了強(qiáng)制力，自己不得不把孩子送進(jìn)幼兒園，問小鎮(zhèn)為什么非得搞義務(wù)教育，國家直接補(bǔ)貼錢不行嗎？

不行，關(guān)鍵是政策風(fēng)向標(biāo)。任何部門執(zhí)行政策，也需要考慮如何利用有限的資源獲得最大的政績(jī)。在教育建設(shè)中，由于義務(wù)教育和中高考的存在，區(qū)縣一級(jí)教育部門最重視的是初中建設(shè)，其次是小學(xué)，再然后是高中，最后才是幼兒園。

初中、小學(xué)靠前很容易理解，畢竟義務(wù)教育。

而高中甚至很一般的職業(yè)高中、中專重視度高于幼兒園，是政績(jī)考核和市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的雙重作用：一方面高考的存在，把錢投入到高中建設(shè)，可以迅速拉高教育考核成績(jī)；另一方面，高中包括中專、職業(yè)高中學(xué)生年齡在16-18歲，這個(gè)年齡如果以自己的勞動(dòng)收入為主要生活來源的，在法律上都視為完全民事行為能力人了，可見已經(jīng)比較成熟了，所以高中階段的學(xué)校可以把數(shù)千人集中在一起，一個(gè)區(qū)縣有一兩所就足夠了，資金利用率極高。

反觀幼兒園，總得就近吧，孩子太多很容易出事。所以幼兒園必然是分散的，甚至幾十人、一百多人就是一個(gè)幼兒園，但相關(guān)設(shè)施配套都得有，資金利用率太低了，自然優(yōu)先度不高。民辦幼兒園才迎來一段黃金發(fā)展期，就是抓住了公辦幼兒園嚴(yán)重不足的市場(chǎng)需求。

所以，小鎮(zhèn)才認(rèn)為必須把幼兒園階段納入義務(wù)教育，以義務(wù)教育這個(gè)硬考核，逼地方政府改變資金投入，哪怕建設(shè)幼兒園的資金效率再低，也必須保證。

但這個(gè)邏輯，到了0-3歲托育機(jī)構(gòu)建設(shè)時(shí)，就碰到了難題。

托育機(jī)構(gòu)和幼兒園都得考慮就近，托育更分散，意味著資金利用效率更低；也不像幼兒園屬于教育部門主管，雖然資金利用率低，但如果跟初中、小學(xué)等教育銜接，大體也可以接受，比如北京就有不少采取十二年一貫制的學(xué)校，從幼兒園一直到高中。

但0-3歲跟4歲以上的孩子差異太大，只能由衛(wèi)健系統(tǒng)下屬人口發(fā)展部門，國家層面是人口監(jiān)測(cè)與家庭發(fā)展司，地方一般是人口發(fā)展處（科）。但這個(gè)系統(tǒng)在衛(wèi)健內(nèi)部的排序不高，區(qū)縣一級(jí)就更尷尬了，關(guān)鍵是缺人、缺錢，想要促進(jìn)生育、強(qiáng)化托育建設(shè)，也有心無力。

為什么這么說呢？

人口家庭司是2018年新成立的部門，由原國家衛(wèi)生計(jì)生委與計(jì)劃生育管理有關(guān)的三個(gè)司整合而成，其職能與衛(wèi)健最關(guān)注、最擅長的醫(yī)療保健和公共衛(wèi)生偏離較大，而正如前面提到的，國家對(duì)托育的公共投入只占GDP不足0.01%，這就帶來了區(qū)縣基層建設(shè)的資金不足。

實(shí)際到了區(qū)縣一級(jí)的人口科，每年過手的資金也不少，隨著國家推出育兒補(bǔ)貼，過手資金就更多了，但按照直達(dá)個(gè)人的要求，這些資金就是純過手，并沒有多少可以用于托育機(jī)構(gòu)建設(shè)的專項(xiàng)資金。

