2026 年最新的土地出讓金預(yù)算，比去年又下降了近15個(gè)百分點(diǎn)。這是賣地收入連續(xù)第4年出現(xiàn)兩位數(shù)大幅下滑。當(dāng)?shù)胤秸钪匾腻X袋子縮水近半，舊的增長發(fā)動(dòng)機(jī)油量枯竭，地方該如何轉(zhuǎn)型？我們普通人的工作和生活，又會(huì)出現(xiàn)哪些變化？

接下來，我會(huì)用深度解讀《轉(zhuǎn)型中的地方政府》，帶大家看懂經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型為何迫在眉睫。本系列分為上、中、下三期，干貨較多，記得收藏后觀看。

在很多人眼中，中國近幾十年的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，其實(shí)是一個(gè)巨大的謎團(tuán)。在西方世界的認(rèn)知框架里，一個(gè)國家經(jīng)濟(jì)騰飛的先決條件，是擁有先進(jìn)的法律制度、清晰的產(chǎn)權(quán)保護(hù)以及完善的市場體系?？墒牵袊谶@些條件還未完全達(dá)到西方標(biāo)準(zhǔn)的情況下，跑出了驚人的經(jīng)濟(jì)增速。2020年之前，連續(xù)30多年每年增長近10%。

這種現(xiàn)象讓不少西方人感到困惑和恐懼，這種情緒甚至從西方上層逐漸蔓延到普通民眾當(dāng)中，最終的結(jié)果就是：過去幾十年里，不斷有人拋出“中國經(jīng)濟(jì)即將崩潰”的預(yù)言。特別是以章家敦為首的一些人，幾十年如一日鼓吹中國崩潰論?？?0年過去，這些預(yù)測全部落空，中國反而成了全球經(jīng)濟(jì)增長的火車頭。

這就給外國觀察家呈現(xiàn)出一個(gè)奇怪的畫面：中國就像一輛改裝過度、使用過度，看起來破破爛爛、裝置簡陋的大運(yùn)卡車，卻在高速上跑得比誰都快。他們總覺得車?yán)锊刂裁疵孛苎b置，這些東亞人一定把火箭引擎偷偷塞進(jìn)了卡車?yán)铩＿@種情況，甚至連坐在車?yán)锏娜硕加悬c(diǎn)心慌。

那么，這輛“破車”怎么能跑得這么快？

一直到2020年后，當(dāng)這輛車終于開始降低車速，其內(nèi)部結(jié)構(gòu)才較為全面地展現(xiàn)在大家面前，眾人也終于看清楚：這輛車真正的發(fā)動(dòng)機(jī)與心臟，是一層又一層的地方政府。

在這套體系里，地方政府并不是只機(jī)械執(zhí)行上層命令的傳送帶，他們更像是擁有巨大權(quán)力的政治企業(yè)家，或是掌握著豐富資源的地方控股公司。他們手里握著土地，掌握著招商引資的決定權(quán)，甚至能通過各種手段影響銀行的信貸方向。這讓他們有極強(qiáng)的動(dòng)力去搞活當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)。很多改革的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)，也是在地方政府的默許和支持下才取得突破。

如果我們把眼光放得更寬一些，就會(huì)發(fā)現(xiàn)中國這種政府帶頭的發(fā)展模式，和日本、韓國那種東亞發(fā)展型國家模式有很多相似之處。這些國家都有一個(gè)共同點(diǎn)：政府特別強(qiáng)勢，能夠把原本需要上百年才能走完的工業(yè)化路程，在短短幾十年里壓縮完成、快速推進(jìn)。

這種模式下的政府，會(huì)把發(fā)展經(jīng)濟(jì)放在最優(yōu)先的位置，利用手里的資源精準(zhǔn)扶持某些產(chǎn)業(yè)，從而實(shí)現(xiàn)跨越式發(fā)展。中國做得比日韓還要極端，因?yàn)橹袊鴮?shí)在太大，人口多、地域廣，中央不可能像管理一個(gè)工廠那樣管好每一件小事。

于是在幾十年的摸索中，我們設(shè)計(jì)出一套極其精妙的治理規(guī)則，核心就是把中國特有的政治體系和市場競爭結(jié)合在一起，也可以簡單概括為：行政發(fā)包制和政治錦標(biāo)賽。

簡單來說，中央政府就像一個(gè)總發(fā)包方，把經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)管理這些復(fù)雜任務(wù)，一層層包給下面的省、市、縣、鎮(zhèn)這些“承包商”，給他們極大的發(fā)揮空間。財(cái)政上，除了按規(guī)定上繳的部分，剩下的都能留著自己花，極大刺激了地方搞錢的熱情。

除了給錢、給權(quán)，中央還給地方安排了一場非常激烈的“晉升賽”：讓同一級別的官員在同一個(gè)賽場上比拼，誰管理地區(qū)的GDP漲得最快、招商引資最成功，誰就有更大機(jī)會(huì)得到提拔。

