* “中美友好互信合作計(jì)劃”是由復(fù)旦發(fā)展研究院和豐實(shí)集團(tuán)共同打造的中美關(guān)系研究的學(xué)術(shù)平臺

當(dāng)?shù)貢r間2025年12月23日，美國最高法院經(jīng)兩個月審理后作出初步裁決，認(rèn)定白宮派遣國民警衛(wèi)隊(duì)前往芝加哥“協(xié)助執(zhí)法”的行動缺乏正當(dāng)依據(jù)，并指出總統(tǒng)接管國民警衛(wèi)隊(duì)聯(lián)邦控制權(quán)的權(quán)力可能只適用于“特殊”情況。外媒普遍認(rèn)為，部分本應(yīng)支持特朗普的保守派法官“反戈一擊”，這不僅對特朗普不顧地方和州領(lǐng)導(dǎo)人的反對，將軍隊(duì)派往全國各地城市的行動來說是一個重大挫折，更是一次對美國憲政體系中分權(quán)制衡原則的深刻展示。隨后，特朗普于2025年12月31日表示，他的政府將從芝加哥、洛杉磯和波特蘭撤出國民警衛(wèi)隊(duì)。“盡管這些偉大的愛國者駐扎在芝加哥、洛杉磯和波特蘭，大大降低了犯罪率，而且僅僅是因?yàn)檫@些城市有了他們，犯罪率才大幅下降，但我們還是要把國民警衛(wèi)隊(duì)撤出這些城市，”特朗普寫道。但特朗普在Truth Social媒體上補(bǔ)充說，“當(dāng)犯罪率再次飆升時，我們或許會以截然不同且更強(qiáng)大的形式回歸——這只是時間問題！”其表態(tài)既包含對司法裁決的表面遵從，也隱含對權(quán)力邊界的持續(xù)試探。

然而，在特朗普大幅在民主黨執(zhí)政區(qū)域撤出國民警衛(wèi)隊(duì)的同時，最高法院的表態(tài)并沒有讓特朗普政府徹底偃旗息鼓。裁決公布的同一天，美國國防部傳出消息稱，將在新年前向新奧爾良市部署350名士兵，為美國司法部和國土安全部的執(zhí)法行動提供支持。與芝加哥所在的伊利諾伊州不同，新奧爾良所在的路易斯安那州的州長蘭德里是共和黨人，他對白宮向各地派兵的做法一直贊賞有加。事實(shí)上，美聯(lián)社從警方獲得的數(shù)據(jù)顯示，新奧爾良的治安狀況并未顯著惡化，暴力犯罪較前兩年有所下降。在這種背景下，蘭德里對特朗普的追捧更像是一種政治姿態(tài)。由此，特朗普政府的部署調(diào)整既暴露了行政權(quán)力在司法制衡下的收縮，也揭示了美國聯(lián)邦制下州與聯(lián)邦互動對行政行為的潛在影響，展現(xiàn)出美國分權(quán)制衡體系的活力與彈性。

01

特朗普派遣警衛(wèi)隊(duì)的全過程

街頭抗議與洛杉磯國民警衛(wèi)隊(duì)部署

2025年6月初，聯(lián)邦移民執(zhí)法機(jī)構(gòu)（ICE）的行動在洛杉磯引發(fā)街頭抗議、并在一些街區(qū)出現(xiàn)暴力沖突現(xiàn)象，特朗普政府很快將洛杉磯局勢定性為對聯(lián)邦執(zhí)法與聯(lián)邦設(shè)施的威脅。6月7日，特朗普發(fā)布總統(tǒng)備忘錄，把加州國民警衛(wèi)隊(duì)“召入聯(lián)邦現(xiàn)役”，名義上是“臨時保護(hù)”國土安全部的行政職能（包括移民執(zhí)法行動）及相關(guān)聯(lián)邦人員與設(shè)施。公開報(bào)道普遍稱首批國民警衛(wèi)隊(duì)部署約為2,000人，隨后擴(kuò)至更大規(guī)模，累計(jì)達(dá)到4,000名國民警衛(wèi)隊(duì)。

