黨的二十屆四中全會審議通過的《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十五個五年規(guī)劃的建議》（以下簡稱《建議》）將建設(shè)現(xiàn)代化產(chǎn)業(yè)體系作為首要任務(wù)。工業(yè)領(lǐng)域有效投資是銜接科技創(chuàng)新與產(chǎn)業(yè)落地的核心紐帶，既是優(yōu)化工業(yè)供給結(jié)構(gòu)、推動產(chǎn)業(yè)能級躍升的關(guān)鍵抓手，亦是構(gòu)建現(xiàn)代化產(chǎn)業(yè)體系的物質(zhì)基礎(chǔ)與動力源泉，必須要形成“投資賦能產(chǎn)業(yè)升級、產(chǎn)業(yè)升級牽引投資方向”的良性循環(huán)。面向“十五五”，系統(tǒng)厘清工業(yè)領(lǐng)域有效投資的核心內(nèi)涵，精準破解投資領(lǐng)域突出矛盾，科學(xué)明確重點投資方向，對推動現(xiàn)代化產(chǎn)業(yè)體系建設(shè)提質(zhì)增效、實現(xiàn)經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展具有重要戰(zhàn)略意義。

圖/中經(jīng)視覺

擴大工業(yè)領(lǐng)域有效投資的重大意義

工業(yè)領(lǐng)域有效投資并非簡單的規(guī)模擴張，而是以市場需求為導(dǎo)向、以質(zhì)量效益為核心、以產(chǎn)業(yè)升級為目標，能夠?qū)崿F(xiàn)經(jīng)濟回報、社會價值與安全保障相統(tǒng)一的資本形成過程。在“十五五”現(xiàn)代化產(chǎn)業(yè)體系建設(shè)的關(guān)鍵階段，擴大工業(yè)領(lǐng)域有效投資既是應(yīng)對當前經(jīng)濟下行壓力、穩(wěn)定宏觀經(jīng)濟大盤的現(xiàn)實選擇，更是筑牢長遠發(fā)展根基、培育新質(zhì)生產(chǎn)力的戰(zhàn)略舉措。

一是穩(wěn)增長調(diào)結(jié)構(gòu)的關(guān)鍵支撐。當前我國經(jīng)濟仍面臨需求不足、產(chǎn)能過剩的階段性壓力，工業(yè)投資占固定資產(chǎn)投資比重約30%至35%，其穩(wěn)定增長對穩(wěn)住經(jīng)濟大盤具有“牽一發(fā)而動全身”的關(guān)鍵作用。同時，通過有效投資引導(dǎo)資源向高技術(shù)產(chǎn)業(yè)、新興產(chǎn)業(yè)集聚，推動傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級，能夠持續(xù)優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，為高質(zhì)量發(fā)展筑牢基礎(chǔ)。2025年1月至11月，工業(yè)投資同比增長4%，是穩(wěn)增長的核心力量。

二是暢通產(chǎn)業(yè)循環(huán)的基礎(chǔ)保障。馬克思資本循環(huán)理論表明，產(chǎn)業(yè)資本的循環(huán)周轉(zhuǎn)離不開投資的持續(xù)接續(xù)。擴大工業(yè)有效投資能夠引導(dǎo)生產(chǎn)要素向高效能產(chǎn)業(yè)、優(yōu)質(zhì)企業(yè)匯聚，打通產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈堵點斷點，構(gòu)建“投資—生產(chǎn)—就業(yè)—收入—消費”的良性循環(huán)，推動產(chǎn)業(yè)體系內(nèi)部循環(huán)暢通與內(nèi)外循環(huán)高效聯(lián)動。