在這種規(guī)則下，地方為了贏下比賽、獲得更好的政治前途，就必須不分晝夜地去招商、蓋廠房、修公路，甚至親自幫企業(yè)解決各種難題，并從中獲得收益。

這種全員參與的經(jīng)濟(jì)競賽，構(gòu)成了中國過去幾十年高增長的底色，也塑造了中國獨(dú)特的政經(jīng)結(jié)構(gòu)，讓中國在短時(shí)間內(nèi)完成了規(guī)模巨大的資本積累和城市化進(jìn)程。但它后來也帶來了環(huán)境污染、債務(wù)積累、失業(yè)率波動(dòng)、貧富差距拉大等一系列副作用。

只有理解了這套把官場和市場捆綁在一起的運(yùn)行機(jī)制，我們才能真正明白：中國這輛看起來并不完美的車，是如何跑出令全球驚嘆的速度的。

要真正了解這套機(jī)制，我們還需要更深入觀察行政發(fā)包制的運(yùn)行邏輯。

這一制度本質(zhì)上是一種承包商模式。初期看似存在眾多灰色地帶和解釋空間，和西方國家凡事按規(guī)章制度走的政治機(jī)器完全不同。但好處也很明顯：讓政府體系內(nèi)部更加靈活。

這種承包關(guān)系能跑得通，靠的是權(quán)力“三件套”。

第一件，是干活的自由，也就是行政權(quán)上的自由裁量權(quán)。雖然上級握著最終決定權(quán)和否決權(quán)，但在具體執(zhí)行中，下級政府擁有很強(qiáng)的控制力。中國古代叫“天高皇帝遠(yuǎn)”。具體怎么招商、怎么開發(fā)土地，地方在符合基本規(guī)則的前提下，可以自己說了算。上級通常只給總體目標(biāo)和方向，這讓地方可以根據(jù)實(shí)際情況靈活處理。

第二件，是分錢的規(guī)矩，也就是財(cái)政權(quán)上的承包模式。在行政發(fā)包制下，縣級政府不光要負(fù)責(zé)干活，還得自己籌錢支撐項(xiàng)目，這就是所謂的財(cái)政包干、預(yù)算包干。簡單說就是業(yè)務(wù)分成：下級把該交給上級的定額交夠，剩下的收益就能自己支配。這讓地方覺得，自己不只是給國家干活，也是在給本地?cái)€家底，搞錢的動(dòng)力非常足。

第三件，是只看結(jié)果的考核方式，也就是考核權(quán)安排。上級通常不會(huì)整天盯著過程，也不會(huì)管你是否嚴(yán)格遵守每一道程序，最看重的是最后交上來的成績單——硬性經(jīng)濟(jì)指標(biāo)有沒有達(dá)標(biāo)。只要經(jīng)濟(jì)指標(biāo)達(dá)標(biāo)、招商任務(wù)完成，你就是合格甚至優(yōu)秀的承包商。

行政權(quán)、財(cái)政權(quán)、考核權(quán)三者配合，構(gòu)成了一套完整的激勵(lì)體系。地方政府在這個(gè)體系里，不再只是執(zhí)行命令的機(jī)構(gòu)，更像是一個(gè)個(gè)獨(dú)立的經(jīng)營主體，在各自領(lǐng)地上通過承包任務(wù)獲得發(fā)展機(jī)會(huì)。

這種縱向承包邏輯，把原本死板的官僚體系變成了充滿活力的承包網(wǎng)絡(luò)。正是這套“出廠設(shè)置”，讓地方官員像企業(yè)家一樣經(jīng)營城市，推動(dòng)中國經(jīng)濟(jì)跨越式增長。

但這種模式只適合發(fā)展的前期與中前期。因?yàn)檫@兩個(gè)階段，國家存在大量內(nèi)部需求和可以釋放的工業(yè)能力。一旦到了中后期，市場就從藍(lán)海變成紅海，增量減少、存量博弈。這個(gè)時(shí)候，一把手權(quán)力過大、缺乏約束，反而會(huì)出現(xiàn)很多難以預(yù)料的后果，最典型的就是爛尾工程、過度舉債。

理解了這一承包邏輯，你就能看懂：為什么地方政府會(huì)表現(xiàn)出如此強(qiáng)烈的競爭意識——因?yàn)槊總€(gè)層級都在為完成承包指標(biāo)全速運(yùn)轉(zhuǎn)。

這就是中國治理邏輯中非常獨(dú)特的一面：用內(nèi)部發(fā)包的方式，解決了大國治理中的信息不對稱和激勵(lì)不足問題，為后續(xù)的政治錦標(biāo)賽打好了制度基礎(chǔ)。

如果說承包制是藍(lán)圖，那政治錦標(biāo)賽就是讓發(fā)動(dòng)機(jī)轉(zhuǎn)起來的動(dòng)力。

在這套規(guī)則下，同級別的官員就像賽場上的運(yùn)動(dòng)員，他們競爭的不是獎(jiǎng)金，而是升官機(jī)會(huì)。這場競爭對他們來說，是必須贏的晉升賽。因?yàn)樵谒麄冄劾?，政治前途最重要，不僅關(guān)乎地位權(quán)力，更是衡量個(gè)人能力的最直接標(biāo)準(zhǔn)。