6月12日，國民警衛(wèi)隊(duì)進(jìn)入洛杉磯與移民抗議群體對峙，圖片來源：REUTERS

特朗普的部署很快發(fā)展為“軍警并置”：除了聯(lián)邦化的國民警衛(wèi)隊(duì)，北方司令部還宣布約700名海軍陸戰(zhàn)隊(duì)員準(zhǔn)備參與進(jìn)駐，以“保護(hù)聯(lián)邦建筑與聯(lián)邦官員”為主要任務(wù)口徑。由此，白宮一方面強(qiáng)調(diào)“協(xié)助聯(lián)邦機(jī)構(gòu)執(zhí)行其職能、保護(hù)聯(lián)邦財(cái)產(chǎn)與人員”，另一方面在洛杉磯市區(qū)內(nèi)形成了強(qiáng)烈的“軍事化治安”的政治壓力，引發(fā)地方層面的政治反彈。聯(lián)邦力量的部署規(guī)模在巨大的政治壓力下從高峰逐步回撤，7月底五角大樓稱撤出約1,350人，僅留少量人員繼續(xù)保護(hù)聯(lián)邦人員與財(cái)產(chǎn)。

法律戰(zhàn)幾乎與部署同步展開，加州州長紐森與州檢察長辦公室很快起訴聯(lián)邦政府，核心論點(diǎn)集中在兩點(diǎn)：其一，白宮是否滿足法律條紋所要求的“執(zhí)行聯(lián)邦法律受阻”的觸發(fā)條件，以及總統(tǒng)在該條款下的裁量是否應(yīng)受司法審查；其二，條款還涉及“命令應(yīng)通過州長發(fā)布”等程序性要求，加州方面認(rèn)為聯(lián)邦政府繞開州長、直接聯(lián)邦化加州國民警衛(wèi)隊(duì)不符合程序。 6月12日，聯(lián)邦地區(qū)法院法官曾作出對加州有利的臨時裁定，并要求將指揮權(quán)歸還州方，但第九巡回上訴法院很快對相關(guān)裁定給予臨時阻止，使部署在上訴期間繼續(xù)。

“緊急狀態(tài)”與華盛頓特區(qū)國民警衛(wèi)隊(duì)部署

2025年8月11日，特朗普援引《華盛頓自治法案》中的總統(tǒng)特別權(quán)力，發(fā)布總統(tǒng)行政令宣布華盛頓特區(qū)進(jìn)入“公共安全緊急狀態(tài)”。特朗普直接要求國防部長動員華盛頓特區(qū)的國民警衛(wèi)隊(duì)，部署800名國民警衛(wèi)隊(duì)軍官進(jìn)入華盛頓特區(qū)，并強(qiáng)調(diào)這次部署必須持續(xù)到白宮認(rèn)定華盛頓特區(qū)的秩序“重新恢復(fù)”為止。在8月11日后的兩周內(nèi)，特朗普要求國防部與各州州長協(xié)調(diào)，授權(quán)額外州的國民警衛(wèi)隊(duì)加入。8月中旬起，共和黨州長主導(dǎo)的多個州都陸續(xù)開始向華盛頓派兵，據(jù)路透統(tǒng)計(jì)到8月19日前后，來自密西西比、路易斯安那、田納西、西弗吉尼亞、南卡、俄亥俄等州的增援使外州兵力累計(jì)“超過1,100”，疊加華盛頓特區(qū)本地隊(duì)伍后形成大約兩千人的警衛(wèi)隊(duì)規(guī)模。

國民警衛(wèi)隊(duì)士兵在白宮門口巡邏，圖片來源：REUTERS

這些力量被納入“華盛頓特區(qū)聯(lián)合特遣隊(duì)”（Joint Task Force–District of Columbia，JTF-DC）框架運(yùn)作。這種聯(lián)合特遣隊(duì)框架提供了一個能把多州、多兵種、多部門力量協(xié)同在一起的指揮控制系統(tǒng)。聯(lián)合特遣隊(duì)框架具有高度“任務(wù)化”的特征，不再是典型的層級化的軍隊(duì)組織，而是把具體工作拆成交通疏導(dǎo)、通信、醫(yī)療、后勤、人流管理等模塊化任務(wù)，士兵也沒有直接地逮捕權(quán)而是起到治安管理的支持性作用。這種靈活性的組織框架為跨州協(xié)調(diào)國民警衛(wèi)隊(duì)力量、并定期輪換各州的官兵提供了組織上的基礎(chǔ)。