相比缺錢，更難的是缺人，用體制內(nèi)常用的話說就是“缺腿”。就拿類似的婦幼保健來說，這個(gè)體系國家層面是婦幼健康司，系統(tǒng)內(nèi)排序也不高，但到了區(qū)縣一級(jí)，對(duì)口的婦幼科下面是有腿的，能夠把政策、工作落實(shí)下去，這個(gè)腿就是絕大多數(shù)區(qū)縣都有的婦幼保健院。

這是長期的工作目標(biāo)，到2022年全國已有縣級(jí)婦幼保健機(jī)構(gòu)1866所，覆蓋絕大多數(shù)縣級(jí)行政區(qū)劃單位。而2021年發(fā)布《中國婦女發(fā)展綱要（2021—2030年）》，提出“加強(qiáng)婦幼健康服務(wù)體系建設(shè)”，還要強(qiáng)化縣、鄉(xiāng)、村三級(jí)婦幼衛(wèi)生服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，這文件雖然只是指導(dǎo)性文件，但已經(jīng)納入統(tǒng)計(jì)部門的動(dòng)態(tài)預(yù)警機(jī)制，2023年國家統(tǒng)計(jì)局首次發(fā)布2022年統(tǒng)計(jì)監(jiān)測(cè)報(bào)告，之后每年都會(huì)發(fā)布。

熟悉職場(chǎng)的都清楚，自己手底下有沒有腿，這太不一樣了。

具體到托育機(jī)構(gòu)的建設(shè)，這是一個(gè)非常專業(yè)的領(lǐng)域，急缺懂育兒的人才，也缺懂育兒機(jī)構(gòu)建設(shè)的人才。

現(xiàn)在就處于既缺政策、更缺落實(shí)政策的階段。

舉個(gè)例子，根據(jù)兩辦2025年印發(fā)的《關(guān)于進(jìn)一步保障和改善民生 著力解決群眾急難愁盼的意見》，在支持“一老一小”服務(wù)機(jī)構(gòu)提供普惠服務(wù)方面，提出“大力發(fā)展社區(qū)嵌入式托育和家庭托育點(diǎn)”，顯然托育最好就是在小區(qū)內(nèi)，要比幼兒園更靠近家庭。

根據(jù)《物業(yè)管理?xiàng)l例》等相關(guān)法律規(guī)定，新建小區(qū)需要配套公共用房，隨著國家關(guān)注托育工作，全國普遍修改居住區(qū)配套建設(shè)細(xì)則，要求新建小區(qū)必須配套托育設(shè)施，否則不予驗(yàn)收，具體操作就是要求新建小區(qū)需要保留滿足本小區(qū)需要的托育用房。目前新建小區(qū)確實(shí)保留了，也符合面積標(biāo)準(zhǔn)，但是由于托育方面人才的匱乏，這種驗(yàn)收停留在表面，基本上形式上差不多就行了。

在缺乏相關(guān)人才、無法嚴(yán)格落實(shí)驗(yàn)收的情況下，開發(fā)商自然不會(huì)投入資金好好設(shè)計(jì)、配套，小區(qū)預(yù)留的托育用房很多無法滿足托育機(jī)構(gòu)的需求，根本沒法用。

而正如前面所說，區(qū)縣一級(jí)負(fù)責(zé)托育機(jī)構(gòu)建設(shè)的部門，手上資金大多是過手，缺乏專門的托育建設(shè)資金，手底下更沒有腿，就靠那幾個(gè)人能完成日常工作就不錯(cuò)了，想要具備專業(yè)的托育用房驗(yàn)收、機(jī)構(gòu)建設(shè)、體系完善等等專業(yè)能力，哪里搶得過其他更具優(yōu)勢(shì)的部門啊，區(qū)縣是最缺人才的。

怎么辦呢？

長遠(yuǎn)考慮，還是得從機(jī)構(gòu)改革下手，關(guān)鍵是要有一個(gè)只為促進(jìn)生育負(fù)責(zé)的專門部門，能夠代表、服務(wù)、管理好生育事業(yè)。

是有成功榜樣的，小鎮(zhèn)提到的“代表、服務(wù)、管理”，正是中國殘疾人聯(lián)合會(huì)的三大職能：代表殘疾人共同利益、為殘疾人服務(wù)、管理和發(fā)展殘疾人事業(yè)。