為了讓比賽好打分，就需要一個(gè)看得見的積分牌。過去幾十年里，這個(gè)積分牌就是GDP。

誰管的地方經(jīng)濟(jì)跑得最快、財(cái)政收入漲得最多，誰的分?jǐn)?shù)就更高，升遷概率更大。當(dāng)然有人會(huì)說關(guān)系、人脈很重要，但問題在于：到了一定位置，關(guān)系硬不硬不是稀缺品，而是必需品。在人人都有關(guān)系的情況下，這套競爭標(biāo)準(zhǔn)就至關(guān)重要。

數(shù)字最客觀、最能說明問題，也能有效避免上級選拔時(shí)的主觀偏向。相比于看誰聽話、看誰覺悟高，GDP這種量化指標(biāo)非常直觀。上級只要把各地經(jīng)濟(jì)數(shù)據(jù)拿出來排個(gè)隊(duì)，誰在前面誰就是優(yōu)勝者。

就像高考一樣，我們不否認(rèn)存在地區(qū)差異，但如果沒有高考，人才更容易被關(guān)系和財(cái)富埋沒。高考至少能讓踏實(shí)做事、有能力的人不至于被埋沒。

當(dāng)然，這場比賽要真正跑通、產(chǎn)生巨大威力，還必須滿足幾個(gè)關(guān)鍵前提。

第一個(gè)前提：人事權(quán)高度集中在上級手里。官員的提拔和任命，不是靠本地人選出來，而是由中央和更高級別政府掌握。因?yàn)樯霞壥治諞Q定職業(yè)前途的絕對權(quán)力，下級官員根本不敢偷懶，只能全神貫注聽指揮、拼命搞經(jīng)濟(jì)。上級定下增長指標(biāo)，下面就會(huì)主動(dòng)加壓，形成層層加碼的競爭態(tài)勢。

第二個(gè)前提：比賽是贏家通吃的零和博弈。官場晉升像金字塔，越往上位置越少。同一級別里，你上去了，我可能就沒機(jī)會(huì)，甚至因?yàn)槟挲g永遠(yuǎn)失去機(jī)會(huì)。這種你追我趕的競爭，讓每個(gè)選手都像上了戰(zhàn)場，必須想盡辦法招商、建項(xiàng)目、修道路，把對手甩在身后。

正是這種高強(qiáng)度競爭，讓中國地方政府表現(xiàn)得比真正的企業(yè)家還要拼，甚至親自幫企業(yè)解決各種難題。官場競爭與市場競爭的雙重博弈，直接驅(qū)動(dòng)了中國經(jīng)濟(jì)的跨越式增長。

這套模式成功把個(gè)人利益和地方經(jīng)濟(jì)強(qiáng)行捆綁，實(shí)現(xiàn)了所謂的激勵(lì)相容。

不過，這一發(fā)展模式也有對應(yīng)的代價(jià)。

因?yàn)榇蠹叶级⒅鳪DP、基建這些能直接加分的硬指標(biāo)，很長一段時(shí)間里，我們的治理模式呈現(xiàn)出明顯的重土地、輕人口，重建設(shè)、輕民生傾向。

有的地方為了在任期內(nèi)跑出好成績，不惜代價(jià)舉債搞基建，甚至為了招商而忽略環(huán)保、忽略項(xiàng)目真實(shí)收益，導(dǎo)致我們現(xiàn)在看到的生態(tài)破壞、產(chǎn)能過剩等一系列問題。

這種只看結(jié)果、不看過程的模式，在解決了增長動(dòng)力的同時(shí)，也讓政府行為邏輯變得偏激，地方保護(hù)主義、重復(fù)建設(shè)在各地層出不窮。

隨著時(shí)間推移，這種發(fā)動(dòng)機(jī)的軟預(yù)算約束問題越來越明顯：大家總覺得欠的錢最后會(huì)有上級兜底，結(jié)果地方政府隱性債務(wù)規(guī)模像滾雪球一樣越滾越大。

到了這個(gè)階段，舊發(fā)動(dòng)機(jī)還沒熄火，就已經(jīng)明顯出現(xiàn)零件疲勞、動(dòng)力衰減。傳統(tǒng)的土地財(cái)政和基建驅(qū)動(dòng)，越來越難以為繼。

這些隱藏在繁榮背后的陰影，為下一階段的危機(jī)與轉(zhuǎn)型埋下伏筆。

我們只有理解這套機(jī)制的強(qiáng)大與短板，才能真正讀懂中國經(jīng)濟(jì)接下來的陣痛，以及必須進(jìn)行的徹底改革。

那么，這臺曾經(jīng)創(chuàng)造奇跡的發(fā)動(dòng)機(jī)，到底是怎么一步步走到極限的？那些驚人的債務(wù)和失靈的土地邏輯，又是如何爆發(fā)的？