8月25日，特朗普追加了行政令（EO 14339），把暫時性的國民警衛(wèi)隊(duì)部署擴(kuò)展為一個更完整的“治安治理政策包”：除了增加部署國民警衛(wèi)隊(duì)之外，該行政令還要求聯(lián)邦檢察系統(tǒng)補(bǔ)充檢察資源、擴(kuò)充國家公園的警察人數(shù)等，從而進(jìn)一步增強(qiáng)聯(lián)邦的執(zhí)法力量。此外，他還把2025年3月已設(shè)立的“華盛頓安全和美麗工作組”（D.C. Safe and Beautiful Task Force）建立線上招募渠道，從而吸納有執(zhí)法和軍旅背景的人進(jìn)入聯(lián)邦執(zhí)法體系�？偠灾瑥�11日的行政令到25日的行政令，特朗普不僅嘗試以“華盛頓特區(qū)聯(lián)合特遣隊(duì)”作為組織框架構(gòu)建一個以國民警衛(wèi)隊(duì)力量為主導(dǎo)的跨州跨機(jī)構(gòu)治安執(zhí)法力量，而且還試圖通過全方位地為聯(lián)邦體系增員、招募和專門化建設(shè)，從而讓聯(lián)邦執(zhí)法機(jī)構(gòu)能夠?qū)崿F(xiàn)全面地?cái)U(kuò)權(quán)。11月初，特朗普政府正式宣布“命令延長”，試圖把華盛頓特區(qū)的國民警衛(wèi)隊(duì)部署進(jìn)行長期化。美聯(lián)社披露，白宮一份日期為11月4日的正式命令把8月11日的原始部署延長，明確寫到國民警衛(wèi)隊(duì)將至少駐留到2026年2月28日，并以“保護(hù)聯(lián)邦財(cái)產(chǎn)與聯(lián)邦職能、支持聯(lián)邦與華盛頓特區(qū)執(zhí)法”為任務(wù)理由。

8月25日，特朗普發(fā)布的追加行政令，圖片來源：白宮官網(wǎng)

同一時間，對特朗普部署國民警衛(wèi)隊(duì)的行為，華盛頓州開始采用法律途徑進(jìn)行反制。9月4日，華盛頓特區(qū)總檢察長辦公室向聯(lián)邦地區(qū)法院提起訴訟，起訴書在開篇就將這次部署描述為一種“超越支援邊界”的常態(tài)化介入：文件稱超過2,200名來自多州與華盛頓特區(qū)的國民警衛(wèi)隊(duì)成員在街面巡邏，身著軍裝、攜帶步槍并駕駛裝甲車輛；并指控國防部指示國民警衛(wèi)隊(duì)士兵實(shí)施“社區(qū)巡邏”，觸及軍力介入民事執(zhí)法的制度紅線。訴訟中主要從兩個方面批評聯(lián)邦越權(quán)、侵犯華盛頓特區(qū)的自治權(quán)：一是對外州增援規(guī)模的指控，二是對國民警衛(wèi)隊(duì)是否有權(quán)執(zhí)行“類執(zhí)法任務(wù)”的質(zhì)疑。法庭爭論的焦點(diǎn)很快從地方轉(zhuǎn)向全國，從“誰來管理華盛頓特區(qū)的治安”的首都地方的問題，轉(zhuǎn)向了“總統(tǒng)對國民警衛(wèi)隊(duì)與州警務(wù)的權(quán)力邊界該如何定義”的全國問題。

11月20日，聯(lián)邦地區(qū)法院法官作出對地方自治權(quán)明顯有利的關(guān)鍵裁定：她認(rèn)為特朗普政府的這次部署在法律上構(gòu)成對地方自治權(quán)的“非法侵入”，總統(tǒng)可以采取措施保護(hù)聯(lián)邦財(cái)產(chǎn)與聯(lián)邦職能，但不能以此為由將國民警衛(wèi)隊(duì)用于更廣義的“犯罪控制”并替代地方對治安資源的指揮安排；因此，法院命令特朗普政府結(jié)束部署。特朗普政府隨即將案件推入上訴程序，并把爭議重新表述為“首都并非州，總統(tǒng)對華盛頓特區(qū)國民警衛(wèi)隊(duì)與聯(lián)邦財(cái)產(chǎn)安全擁有更強(qiáng)的法定權(quán)力”。因此，12月4日，華盛頓特區(qū)巡回上訴法院對地區(qū)法院的“叫�！泵畎l(fā)出臨時性暫停（administrative stay），使國民警衛(wèi)隊(duì)部署得以在上訴審理期間繼續(xù)。這一暫停并不等同于對實(shí)體問題作出最終判斷，只是為了爭議在上訴階段保持“現(xiàn)狀”，目前法庭爭議仍在進(jìn)行當(dāng)中。