小鎮(zhèn)之前也提到過，一項(xiàng)事業(yè)、一個(gè)群體要想得到優(yōu)先發(fā)展保障，擁有能夠代表這個(gè)事業(yè)、這個(gè)群體的專門機(jī)構(gòu)非常重要。

資源是有限的，誰敢說一個(gè)國家這件事重要、另一件事不重要？歸根到底還是得各部門去爭(zhēng)取資源和關(guān)注。

殘疾人事業(yè)原本歸民政部門負(fù)責(zé)，1988年3月獨(dú)立出來成立中國殘聯(lián)，就是為了更好地代表殘疾人的利益。過去歸民政的時(shí)候，當(dāng)然也開展殘疾人工作，但民政最主要的工作是扶危濟(jì)困，比如2019年《人民日?qǐng)?bào)》評(píng)論員文章就提到“民政工作是社會(huì)治理和社會(huì)服務(wù)的重要組成部分，是扶危濟(jì)困的德政善舉”，那么民政在做殘疾人工作時(shí)，最關(guān)注的就是生活救助。

但殘疾人只需要生活救助嗎？

當(dāng)然不是，殘疾人也渴望享受健全人的豐富多彩的生活，這就要求殘疾人工作需要從全生命周期考慮，能夠從殘疾人一生的需求出發(fā)開展工作，這就遠(yuǎn)遠(yuǎn)超越了民政的職責(zé)和能力范圍。

中國成立一個(gè)部門，絕對(duì)是有非常迫切的現(xiàn)實(shí)需求的，何況還是20世紀(jì)80、90年代推動(dòng)大規(guī)模精簡(jiǎn)部門的時(shí)候。

殘疾人工作，特別重要的是殘疾人預(yù)防以及殘疾人回歸正常社會(huì)。如本文提到的生育，要關(guān)注新生兒先天性疾病導(dǎo)致的殘疾；又比如工作、生活、交通等等各種場(chǎng)景下，如何想辦法降低各種意外導(dǎo)致的后天殘疾；在回歸社會(huì)方面，最常見的就是城市盲道，還有近些年推動(dòng)的各類APP無障礙設(shè)計(jì)。

還有很多非常具體的工作，殘聯(lián)都走在前面。上周小鎮(zhèn)去昌平，正好路過新建成的中國聽力語言康復(fù)研究中心昌平院區(qū)，剛看到這個(gè)地方的時(shí)候還以為是一所高校。

這個(gè)中心是殘聯(lián)下屬兩大科研中心之一，主要負(fù)責(zé)全國聾兒康復(fù)技術(shù)的治療、教學(xué)和科研，這個(gè)中心最具代表性的工作就是推廣人工耳蝸，目前聽力言語障礙人群在殘疾人群中的比重約占三分之一，可見重要性。

這項(xiàng)工作最關(guān)鍵的就是要在盡可能小的時(shí)候植入人工耳蝸，這樣才有利于孩子從小適應(yīng)人工耳蝸，幫助建立完整的聽力言語能力。這就是聽障兒童康復(fù)的早發(fā)現(xiàn)、早診斷、早干預(yù)的“三早”原則。

在殘聯(lián)和該中心的持續(xù)工作下，推動(dòng)普及新生兒聽力篩查，目前絕大多數(shù)孩子已經(jīng)能夠在一歲內(nèi)得到明確診斷，這就為及時(shí)治療爭(zhēng)取了最佳時(shí)間。如果這項(xiàng)工作還在民政體系，很難做到如此細(xì)致。

植入人工耳蝸只是開始，關(guān)鍵是植入后的訓(xùn)練。這是非常專業(yè)的，該中心下設(shè)部門就有專門的“語言訓(xùn)練部”，而如果這項(xiàng)工作在衛(wèi)健系統(tǒng)，能解決的也只是把人工耳蝸納入醫(yī)保，但后期訓(xùn)練，衛(wèi)健系統(tǒng)也缺乏專業(yè)人才和能力，就類似于托育建設(shè)。