三是培育新質(zhì)生產(chǎn)力的核心抓手。新質(zhì)生產(chǎn)力以科技創(chuàng)新為主導(dǎo)，而工業(yè)有效投資是科技創(chuàng)新成果轉(zhuǎn)化為現(xiàn)實生產(chǎn)力的關(guān)鍵載體。通過加大對原始創(chuàng)新、關(guān)鍵核心技術(shù)攻關(guān)的投資支持，能夠推動技術(shù)創(chuàng)新與產(chǎn)業(yè)實踐深度融合，培育壯大新興支柱產(chǎn)業(yè)，前瞻布局未來產(chǎn)業(yè)，為現(xiàn)代化產(chǎn)業(yè)體系注入新質(zhì)生產(chǎn)力動能。

四是統(tǒng)籌發(fā)展和安全的重要手段。當前全球產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈重構(gòu)加速，美國等西方國家實施技術(shù)封鎖與貿(mào)易打壓，我國產(chǎn)業(yè)安全面臨嚴峻挑戰(zhàn)。擴大工業(yè)有效投資，聚焦關(guān)鍵技術(shù)瓶頸突破，提升關(guān)鍵零部件、基礎(chǔ)材料自主可控能力，能夠增強產(chǎn)業(yè)體系抗風險能力，筑牢國家產(chǎn)業(yè)安全屏障。

工業(yè)投資存在的現(xiàn)實問題

近年來，在大規(guī)模設(shè)備更新、技術(shù)改造再貸款等政策精準賦能下，我國工業(yè)投資總體呈現(xiàn)穩(wěn)定增長態(tài)勢，投資結(jié)構(gòu)持續(xù)優(yōu)化，為現(xiàn)代化產(chǎn)業(yè)體系建設(shè)奠定堅實基礎(chǔ)。但投資效益下降、重大項目接續(xù)不足等突出問題日益顯現(xiàn)。

一是工業(yè)投資效率呈波動式下降。從增量資本產(chǎn)出率（ICOR）指標看，2006年至2011年，工業(yè)經(jīng)濟處于規(guī)?？焖贁U張階段，投資效率處于較高水平。2012年至2017年，我國經(jīng)濟進入三期疊加階段，投資效率明顯下降。2018年至2024年，供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革成效逐步顯現(xiàn)，這一指標有所回落，工業(yè)投資效率較上階段有所回升，但較“十一五”時期已有大幅下降。

二是重大項目開工數(shù)量有所減少。重大項目單個體量大，對工業(yè)投資增長拉動作用突出，但近兩年出現(xiàn)接續(xù)不足的問題。2024年全年和2025年一季度，全國工業(yè)新開工項目數(shù)均有所增長，但計劃總投資額卻是負增長，反映出重大項目相對減少的結(jié)構(gòu)性矛盾。

三是企業(yè)設(shè)備更新后勁不足。2025年1月至11月，工業(yè)企業(yè)營業(yè)收入利潤率僅有5.3%，處于近年較低水平，盈利能力較弱，企業(yè)尤其是中小企業(yè)設(shè)備更新意愿不足。此外，企業(yè)設(shè)備購進后，為了與原有生產(chǎn)執(zhí)行系統(tǒng)、管理系統(tǒng)兼容，需要停機調(diào)試，部分設(shè)備停機調(diào)試時間長，可能會影響到正常的生產(chǎn)運營，成為制約設(shè)備更新和技術(shù)改造的關(guān)鍵“堵點”。

工業(yè)投資面臨的風險挑戰(zhàn)

當前，外部環(huán)境復(fù)雜嚴峻，企業(yè)經(jīng)營壓力攀升、市場預(yù)期偏弱，或?qū)I(yè)投資保持長期穩(wěn)定向好造成影響，具體表現(xiàn)在以下三個方面。

一是外部環(huán)境復(fù)雜嚴峻，企業(yè)經(jīng)營壓力加大。貿(mào)易與技術(shù)封鎖加劇，顯著推高企業(yè)投資風險溢價，疊加供需不匹配，企業(yè)盈利空間收縮、投資能力下降。2025年1月至11月，規(guī)模以上工業(yè)企業(yè)每百元營業(yè)收入中的成本達到85.5元，處于2016年以來歷史同期最高；規(guī)模以上工業(yè)企業(yè)應(yīng)收賬款平均回收期達到70.4天，處于較高水平，資金流動性趨緊。中小企業(yè)“保生存”壓力突出，設(shè)備更新、技術(shù)改造等選擇性投資被延后或取消。