制度擴(kuò)散：波特蘭、芝加哥和孟菲斯

2025年9月15，特朗普簽署命令推動向田納西州孟菲斯市部署國民警衛(wèi)隊(duì)，作為其在美國城市使用軍力的又一次權(quán)限測試。當(dāng)時正值共和黨籍田納西州州長比爾·李訪問白宮，特朗普表示，他將部署國民警衛(wèi)隊(duì)加入該市的一個特別工作組，該工作組由來自各個聯(lián)邦機(jī)構(gòu)的官員組成，包括聯(lián)邦調(diào)查局、緝毒局、移民和海關(guān)執(zhí)法局以及美國法警局。特朗普稱，本次部署的目標(biāo)是以類似于華盛頓特區(qū)派遣國民警衛(wèi)隊(duì)和將地方警察部隊(duì)聯(lián)邦化的方式來根除犯罪。盡管州長表示歡迎，但州內(nèi)仍有反對的聲音，法律站隨即展開。11月18日，一名田納西州法官發(fā)布臨時禁令，認(rèn)為本次部署很可能違反州民兵法：只有在“嚴(yán)重緊急狀態(tài)”等更高門檻下，州長才可能以公共安全名義動員國民警衛(wèi)隊(duì)；而孟菲斯的犯罪狀況不足以滿足該法所要求的條件。

9月27日，特朗普公開宣稱要向俄勒岡州波特蘭部署部隊(duì)，理由是保護(hù)當(dāng)?shù)孛绹泼窈秃ｊP(guān)執(zhí)法局（ICE）設(shè)施與聯(lián)邦人員，特朗普在社交媒體上將該波特蘭描述為“飽受戰(zhàn)爭蹂躪的城市”。很快，美國國防部長赫格塞斯便下令以聯(lián)邦權(quán)力框架調(diào)動約200名俄勒岡國民警衛(wèi)隊(duì)執(zhí)行總統(tǒng)的命令。俄勒岡州隨即提起訴訟挑戰(zhàn)這一部署，對特朗普將波特蘭描繪為“失控戰(zhàn)區(qū)”的敘事提出批評。10月6日，聯(lián)邦法發(fā)布臨時限制令，不僅限制“動用俄勒岡本州警衛(wèi)隊(duì)”，也限制加州、德州等外州國民警衛(wèi)隊(duì)進(jìn)入俄勒岡，暫時阻止“任何來源的國民警衛(wèi)隊(duì)”被派往波特蘭。然而，與華盛頓特區(qū)情況類似，巡回上訴法院對地區(qū)法院的限制令發(fā)出臨時性暫停，以等待最高法院的進(jìn)一步判決

10月9日，國民警衛(wèi)隊(duì)進(jìn)入芝加哥一處ICE設(shè)施，圖片來源：REUTERS

10月6日，同樣以保護(hù)芝加哥郊區(qū)一處ICE設(shè)施為由，特朗普政府在伊利諾伊州內(nèi)增派“高度武裝的聯(lián)邦力量”并進(jìn)一步推動國民警衛(wèi)隊(duì)介入；州長普利茨克則指責(zé)這是在“薄弱借口”下升級對抗。據(jù)路透社報(bào)道，本次部署了大約500人的國民警衛(wèi)隊(duì)力量，其中包括來自德克薩斯州的約 200 名士兵和來自伊利諾伊州的約 300 名士兵。10月16日，聯(lián)邦地區(qū)法院法官發(fā)布臨時限制令，暫時叫停在伊利諾伊州“聯(lián)邦化并部署”國民警衛(wèi)隊(duì)的行動。類似的，巡回上訴法院對地區(qū)法院為避免爭議、等待最高法裁決，暫時暫停了限制令。

