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軌道交通行業(yè)政策解讀

（作者：潘昭宇 國家發(fā)展改革委城市和小城鎮(zhèn)改革發(fā)展中心）

黨的二十屆四中全會通過的《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十五個五年規(guī)劃的建議》提出，深入推進以人為本的新型城鎮(zhèn)化，加快城市群一體化和都市圈同城化。城際鐵路是城市群節(jié)點城市間的骨干旅客運輸方式，對于城市群一體化發(fā)展具有重要引導(dǎo)和支撐作用。近期，經(jīng)國務(wù)院同意，國家發(fā)展改革委印發(fā)《關(guān)于推進城際鐵路健康可持續(xù)發(fā)展的意見》（以下簡稱《意見》），提出構(gòu)建布局合理、便捷高效、經(jīng)濟適用的城際軌道交通網(wǎng)絡(luò)，從加強規(guī)劃指導(dǎo)、優(yōu)化運營模式、建立持續(xù)發(fā)展機制等方面明確具體措施。《意見》的出臺，補齊了多層次軌道交通中城際鐵路領(lǐng)域政策短板，對促進城際鐵路規(guī)范、有序、可持續(xù)發(fā)展，擴大高品質(zhì)城際運輸服務(wù)供給具有重要意義。

一、充分認識城際鐵路的重要作用

近年來，國家批復(fù)實施京津冀、長三角、粵港澳大灣區(qū)等多個地區(qū)的城際鐵路建設(shè)規(guī)劃、多層次軌道交通規(guī)劃。截至2024年底，全國已建成城際鐵路約3760公里，對于提升城際出行便利化水平、促進要素高效流動、優(yōu)化城鎮(zhèn)空間布局、完善現(xiàn)代化綜合交通運輸體系等發(fā)揮了重要作用。

一是提升城際出行便利化水平。城市群地區(qū)旅客運輸需求呈現(xiàn)多樣化、高頻次、強時效特征，工作日以公務(wù)、商務(wù)、通勤等客流為主，周末和節(jié)假日則以探親、旅游、休閑等客流居多，要求提供舒適、準時、便捷的優(yōu)質(zhì)客運服務(wù)。城際鐵路串聯(lián)城市群內(nèi)節(jié)點城市，具備編組靈活、發(fā)車密度較高、可實現(xiàn)公交化運營等特點，可較好壓縮時空距離、提升城際出行便利化水平。當(dāng)前，京津冀、長三角、粵港澳大灣區(qū)城際鐵路骨架網(wǎng)絡(luò)加快形成，城市群內(nèi)主要城市之間基本實現(xiàn)1—2小時通達，出行便利化水平顯著提高。

二是促進要素高效流動。2024年底，我國常住人口城鎮(zhèn)化率達67%，19個城市群聚集了全國75%左右的常住人口和85%左右的地區(qū)生產(chǎn)總值。城際鐵路以大運量、快速度、安全舒適等優(yōu)勢，是城市群主要城市之間人員、資金、信息、數(shù)據(jù)等各種要素高效流動的重要載體，對提升城市群互聯(lián)互通水平，支撐構(gòu)建現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)體系和促進產(chǎn)業(yè)鏈分工協(xié)作具有重要作用。

三是優(yōu)化城鎮(zhèn)空間布局。城市群主要走廊沿線城鎮(zhèn)密集，城鎮(zhèn)之間聯(lián)系緊密，沿交通廊道布局、向中心城市集聚的發(fā)展趨勢明顯。城際鐵路客流集聚能力強，有利于形成交通出行廊道，能夠密切沿線城市往來，發(fā)揮中心城市輻射帶動作用和其他城市比較優(yōu)勢，促進城鎮(zhèn)軸帶集約布局和沿線城市分工協(xié)作、協(xié)同發(fā)展。

四是完善現(xiàn)代化綜合交通運輸體系。2025年8月，黨中央、國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于推動城市高質(zhì)量發(fā)展的意見》，提出發(fā)展組團式、網(wǎng)絡(luò)化的現(xiàn)代化城市群和都市圈，健全現(xiàn)代化綜合交通運輸體系，提升城際、城內(nèi)通勤效率。城際鐵路作為多層次軌道交通的重要一環(huán)，對于構(gòu)建干線鐵路、城際鐵路、市域（郊）鐵路、城市軌道交通“四網(wǎng)融合”體系，打造“軌道上的城市群”具有重要作用。

二、準確把握城際鐵路的功能定位

《意見》將“明確功能定位”作為開篇第一條，凸顯了功能定位對于城際鐵路發(fā)展的指導(dǎo)作用。

一是在服務(wù)范圍上，城際鐵路主要服務(wù)于城市群節(jié)點城市。《意見》提出，城際鐵路主要連接城市群內(nèi)中心城市及城區(qū)常住人口50萬以上的大中城市，串聯(lián)沿線重要客流集散地、人口密集區(qū)。對比來看，高速鐵路等干線鐵路主要服務(wù)區(qū)域間中長途交通聯(lián)系，出行時間一般在2—3小時及以上；市域（郊）鐵路主要服務(wù)都市圈中心城市城區(qū)和周邊城鎮(zhèn)組團之間的短途交通聯(lián)系，出行時間一般在1小時以內(nèi)；城際鐵路服務(wù)空間范圍介于干線鐵路和市域（郊）鐵路之間，主要服務(wù)城市群節(jié)點城市之間的中短途交通聯(lián)系，出行時間一般在1—2小時。

二是在服務(wù)對象上，城際鐵路主要服務(wù)通勤、休閑、商務(wù)等出行需求。城際鐵路主要服務(wù)于城市群節(jié)點城市間通勤、休閑、商務(wù)、公務(wù)等多樣化出行需求，與高速鐵路重點服務(wù)商務(wù)、公務(wù)、探親、旅游等客流需求，城市軌道交通、市域（郊）鐵路重點滿足通勤客流需求有顯著差別。為此，《意見》明確提出，嚴禁以城際鐵路名義變相建設(shè)高速鐵路、城市軌道交通項目。

三是在技術(shù)標準上，城際鐵路與干線鐵路、市域（郊）鐵路和城市軌道交通實現(xiàn)功能分工、優(yōu)勢互補。基于服務(wù)范圍、服務(wù)對象的差異，城際鐵路要從設(shè)計速度、站間距、敷設(shè)方式、運輸組織模式等方面，與干線鐵路、市域（郊）鐵路、城市軌道交通實現(xiàn)差異化分工?！兑庖姟诽岢觯陆ǔ请H鐵路設(shè)計速度一般為每小時120—200公里，采用高密度、小編組的靈活運輸組織模式，從技術(shù)標準上避免城際鐵路“高鐵化”和“地鐵化”。同時，城際鐵路要與干線鐵路、市域（郊）鐵路、城市軌道交通無縫化銜接、一體化服務(wù)、融合式發(fā)展?！兑庖姟诽岢觯膭罹邆錀l件的城際鐵路開行市域（郊）列車，或研究與干線鐵路、城市軌道交通接軌并貫通運營；加強城際鐵路與干線鐵路、城市軌道交通、市域（郊）鐵路資源共享，盡可能同站換乘、無縫銜接；有序?qū)崿F(xiàn)城際鐵路與干線鐵路、城市軌道交通、市域（郊）鐵路票制互通、支付兼容、安檢互認、信息共享、應(yīng)急聯(lián)動，將有效推進多層次軌道交通“四網(wǎng)融合”，提高城際鐵路運輸服務(wù)質(zhì)量。

素材來源：綜合自發(fā)改委官網(wǎng)基礎(chǔ)司資料

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