二是工業(yè)品價格持續(xù)低迷，市場預(yù)期偏弱。2025年11月，全國工業(yè)生產(chǎn)者出廠價格（PPI）同比下降2.2%。其中，生產(chǎn)資料價格同比下降2.4%，生活資料價格同比下降1.5%。在制造業(yè)31個大類中，有25個行業(yè)PPI同比下降，化學(xué)纖維制造業(yè)（-7.8%）、石油/煤炭及其他燃料加工業(yè)（-7.2%）、非金屬礦物制品業(yè)（-6.4%）、化學(xué)原料及化學(xué)制品制造業(yè)（-5.2%）等行業(yè)PPI同比降幅較大。

三是債務(wù)約束持續(xù)強化，政策實施空間收窄。與二十國集團主要國家相比，我國政府負債率已處于較高水平，土地財政融資模式難以為繼，地方政府債務(wù)約束明顯增強。重債地區(qū)為防范化解債務(wù)風險，不得不壓縮投資規(guī)模，尤其是非剛性投資支出，對工業(yè)投資項目的資金保障能力下降，政策支持的可持續(xù)性面臨挑戰(zhàn)。

擴大工業(yè)有效投資的重點任務(wù)與實施路徑

“十五五”時期，擴大工業(yè)有效投資需堅持問題導(dǎo)向與目標導(dǎo)向相統(tǒng)一，聚焦產(chǎn)業(yè)升級方向，優(yōu)化投資結(jié)構(gòu)，激發(fā)主體活力，完善政策協(xié)同，推動投資精準對接現(xiàn)代化產(chǎn)業(yè)體系建設(shè)需求，構(gòu)建“精準投放、效益優(yōu)先、活力充沛、風險可控”的投資長效機制。

首先，聚焦重點領(lǐng)域，實施“四個聚焦”投資攻堅。

一是聚焦高技術(shù)突破，構(gòu)建精準化創(chuàng)新投資體系。圍繞國家戰(zhàn)略急需的關(guān)鍵核心技術(shù)領(lǐng)域，實施全鏈條攻關(guān)投資計劃，支持企業(yè)聯(lián)合科研機構(gòu)建設(shè)創(chuàng)新平臺，開展產(chǎn)學(xué)研協(xié)同攻關(guān)。優(yōu)化高新技術(shù)企業(yè)認定管理體系，建立“基礎(chǔ)認定+動態(tài)評估+分類分級”機制，強化研發(fā)投入強度、科技成果轉(zhuǎn)化效率、核心技術(shù)自主可控性等核心指標權(quán)重，清理“偽高新”企業(yè)；在此基礎(chǔ)上構(gòu)建梯度化政策支持體系，對聚焦關(guān)鍵核心技術(shù)攻關(guān)的高新技術(shù)企業(yè)，優(yōu)化研發(fā)費用加計扣除政策，結(jié)合攻關(guān)任務(wù)強度實施差異化補助，同時通過政府產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金、創(chuàng)新券等工具，引導(dǎo)社會資本精準參與創(chuàng)新鏈各環(huán)節(jié)。推動人工智能與制造業(yè)深度融合，全面實施“人工智能+”行動，加大智能裝備與系統(tǒng)投資，培育智能化生產(chǎn)新業(yè)態(tài)。