從洛杉磯的移民執(zhí)法抗議、到華盛頓特區(qū)的“緊急狀態(tài)”治理，再到波特蘭與芝加哥圍繞ICE設(shè)施的對峙，以及孟菲斯以“打擊犯罪”名義的州內(nèi)動員，特朗普在2025年事實(shí)上推動了一套成熟的聯(lián)邦派兵路徑：以“保護(hù)聯(lián)邦人員與聯(lián)邦設(shè)施”“協(xié)助執(zhí)行聯(lián)邦法律”或“恢復(fù)秩序”為理由，將國民警衛(wèi)隊(duì)嵌入城市公共安全治理。

然而與特朗普接連派兵相對應(yīng)的，各地州政府、地方政府與公民團(tuán)體則迅速把沖突轉(zhuǎn)化為訴訟，聯(lián)邦地區(qū)法院在10月初就已分別對波特蘭、伊利諾伊的部署發(fā)出臨時限制令，上訴法院再以暫緩執(zhí)行（stay）等方式維持“邊法庭審理邊維持布兵”的拉鋸格局。而在這一僵局之下，芝加哥案被推上最高法院的緊急審查通道：12月23日，最高法院在非署名命令中拒絕政府要求先行放行部署的申請，指出白宮并未在初步階段給出足夠正當(dāng)依據(jù)證明可以在伊利諾伊州動用并聯(lián)邦化國民警衛(wèi)隊(duì)，并強(qiáng)調(diào)總統(tǒng)接管國民警衛(wèi)隊(duì)聯(lián)邦控制權(quán)的路徑可能只適用于例外情形。

02

最高法院的“未署名命令”與特朗普撤軍決策

2025年12月23日，美國最高法院的“未署名命令”（per curiam）暫時攔阻了時任總統(tǒng)特朗普將國民警衛(wèi)隊(duì)部署至芝加哥執(zhí)法的計(jì)劃。該裁定書強(qiáng)調(diào)，“在目前的初步階段，政府未能確定允許軍方在伊利諾伊州執(zhí)法的授權(quán)來源”。裁定書同時強(qiáng)調(diào)，總統(tǒng)調(diào)動聯(lián)邦國民警衛(wèi)隊(duì)的權(quán)力，僅適用于“特殊”情形。盡管就官方文書本身而言，未署名命令多為緊急事項(xiàng)，具體投票結(jié)果不公開，但從后續(xù)3位大法官（Samuel Alito; Clarence Thomas; Neil Gorsuch）公開發(fā)表異議意見，可以反推得出這一命令得到了最高法院6:3的支持而獲得通過。它并未宣判總統(tǒng)的軍事調(diào)度權(quán)“永遠(yuǎn)”無效，卻以司法程序之名，斬釘截鐵地宣告“現(xiàn)在”不得如此行事。

圖為美國最高法院關(guān)于 2025年12月23日暫時攔阻特朗普政府向芝加哥部署國民警衛(wèi)隊(duì)的官方文件照片。圖片來源：SCOPUS官網(wǎng)。

從表面看，最高法院的裁決聚焦于一個高度技術(shù)性的法律解釋問題：總統(tǒng)調(diào)兵的法律授權(quán)是否清晰。特朗普政府試圖援引《美國法典》第10編（Title 10 of the United States Code）與《叛亂法案》（Insurrection Act）的相關(guān)條款，主張?jiān)凇罢?guī)軍”無法有效執(zhí)行聯(lián)邦法律時，總統(tǒng)有權(quán)調(diào)動國民警衛(wèi)隊(duì)。甚至，美國司法部還聲稱法院幾乎沒有權(quán)力審查總統(tǒng)關(guān)于部署國民警衛(wèi)隊(duì)的決定�！氨景笇儆诳偨y(tǒng)不受審查的自由裁量權(quán)的核心領(lǐng)域，”政府律師告訴最高法院。該機(jī)構(gòu)表示，如果法院可以審查特朗普關(guān)于需要增兵的決定，“那么這種審查必須極其尊重總統(tǒng)的決定�！弊罡叻ㄔ憾鄶�(shù)法官駁回了政府關(guān)于最高法院無權(quán)審查總統(tǒng)部署國民警衛(wèi)隊(duì)的論點(diǎn)。然而，特朗普政府聲稱的“正規(guī)軍”究竟是指廣義的聯(lián)邦執(zhí)法力量，還是嚴(yán)格限于軍事武裝，成為法律爭議的核心。最高法院的多數(shù)大法官，包括三名保守派大法官，選擇了一種謹(jǐn)慎的、限制性的解釋。他們認(rèn)為，所謂的“正規(guī)軍”應(yīng)被狹義地理解為傳統(tǒng)的軍事單位，而非泛指所有聯(lián)邦執(zhí)法人員。這一看似微小的法律定義差異，卻產(chǎn)生了決定性的憲政后果。它意味著，政府未能成功地向法院證明，當(dāng)前芝加哥的局勢（即便是政府所稱的“持續(xù)的暴力騷亂”）已達(dá)到了需要動用軍隊(duì)來彌補(bǔ)民事執(zhí)法力量不足的憲法和法律門檻。正如布雷特·卡瓦諾（Brett Kavanaugh）大法官在解釋其立場時所言，這種狹窄的解釋立場，是出于對“司法解釋可能對眼下無法預(yù)見的潛在危機(jī)產(chǎn)生重大影響”的審慎考量。換言之，最高法院正以“未雨綢繆”的司法哲學(xué)，防范總統(tǒng)權(quán)力借模糊地帶無限擴(kuò)張，從而侵蝕文官治軍和軍民分離的美國憲政傳統(tǒng)基石。