殘聯(lián)的設(shè)立，更關(guān)鍵的在于直接代表殘疾人，向國家爭(zhēng)取資源，尤其政策資源。比如2018年發(fā)布了《關(guān)于建立殘疾兒童康復(fù)救助制度的意見》，明確對(duì)0—6歲的聽力障礙患兒實(shí)現(xiàn)兜底救助，很多地區(qū)將救助對(duì)象擴(kuò)大到0-18歲人群。目前的主要問題是植入主要是單耳，只有10%左右接受了雙耳同時(shí)植入，這是接下來需要爭(zhēng)取的領(lǐng)域，比如進(jìn)一步壓低人工耳蝸價(jià)格。

參考?xì)埪?lián)和民政、衛(wèi)健的案例，托育機(jī)構(gòu)建設(shè)也是類似道理。篇幅所限，小鎮(zhèn)直接說構(gòu)思的結(jié)論：

長期來看，需要成立代表生育群體的專門機(jī)構(gòu)，其考核的核心指標(biāo)只有一項(xiàng)：想盡一切辦法，支持生育，盡可能保持中國人口結(jié)構(gòu)的健康和可持續(xù)。不同目標(biāo)之間的平衡，通過各部門之間的動(dòng)態(tài)博弈進(jìn)行平衡。

需要兩大機(jī)構(gòu)：

第一個(gè)是權(quán)威性強(qiáng)，重點(diǎn)是爭(zhēng)取資源、完成跨部門跨區(qū)域協(xié)調(diào)。生育工作非常復(fù)雜性，從相關(guān)機(jī)制的參與部門就可以看出，如2022年設(shè)立的國務(wù)院優(yōu)化生育政策工作部際聯(lián)席會(huì)議制度，涉及26個(gè)部門和單位；聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步完善和落實(shí)積極生育支持措施的指導(dǎo)意見》的部門高達(dá)17個(gè)；衛(wèi)健系統(tǒng)原本的兼職委員制度，也有20個(gè)部門和單位。

可以參考的是關(guān)心下一代工作委員會(huì)。

第二個(gè)是專門代表、服務(wù)、管理生育工作的專職專業(yè)機(jī)構(gòu)。能夠開展從生育社會(huì)環(huán)境、孕期指導(dǎo)、早期教育、家長支持到托育服務(wù)的完整鏈條，關(guān)注兒童發(fā)展、家庭負(fù)擔(dān)、父母職業(yè)平衡，而且一定要有腿，能夠牽頭落實(shí)和直接服務(wù)，這就需要具備強(qiáng)大的獨(dú)立科研、培訓(xùn)、管理能力。

可以參考的是殘聯(lián)。

只要涉及生育，直接找這兩個(gè)部門就行了。

當(dāng)然這個(gè)終極目標(biāo)太遠(yuǎn)了，不可能一口吃成胖子，要想進(jìn)行如此大規(guī)模的機(jī)構(gòu)調(diào)整，絕非短期能夠?qū)崿F(xiàn)。

所以在未來短中期，就要在現(xiàn)有體系下進(jìn)行加強(qiáng)。

當(dāng)前最直接的，就是提高衛(wèi)健系統(tǒng)人口發(fā)展部門的地位，給編制、給錢、給資源、給職業(yè)發(fā)展的未來，能夠與其他系統(tǒng)、部門搶人才，有專項(xiàng)資金加強(qiáng)托育機(jī)構(gòu)的建設(shè)，可以公建公辦也可以公建民營。

其他相關(guān)系統(tǒng)也可以在促進(jìn)生育的長遠(yuǎn)目標(biāo)下進(jìn)行調(diào)整。等到時(shí)機(jī)成熟，再推出最終的專門負(fù)責(zé)生育和家庭發(fā)展的專門機(jī)構(gòu)，或許可以起名為“人口與家庭發(fā)展委員會(huì)”或者“人口與家庭發(fā)展促進(jìn)協(xié)會(huì)”？

以上只是小鎮(zhèn)個(gè)人不成熟的思考，僅供參考。

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