二是聚焦傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)升級，實施全鏈條技改賦能行動。以大規(guī)模設(shè)備更新為核心抓手，建立動態(tài)調(diào)整的工業(yè)領(lǐng)域設(shè)備更新支持目錄，結(jié)合產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型需求拓展支持范圍，重點覆蓋節(jié)能降碳、數(shù)字化改造、安全升級等關(guān)鍵方向。構(gòu)建“中央引導(dǎo)+地方配套+市場參與”的資金保障體系，優(yōu)化稅收激勵政策，按技改項目的技術(shù)含量、能效提升幅度等實行分級稅收抵免，降低企業(yè)轉(zhuǎn)型成本。建立傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)技改診斷服務(wù)機制，組建專家團隊開展精準對接，挖掘潛在投資項目，同時嚴格落實產(chǎn)能置換、能耗雙控等要求，堅決遏制低端過剩產(chǎn)能擴張。

三是聚焦新興支柱產(chǎn)業(yè)培育，打造多元化增長極投資格局。落實《建議》關(guān)于“著力打造新興支柱產(chǎn)業(yè)”的部署，重點圍繞新型儲能、生物制造、低空經(jīng)濟等前沿領(lǐng)域，建設(shè)產(chǎn)業(yè)化示范基地與創(chuàng)新聯(lián)合體，推動技術(shù)成果快速規(guī)?；瘧?yīng)用。依托優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)集群，實施產(chǎn)業(yè)鏈強鏈補鏈投資計劃，加大關(guān)鍵零部件、高端材料、專用設(shè)備等薄弱環(huán)節(jié)投資，提升產(chǎn)業(yè)協(xié)同配套能力。建立未來產(chǎn)業(yè)培育投資機制，整合創(chuàng)新資源設(shè)立未來產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)基金，支持建設(shè)未來產(chǎn)業(yè)創(chuàng)新試驗區(qū)，聚焦量子科技、氫能等前沿方向開展前瞻布局，通過“研發(fā)補助+中試扶持+產(chǎn)業(yè)化獎勵”全周期支持，引導(dǎo)社會資本參與未來技術(shù)研發(fā)與成果轉(zhuǎn)化。

四是聚焦消費需求適配，拓展品質(zhì)化民生導(dǎo)向投資。圍繞數(shù)字消費、綠色消費、健康消費等新型需求，加大智能終端、綠色家電、健康裝備等產(chǎn)品的研發(fā)與產(chǎn)能投資，推動產(chǎn)品供給向高端化、個性化、智能化升級。實施消費品質(zhì)量提升投資計劃，支持企業(yè)建設(shè)質(zhì)量檢測中心、開展品牌培育工程，提升產(chǎn)品附加值與市場競爭力。完善城鄉(xiāng)消費基礎(chǔ)設(shè)施投資，重點建設(shè)智慧物流網(wǎng)絡(luò)、冷鏈倉儲體系，推動優(yōu)質(zhì)供給向農(nóng)村市場延伸；支持縣域產(chǎn)業(yè)園區(qū)升級改造，培育特色消費品產(chǎn)業(yè)集群，激活縣域投資與消費潛力。

其次，激發(fā)主體活力，抓好“四個關(guān)鍵”培育行動。

一是激活民間投資活力。破除市場準入壁壘，在高技術(shù)制造、新興產(chǎn)業(yè)等領(lǐng)域推出一批面向民間資本的重大項目，完善民營企業(yè)參與重大項目的長效機制。發(fā)展供應(yīng)鏈金融，推動應(yīng)付賬款票據(jù)化，依托上海票據(jù)交易所供應(yīng)鏈平臺，支持制造業(yè)企業(yè)開具商業(yè)匯票替代應(yīng)付賬款，緩解民營企業(yè)資金壓力。建立民間投資項目跟蹤服務(wù)機制，及時解決項目落地中的堵點問題。