盡管這只是一項(xiàng)初步裁決，但其傳遞的政治與法律信號無比強(qiáng)烈。第一，它打破了外界對于保守派占多數(shù)的最高法院會無條件支持共和黨總統(tǒng)的簡單預(yù)期，證明了司法機(jī)構(gòu)在根本性憲政原則面前仍保持著相對的獨(dú)立性和超越黨派的考量。第二，它開創(chuàng)了一個可能影響全國的先例。裁決雖直接針對芝加哥，但其確立的法律解釋原則，立即成為懸在特朗普政府試圖在洛杉磯、紐約等其他民主黨主政的“問題城市”部署軍隊(duì)計(jì)劃頭上的達(dá)摩克利斯之劍。而伊利諾伊州州長普利茲克（JB Pritzker）對此表態(tài)歡迎，道出了反對者的心聲：這是“遏制特朗普政府持續(xù)濫用權(quán)力、減緩特朗普走向威權(quán)主義的重要一步”。

圖為伊利諾伊州州長普利茲克在X上的公開發(fā)言，圖片來源：X

而如果說最高法院的裁定是最顯眼的法律紅線，那么在其判決后，由聯(lián)邦制、軍政傳統(tǒng)和政治博弈共同構(gòu)筑的現(xiàn)實(shí)政治“成本”壁壘，才是把最高法院的司法判決落實(shí)到政治現(xiàn)實(shí)，迫使特朗普政府最終選擇從洛杉磯部分撤軍，并在此后行動中更加審慎的深層原因。

第一重壁壘是地方政府的集體性、多層次抵制。聯(lián)邦與州之間的權(quán)力博弈，是美國政治的永恒主題。當(dāng)特朗普政府試圖將聯(lián)邦意志（尤其是帶有鮮明黨派色彩的移民執(zhí)法政策）強(qiáng)加于民主黨控制的州時，遭遇的是從法律到行政再到輿論的全方位阻擊。在洛杉磯，加州州長加文·紐森與州總檢察長羅布·邦塔迅速提起訴訟，指控聯(lián)邦政府未經(jīng)州同意調(diào)動國民警衛(wèi)隊(duì)是對州權(quán)的踐踏。這場“紐森訴特朗普案”的法律拉鋸戰(zhàn)，從聯(lián)邦地區(qū)法院一直打到第九巡回上訴法院，過程膠著。盡管法院一度允許特朗普政府暫時保留對國民警衛(wèi)隊(duì)的控制權(quán)，但也明確指出，總統(tǒng)的派兵決定并非不受司法審查。法律訴訟本身，就構(gòu)成了巨大的拖延成本和政治不確定性。在行政層面，州及地方政府的消極不配合，讓聯(lián)邦執(zhí)法行動舉步維艱。地方執(zhí)法部門拒絕共享情報(bào)、協(xié)同行動，甚至在輿論上公開批評聯(lián)邦行動“破壞社區(qū)信任”。這迫使聯(lián)邦派遣的軍隊(duì)陷入一種尷尬境地：他們被部署到當(dāng)?shù)�，卻可能因缺乏地方支持而難以有效開展“執(zhí)法”行動。更敏感的是輿論壓力。在美國的政治文化中，“聯(lián)邦壓制地方”極易被塑造成一種威權(quán)主義的敘事，引發(fā)民眾對政府過度擴(kuò)權(quán)的恐懼。加州威脅要斷繳聯(lián)邦稅款以反制聯(lián)邦削減撥款的威脅，便是這種緊張關(guān)系的極端體現(xiàn)。22位民主黨州長對加州的支持，更將一場地方?jīng)_突迅速升級為全國性的黨派陣營對抗。

