“健全永久基本農(nóng)田優(yōu)進劣出管理機制”，標志著我國耕地保護理念從“靜態(tài)守護”向“動態(tài)優(yōu)化”的重大轉(zhuǎn)變。

▲2026年中央一號文件2月3日發(fā)布。圖/新華社

文|張宗毅

2026年中央一號文件2月3日發(fā)布。

該文件提出“健全永久基本農(nóng)田優(yōu)進劣出管理機制”，這標志著我國耕地保護理念從“靜態(tài)守護”向“動態(tài)優(yōu)化”的重大轉(zhuǎn)變。

耕地是糧食生產(chǎn)的命根子。這一政策調(diào)整具有深遠意義。其不僅是技術性修訂，更是對耕地保護與農(nóng)業(yè)發(fā)展關系的戰(zhàn)略性重塑。

過去，為了給建設用地騰空間，一些地方把永久基本農(nóng)田錯誤劃在山上、河道水面、零星山林等情況較為常見，這給地方發(fā)展和農(nóng)民增收帶來了較大困擾。永久基本農(nóng)田優(yōu)進劣出管理新機制的實施，為解決這一問題提供了政策通道。

從“保面積”到“優(yōu)結(jié)構(gòu)”的政策深意

在過去一個時期，我國耕地保護的核心邏輯，突出體現(xiàn)為“劃紅線、保面積”。劃定永久基本農(nóng)田紅線，并以嚴格的制度、嚴密的法治加以守護，在遏制耕地快速流失、穩(wěn)定糧食播種面積方面起到了歷史性的關鍵作用。這套體系可視為一種相對靜態(tài)的“守護者”模式，一旦劃入，便“只進不出”或“難出”，重點在于防止其被非糧化。

為了在發(fā)展中給城鎮(zhèn)建設、基礎設施等項目騰出空間，一些地方“巧妙”地將耕地保護的紅線劃在了山地、坡地、灘涂，甚至零星林地和河道水面等地方。這些地塊或許在“衛(wèi)星圖斑”上顯示為“耕地”，但其地形、土壤、水源、交通條件往往較差，生產(chǎn)成本高、產(chǎn)出效益低，并不具備穩(wěn)定高產(chǎn)優(yōu)質(zhì)糧油的現(xiàn)實能力。

于是，一個令人困惑的局面出現(xiàn)了：一方面，監(jiān)管部門用衛(wèi)星遙感、衛(wèi)片執(zhí)法等高科技手段，監(jiān)督著每一塊“圖上”永久基本農(nóng)田不得“非糧化”；另一方面，這些被劃在坡地上、產(chǎn)出有限的“基本農(nóng)田”，農(nóng)民種糧效益極低甚至虧損，而要種植更具比較優(yōu)勢的果蔬茶等經(jīng)濟作物，卻又面臨嚴格的執(zhí)法處罰。

這既挫傷了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者的積極性，也讓基層治理陷入“保護與發(fā)展”兩難的尷尬境地，更在實質(zhì)上損耗了珍貴的農(nóng)業(yè)補貼和執(zhí)法資源。

因此，“優(yōu)進劣出”機制的提出，首次在高級別政策文件中明確了永久基本農(nóng)田可以并且應該進行“有出有進”的結(jié)構(gòu)性、動態(tài)化調(diào)整，其核心目標從“保面積”深化為“保優(yōu)質(zhì)面積”。

這意味著，那些確實不適宜、質(zhì)量嚴重不達標或因重大公共利益不得不占用的永久基本農(nóng)田，在嚴格論證、等價優(yōu)質(zhì)補充的前提下，可以“劣出”；同時，將那些真正優(yōu)質(zhì)、適宜耕作、此前未被劃入的潛力耕地“優(yōu)進”補充進來。

這不是紅線后退，而是紅線“優(yōu)化”，讓紅線之內(nèi)的土地，真正名實相符，成為國家糧食安全的堅實“壓艙石”。

“劣”地不是一“出”了之

然而，確立“優(yōu)進劣出”的動態(tài)機制只是第一步，如何科學地定義和處置“劣”地，避免“一退了之”，才是政策成功落地的關鍵。

其實，許多所謂的“劣”地，并非固有劣質(zhì)，而是缺乏基礎設施投入造成的“潛能沉睡地”。

比如，南方兩山之間的沖垅田，雖然水肥條件良好，但因細碎、缺乏機耕道而難以實現(xiàn)機械化作業(yè)。通過地塊整合和機耕道修建，這些土地完全可以變成適宜農(nóng)機作業(yè)的良田；西北黃土高原的丘陵山區(qū)，因土層深厚可較低成本改造為大塊、連片梯田，配以機耕道和灌溉設施，可以變成良田；對于鹽堿地，雖然地勢平坦適宜農(nóng)機作業(yè)，但需要排水措施降低地下水位以去鹽堿化。

