導(dǎo)讀

在當(dāng)前房地產(chǎn)市場(chǎng)持續(xù)下行、地方財(cái)政負(fù)擔(dān)沉重的背景下，傳統(tǒng)更新模式難以為繼。近年來(lái)，產(chǎn)權(quán)人主導(dǎo)的“自主更新”為城市更新提供了新的動(dòng)力，但由于產(chǎn)權(quán)分散與協(xié)調(diào)成本高昂而面臨集體行動(dòng)困境。新加坡“集體出售”（En Bloc Sales）制度為破解城市更新中的反公地困局提供了重要借鑒，這是一種允許公寓業(yè)主聯(lián)合出售整個(gè)社區(qū)物業(yè)的更新模式。文章分析了中國(guó)自主更新的集體行動(dòng)困境，解析了新加坡集體出售的“社會(huì)—市場(chǎng)”合作模式，為建立中國(guó)自主更新的長(zhǎng)效治理機(jī)制提供了借鑒與啟示。

本文字?jǐn)?shù)：4175字

閱讀時(shí)間：13分鐘

作者

王 雨，清華大學(xué)建筑學(xué)院、新加坡國(guó)立大學(xué)設(shè)計(jì)與工程學(xué)院聯(lián)合培養(yǎng)博士研究生。

田 莉，清華大學(xué)建筑學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師，中國(guó)城市規(guī)劃學(xué)會(huì)規(guī)劃實(shí)施分會(huì)副主任委員，本文通信作者。

王才強(qiáng)，新加坡國(guó)立大學(xué)設(shè)計(jì)與工程學(xué)院教授、博士生導(dǎo)師、副院長(zhǎng)。

高 煜，南京大學(xué)建筑與城市規(guī)劃學(xué)院博士研究生。

01

老舊小區(qū)自主更新的集體行動(dòng)困境

奧斯特羅姆主張資源使用者可以通過(guò)自我組織和自主治理來(lái)管理公共資源，并提出了八大設(shè)計(jì)原則（表1）。

▲ 表1 | 自主治理的八大設(shè)計(jì)原則

資料來(lái)源：筆者根據(jù)奧斯特羅姆的《Beyond markets and states: polycentric governance of complex economic systems》文章整理繪制。

根據(jù)以上設(shè)計(jì)原則，國(guó)內(nèi)自主更新實(shí)踐面臨三大困境：

1

自治失靈：產(chǎn)權(quán)類型復(fù)雜（商品房、單位房、公房并存），產(chǎn)權(quán)邊界模糊。目前試點(diǎn)多依賴“100%同意”規(guī)則，極易因個(gè)別業(yè)主反對(duì)而停滯，缺乏有效的集體選擇機(jī)制。

2

規(guī)則失配：現(xiàn)行規(guī)劃體系形成于增量擴(kuò)張期，自上而下的藍(lán)圖管控與老舊小區(qū)多樣化的存量更新需求嚴(yán)重脫節(jié)。

3

制度缺位：實(shí)踐中多采取“一事一議”，缺乏明確的沖突協(xié)調(diào)、審批流程和違約懲戒機(jī)制，導(dǎo)致成功案例難以復(fù)制推廣。

02

新加坡集體出售推動(dòng)城市更新的歷程與中新對(duì)比

2.1 新加坡集體出售的制度背景

新加坡住房分為公共住房和私人住房，公共住房的重建由HDB負(fù)責(zé)。對(duì)于公寓而言，若所有業(yè)主聯(lián)合出售整個(gè)物業(yè)，買家（開發(fā)商）可同時(shí)獲得住房和土地，這種方式稱為“集體出售”（圖1）。

▲ 圖1 | 新加坡住房市場(chǎng)與住宅用地供給主要方式

資料來(lái)源：筆者自繪。

2.2 集體出售的發(fā)展歷程與市場(chǎng)成效

新加坡的集體出售制度起源于20世紀(jì)90年代，最初要求所有業(yè)主100%同意才能進(jìn)行，后修改法律將同意率要求下調(diào)至80%（房齡10年以上）或90%（房齡10年以下）。此后，集體出售的交易量開始逐漸上升，且交易價(jià)格通常高于單獨(dú)出售的房產(chǎn)價(jià)格（圖2）。