第二重壁壘是軍事—文官體系的傳統(tǒng)與消極配合。美國軍政關(guān)系的核心傳統(tǒng)是“文官控制軍隊(duì)”，而這一傳統(tǒng)中又包含著軍隊(duì)?wèi)?yīng)盡量避免介入國內(nèi)政治事務(wù)，特別是黨派斗爭的潛規(guī)則。特朗普政府調(diào)用國民警衛(wèi)隊(duì)進(jìn)行國內(nèi)移民執(zhí)法的做法，直接沖擊了這一傳統(tǒng)。歷史上，總統(tǒng)援引《叛亂法》或相關(guān)法律調(diào)動軍隊(duì)在國內(nèi)執(zhí)法的情況極為罕見，且多是為了執(zhí)行聯(lián)邦法院關(guān)于民權(quán)保護(hù)的判決，具有明確的司法正當(dāng)性。而特朗普此次行動在反對者看來，其黨派政治目的（打擊民主黨州、兌現(xiàn)競選承諾）壓倒了維護(hù)法律秩序的公共目的。這使得軍方高層在執(zhí)行命令時不得不更加謹(jǐn)慎，擔(dān)憂軍隊(duì)的聲譽(yù)和超然地位會因此受損，被深度卷入國內(nèi)政治漩渦�！睹癖ā罚≒osse Comitatus Act）的精神陰影始終存在。該法原則上禁止現(xiàn)役軍人參與國內(nèi)執(zhí)法。特朗普政府雖未正式援引《叛亂法》來突破這一限制，但其實(shí)際部署軍隊(duì)的做法，在法律上處于灰色地帶，被批評者指責(zé)為“非法執(zhí)法”。這種法律上的模糊性，進(jìn)一步加劇了軍方內(nèi)部的疑慮和抵觸情緒。喬治敦大學(xué)的法學(xué)教授羅莎·布魯克斯（Rosa Brooks）曾警告，將國民警衛(wèi)隊(duì)如此部署可能“加劇緊張局勢，削弱軍隊(duì)與民間社會之間的聯(lián)系”。軍事領(lǐng)導(dǎo)層和職業(yè)文官基于制度傳統(tǒng)和對長遠(yuǎn)損害的擔(dān)憂，其內(nèi)部潛在的拖沓、保守與不情愿，構(gòu)成了另一堵無形的“高墻”。近幾個月來，由于訴訟導(dǎo)致軍方陷入僵局，軍方官員一直在逐步減少和縮減部署規(guī)模，正是對此的有效說明。

第三重壁壘是特朗普自身的現(xiàn)實(shí)政治計(jì)算。作為一位以交易藝術(shù)和結(jié)果導(dǎo)向自詡的政治人物，特朗普的決定最終會回歸到成本—收益的冷酷計(jì)算上。首先，法律戰(zhàn)線被無限期拖長。從地區(qū)法院到最高法院的漫長訴訟，意味著他無法迅速達(dá)成“以武力展示強(qiáng)硬、迅速控制局面”的政治效果。這種不確定性本身就是一種巨大的政治負(fù)資產(chǎn)。其次，政策的邊際收益在急劇遞減。初期向洛杉磯派遣數(shù)千名士兵，確實(shí)制造了巨大的輿論轟動，迎合了其核心選民對“法律與秩序”的渴望。根據(jù)《經(jīng)濟(jì)學(xué)人》（The Economist）與輿觀（YouGov）在2025年9月26—29日聯(lián)合調(diào)查的民調(diào)數(shù)據(jù)，42%的美國民眾認(rèn)為有必要派遣國民警衛(wèi)隊(duì)進(jìn)駐城市，以防止犯罪失控。但當(dāng)沖突常態(tài)化、抗議降溫后，繼續(xù)大規(guī)模駐軍的象征意義大于實(shí)際執(zhí)法效果。而為此付出的代價：不斷升級的法律挑戰(zhàn)、加劇的社會撕裂、國際國內(nèi)的批評聲音卻在持續(xù)增加。當(dāng)國防部宣布從洛杉磯撤出一半（2000名）國民警衛(wèi)隊(duì)人員時，其理由正是“任務(wù)取得成功，洛杉磯的‘無法無天’現(xiàn)象正在減少”。這與其說是軍事評估，不如說是一種政治性的臺階。而最大的風(fēng)險(xiǎn)在于“憲政越界”的指控被坐實(shí)。對于一個志在塑造強(qiáng)人形象、同時又被對手時刻以“威權(quán)”標(biāo)簽攻擊的總統(tǒng)而言，被最高法院明確裁定其行為缺乏法律授權(quán)，是一個沉重的打擊。這不僅會削弱其執(zhí)政的合法性，更會成為政治對手持續(xù)攻擊的彈藥。因此，特朗普不再派遣國民警衛(wèi)隊(duì)，其目的并非是對原則的“妥協(xié)”或?qū)硐氲姆艞�，而更像是一種精明的“止損”。他將目光轉(zhuǎn)向了那些愿意配合的共和黨州（如路易斯安那州），在那里，部署軍隊(duì)不再是一場憲政斗爭，而成為一種政治表演和盟友犒賞。這種選擇性的行動策略，恰恰暴露了其行動背后的政治算計(jì)，遠(yuǎn)高于對某種治理理念的執(zhí)著。