這些劣質(zhì)地，完全可以通過改造變?yōu)榱继?，為農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化和農(nóng)業(yè)強國建設創(chuàng)造基礎條件。

以丘陵山區(qū)農(nóng)田改造為例。根據(jù)《第三次全國國土調(diào)查主要數(shù)據(jù)公報》，我國19.18億畝耕地中，位于6度-25度坡度的不適宜機耕面積達3.73億畝。如果將這些耕地進行修建機耕道、地塊小并大、短變長、坡改平的宜機化改造，未來還可再造近4億畝良田，為我國重要農(nóng)產(chǎn)品供給安全提供堅實保障，還能為破解丘陵山區(qū)農(nóng)業(yè)機械化難題提供解決方案。

當然，對于經(jīng)過改造后條件特別好的耕地，可重新納入永久基本農(nóng)田序列，并按照政策要求種植糧食。但對于丘陵山區(qū)的絕大部分農(nóng)田，則應因地制宜，充分發(fā)揮比較優(yōu)勢，尊重農(nóng)民意愿和市場規(guī)律。

為農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)體系優(yōu)化提供空間

永久基本農(nóng)田“優(yōu)進劣出”機制的意義，遠不只解決歷史遺留的“錯劃”問題。其更深層的價值，在于為農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)體系的區(qū)域優(yōu)化重構(gòu)提供寶貴的政策彈性與空間。

我國幅員遼闊，各地自然資源稟賦、經(jīng)濟發(fā)展階段差異巨大。在丘陵山區(qū)、特色農(nóng)產(chǎn)品優(yōu)勢區(qū)，其比較優(yōu)勢往往不在于種植大宗糧食作物，而在于發(fā)展特色水果、茶葉、木本糧油等產(chǎn)業(yè)。

過去，由于基本農(nóng)田“一刀切”的糧化要求，這些地區(qū)的發(fā)展空間受到一定制約，甚至出現(xiàn)“毀林種糧”的逆向調(diào)整，既破壞生態(tài)，經(jīng)濟效益也不可持續(xù)。

“優(yōu)進劣出”機制，為擺脫這一困境提供了政策通路——通過將丘陵山區(qū)劣質(zhì)、零星、陡坡化的“賬面”基本農(nóng)田有序退出，允許其在農(nóng)田宜機化改造和其他基礎設施投入基礎上，根據(jù)市場規(guī)律和資源條件，建成宜機化果園、宜機化茶園、宜機化林果園、宜機化菜園等，發(fā)展高效生態(tài)農(nóng)業(yè)；同時將平原地區(qū)優(yōu)質(zhì)耕地補劃進來集中用于糧食生產(chǎn)，這實質(zhì)上是在全國范圍內(nèi)進行一場更加科學的“農(nóng)業(yè)功能分區(qū)”優(yōu)化。

這一機制尊重了自然規(guī)律和經(jīng)濟規(guī)律，讓“宜糧則糧、宜經(jīng)則經(jīng)、宜林則林”的原則，在永久基本農(nóng)田這一最高保護層級上得以更充分的體現(xiàn)。

其不僅能提升退出地塊的經(jīng)濟效益，增加農(nóng)民收入，更能讓“劃優(yōu)、劃足、劃實”后的永久基本農(nóng)田，更集中、更連片、更優(yōu)質(zhì)，從而為大規(guī)模機械化作業(yè)、高標準農(nóng)田建設、智慧農(nóng)業(yè)技術應用創(chuàng)造更好條件，從根本上提升國家糧食綜合生產(chǎn)能力和效率。

因此，這是一個從“被動防守”到“主動優(yōu)化”的轉(zhuǎn)變，是從守護“土地本身”到激活“土地潛能”的升華，必將為構(gòu)建多元化食物供給體系、推動農(nóng)業(yè)高質(zhì)量發(fā)展注入新的制度動力。

未來幾年，隨著《永久基本農(nóng)田保護紅線管理辦法》全面落地，有理由期待一個更加科學、精準、高效的耕地保護新格局。

將山上難以耕種的“永久農(nóng)田”解脫出來，讓平原沃土更好地承擔起糧食安全的重任，方能讓土地配置回歸科學規(guī)律，讓農(nóng)業(yè)經(jīng)營者的汗水灑在充滿希望的土地上。

撰稿 / 張宗毅（江蘇大學中國農(nóng)業(yè)裝備產(chǎn)業(yè)發(fā)展研究院副院長）

編輯 / 柯銳

校對 / 張彥君

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