二是強化企業(yè)創(chuàng)新主體地位。支持大型企業(yè)牽頭組建創(chuàng)新聯(lián)合體，更多承擔國家科技攻關(guān)任務(wù)，促進產(chǎn)業(yè)鏈上下游融通創(chuàng)新。統(tǒng)籌國家戰(zhàn)略科技力量建設(shè)，增強體系化攻關(guān)能力，培育壯大科技領(lǐng)軍企業(yè)，支持高新技術(shù)企業(yè)和科技型中小企業(yè)發(fā)展。一體推進教育科技人才發(fā)展，圍繞科技創(chuàng)新和產(chǎn)業(yè)發(fā)展需求協(xié)同育人，暢通高校、科研院所、企業(yè)人才交流通道，解決企業(yè)設(shè)備更新和技術(shù)改造中的復(fù)合型人才缺口問題。

三是紓解出口企業(yè)困境。建立關(guān)稅受困企業(yè)清單，動態(tài)跟蹤美西方關(guān)稅及貿(mào)易政策變化，對清單內(nèi)企業(yè)實施精準幫扶。引導(dǎo)金融機構(gòu)創(chuàng)新應(yīng)收賬款質(zhì)押貸款、出口信用保險保單融資等產(chǎn)品，拓寬企業(yè)融資渠道。支持企業(yè)開拓共建“一帶一路”國家、拉美國家等新興市場，加大海外營銷網(wǎng)絡(luò)和生產(chǎn)基地投資，降低對單一市場的依賴。

四是夯實要素保障支撐。建立工業(yè)投資項目全生命周期跟蹤管理制度，開展企業(yè)、行業(yè)、區(qū)域?qū)用娴脑\斷服務(wù)，科學(xué)謀劃一批具有帶動示范效應(yīng)的重大工程項目。完善“人地錢”掛鉤政策，推動土地指標和中央及省級補助資金向人口流入、產(chǎn)業(yè)集聚的區(qū)域傾斜，保障重點投資項目用地需求。支持以工業(yè)園區(qū)、產(chǎn)業(yè)集群為載體整體部署設(shè)備更新，由地方政府或國有平臺統(tǒng)一負責項目梳理、實施和資金撥付，提高政策執(zhí)行效率。

最后，強化風險防控，筑牢“三道防線”安全保障。

一是筑牢決策約束防線。實行政府重大工業(yè)投資項目決策聽證和公示制度，實施重大投資決策失誤行政問責制度。完善政府投資負面清單管理制度，擴大禁止和限制投資目錄范圍，壓縮華而不實和非緊迫性項目。在重債地區(qū)考核指標體系中，降低國內(nèi)生產(chǎn)總值（GDP）、投資等指標權(quán)重，加大投資效益、防風化債指標權(quán)重，引導(dǎo)地方政府樹立正確投資導(dǎo)向。

二是筑牢產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展防線。嚴格執(zhí)行產(chǎn)能置換、能耗雙控等政策，嚴控低端低效產(chǎn)能項目上馬。建立行業(yè)產(chǎn)能利用率監(jiān)測預(yù)警機制，對產(chǎn)能利用率偏低的行業(yè)實施投資合理調(diào)控，引導(dǎo)企業(yè)有序退出低效產(chǎn)能。出臺淘汰設(shè)備處理具體規(guī)定，明確回收、拆解、再利用等環(huán)節(jié)的責任主體和標準規(guī)范，防止淘汰設(shè)備違規(guī)流入市場，維護市場公平競爭秩序。

三是筑牢外部風險防線。加強對全球貿(mào)易和技術(shù)政策的跟蹤研判，建立外部風險預(yù)警機制，及時發(fā)布風險提示和應(yīng)對指南。推動建立產(chǎn)業(yè)鏈供應(yīng)鏈安全保障體系，加大關(guān)鍵零部件、基礎(chǔ)材料等儲備投資，提升產(chǎn)業(yè)鏈抗沖擊能力。積極參與全球經(jīng)濟治理，推動多邊貿(mào)易體制改革，反對貿(mào)易保護主義，為企業(yè)投資營造穩(wěn)定的外部環(huán)境。

（中國電子信息產(chǎn)業(yè)發(fā)展研究院規(guī)劃研究所副所長 李楊）