▲ 圖2 | 新加坡1995—2023年二手房歷年成交價(jià)格

資料來(lái)源：筆者根據(jù)新加坡城市重建局REALIS數(shù)據(jù)庫(kù)的數(shù)據(jù)繪制。

2.3 中國(guó)自主更新與集體出售概念對(duì)比

中國(guó)自主更新是在產(chǎn)權(quán)主體不變的前提下，產(chǎn)權(quán)人自發(fā)組織、自負(fù)盈虧的私人物業(yè)更新模式。相較之下，新加坡集體出售推動(dòng)的城市更新由居民和開發(fā)商主導(dǎo)。社會(huì)主體和市場(chǎng)主體直接進(jìn)行交易，充分發(fā)揮社會(huì)自組織力量和市場(chǎng)機(jī)制的作用，而政府主要起到協(xié)調(diào)支持和監(jiān)督約束的作用（表2）。

▲ 表2 | 中國(guó)自主更新方式與新加坡集體出售方式對(duì)比

資料來(lái)源：筆者自制。

03

集體出售中的“社會(huì)—市場(chǎng)”合作模式解析

3.1 集體出售主體：自組織建立與全流程賦權(quán)

新加坡法律賦予了業(yè)主極大的自主權(quán)。更新并非由政府或開發(fā)商啟動(dòng)，而是由業(yè)主發(fā)起并選舉成立集體出售委員會(huì) (CSC)。

CSC會(huì)聘請(qǐng)專業(yè)顧問(wèn)對(duì)物業(yè)進(jìn)行市場(chǎng)評(píng)估，并制定出售策略、起草集體出售協(xié)議。此外，CSC還需發(fā)布招標(biāo)信息尋找買家，評(píng)估投標(biāo)并與開發(fā)商達(dá)成買賣協(xié)議。最終申請(qǐng)集體出售令，若少數(shù)業(yè)主反對(duì)，分層地契委員會(huì)（STB）協(xié)調(diào)解決。獲得批準(zhǔn)后完成交易，并按協(xié)議分配出售款項(xiàng)，整個(gè)流程通常需一年半的時(shí)間（圖3）。

▲ 圖3 | 集體出售流程與自組織權(quán)利

資料來(lái)源：筆者自制。

3.2 集體出售動(dòng)力：規(guī)劃增容帶來(lái)的增值收益

新加坡政府通過(guò)每五年修訂一次的總體規(guī)劃（Master Plan），適度提高老舊地塊的容積率。容積率提高帶來(lái)的土地增值收益，是驅(qū)動(dòng)私人公寓更新的重要?jiǎng)恿Α?/p>

數(shù)據(jù)顯示，允許容積率每增加1個(gè)單位，集體出售的概率會(huì)增加2.3%。2023年完成的5個(gè)集體出售項(xiàng)目均建于20世紀(jì)末，而2019年的總體規(guī)劃對(duì)這些地塊的容積率限制普遍高于現(xiàn)狀水平，平均每個(gè)項(xiàng)目的容積率提高近一個(gè)單位（表3）。

▲ 表3 | 2023年新加坡集體出售項(xiàng)目的容積率變化

資料來(lái)源：筆者根據(jù)REALIS數(shù)據(jù)庫(kù)、The Master Plan 2019的數(shù)據(jù)繪制。

3.3 集體出售保障：兩部法律與一個(gè)準(zhǔn)司法機(jī)構(gòu)

集體出售面臨的集體行動(dòng)困境主要有兩方面：一是業(yè)主與CSC委員會(huì)之間的委托—代理問(wèn)題，二是少數(shù)反對(duì)業(yè)主與多數(shù)同意業(yè)主之間的糾紛。為保障程序公平，新加坡政府通過(guò)《建筑維護(hù)和分層管理法》和《土地產(chǎn)權(quán)（分層地契）法》兩部法律及“分層地契委員會(huì)”(STB)準(zhǔn)司法機(jī)構(gòu)進(jìn)行協(xié)調(diào)。STB專門處理分層物業(yè)管理和集體出售的爭(zhēng)議，確保利益沖突得到解決。