03

試探、邊界與美國分權(quán)體系的韌性

自特朗普第二任期開始以來，盡管其多次突破總統(tǒng)行政權(quán)力的約束，但他一直堅(jiān)稱自己是在合法地行使法律和憲法賦予的行政權(quán)力，以實(shí)現(xiàn)人民選舉他時所賦予他的使命�？傮w而言，絕大多數(shù)人認(rèn)為特朗普總統(tǒng)的行事方式超越了其法律和憲法權(quán)限�！都~約時報(bào)》/錫耶納學(xué)院（New York Times/Siena poll）的民調(diào)顯示，54%的美國人認(rèn)為特朗普濫用了總統(tǒng)權(quán)力。皮尤研究中心（Pew Research Center）最近的一項(xiàng)調(diào)查顯示，69%的美國人認(rèn)為特朗普行使的權(quán)力比以往任何一位總統(tǒng)都多，而且他們中的大多數(shù)人認(rèn)為這對國家不利。

圖為皮尤研究中心于2025年9月22日至28日對3455名美國成年人進(jìn)行的最新調(diào)查。圖片來源：Pew Research Center

從洛杉磯的街頭對峙到最高法院的法庭，特朗普政府調(diào)用國民警衛(wèi)隊(duì)的政治風(fēng)波是美國政治體系又一次經(jīng)典的“服從性測試”。整個過程清晰地揭示了一個動態(tài)的制衡過程：總統(tǒng)憑借行政權(quán)力主動出擊，試探聯(lián)邦權(quán)力與憲法解釋的邊界；州政府憑借聯(lián)邦制原則和司法武器進(jìn)行堅(jiān)決防御；而最高法院則作為最終仲裁者，在關(guān)鍵時刻阻止了總統(tǒng)權(quán)力的擴(kuò)張。特朗普最終未能將他的意志在所有“問題城市”貫徹到底，并非因?yàn)樗蝗环艞壛恕皬?qiáng)硬治理”的政治人設(shè)，而是因?yàn)槊绹粤棔r代確立的分權(quán)制衡體系在“關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)”上再次證明了其活力與韌性。正如歷史一再所示，從杜魯門總統(tǒng)的鋼廠征收案被最高法院駁回，到尼克松的水門事件，總統(tǒng)權(quán)力在擴(kuò)張中總會遭遇制度性的反彈。此次事件再次印證，美國的憲政設(shè)計(jì)并非為了產(chǎn)生一個能暢通無阻的“強(qiáng)人領(lǐng)袖”，而是通過讓權(quán)力在相互制約甚至對抗中消耗，來防止其走向絕對的集中。特朗普的撤軍，不是一個強(qiáng)人的失敗，而是這套意在“防錯”甚至“防惡”的制度，在其設(shè)定軌道上一次雖不完美但有效的運(yùn)行。它說明，在美國的政治語境下，總統(tǒng)可以試探邊界，但很難長期越界。

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來源 | 復(fù)旦中美友好互信合作計(jì)劃

作者 | 魏博偉、凌嘉亮

排版 | 蒲云濤