為平衡多數(shù)業(yè)主與少數(shù)業(yè)主的權(quán)益，2007年《土地產(chǎn)權(quán)法》修訂，要求集體出售必須獲得80%或90%的業(yè)主同意，并增加了五天的“冷靜期”讓業(yè)主在壓力下重新考慮協(xié)議。此外，STB可為少數(shù)業(yè)主提供額外補(bǔ)償，確保公平。若CSC委員會(huì)存在代理問(wèn)題，如因急于出售而低估價(jià)格，STB有權(quán)介入，確保交易過(guò)程符合誠(chéng)信和信托義務(wù)。如果沖突調(diào)解失敗，案件將移交高等法院，形成了一套快捷、低成本的沖突解決平臺(tái)。

▲ 圖4 | 集體出售的法律與司法保障體系

資料來(lái)源：筆者自制。

3.4 集體出售約束：額外稅收機(jī)制防止市場(chǎng)投機(jī)

2007年和2011年，新加坡集體出售創(chuàng)下了118億和28億新加坡元的交易高峰。為了防止房地產(chǎn)市場(chǎng)過(guò)熱和投機(jī)行為，新加坡政府出臺(tái)了兩種稅收機(jī)制來(lái)抑制市場(chǎng)失靈。

首先，針對(duì)土地增值，政府設(shè)置了土地改良費(fèi)，并對(duì)新加坡118個(gè)分區(qū)實(shí)施不同的稅率。其次，政府引入了額外買家印花稅（ABSD），并屢次上調(diào)稅率，從而有效調(diào)控了集體出售市場(chǎng)——每當(dāng)市場(chǎng)過(guò)熱，政府便出臺(tái)新政策進(jìn)行降溫（圖5）。

▲ 圖5 | 新加坡集體出售交易額與政策演變歷程

資料來(lái)源：筆者根據(jù)新加坡城市重建局REALIS數(shù)據(jù)庫(kù)的數(shù)據(jù)繪制。

3.5 小結(jié)

新加坡集體出售并非完全由“市場(chǎng)”或“政府”單邊主導(dǎo)，而是構(gòu)建了一個(gè)以業(yè)主自組織為核心的“社會(huì)—市場(chǎng)”合作治理模式，與奧斯特羅姆自主治理的設(shè)計(jì)原則高度契合（表4）。該制度首先在法律上界定了清晰的參與者邊界（業(yè)主及其委員會(huì)）并賦予其自組織權(quán)。此外，快捷、低成本的分層地契委員會(huì)（STB）提供了一個(gè)沖突解決平臺(tái)，可根據(jù)情況實(shí)施駁回申請(qǐng)、合理補(bǔ)償、解散CSC等分級(jí)制裁措施。市場(chǎng)主體一方面通過(guò)提供專業(yè)服務(wù)共享增值收益，另一方面受到嚴(yán)格的監(jiān)督約束。

▲ 表4 | 集體出售制度與自主治理設(shè)計(jì)原則的對(duì)照

資料來(lái)源：筆者自制。

04

中國(guó)自主更新的治理優(yōu)化路徑

4.1 “社會(huì)—市場(chǎng)”賦能自主更新的策略

自主更新的核心是激活社會(huì)力量和私人資本的作用。借鑒新加坡集體出售經(jīng)驗(yàn)，應(yīng)賦予社會(huì)自組織更多自主權(quán)，并為“市場(chǎng)+社會(huì)”主導(dǎo)的更新提供制度、政策和技術(shù)支持?？紤]到我國(guó)社區(qū)治理中自下而上自治基礎(chǔ)薄弱，需在基層政府支持下建立自組織平臺(tái)，如“更新理事會(huì)”。同時(shí)，可以借助第三方市場(chǎng)主體的專業(yè)技術(shù)，降低交易成本。更新委員會(huì)可聘請(qǐng)專業(yè)顧問(wèn)，并探索一站式中介單位整合相關(guān)工作，提升自組織能力。

4.2 適當(dāng)放寬規(guī)劃管控，適應(yīng)更新需求

為推動(dòng)自主更新的規(guī)模化和可持續(xù)發(fā)展，需要建立基于住房使用價(jià)值的規(guī)劃激勵(lì)機(jī)制。對(duì)于老舊小區(qū)，適當(dāng)放寬規(guī)劃管控，增加建筑面積、公共空間等有助于滿足居民改善性住房需求，同時(shí)避免加重公共服務(wù)設(shè)施負(fù)擔(dān)。與新加坡每五年修訂規(guī)劃不同，中國(guó)的容積率調(diào)整受限，需根據(jù)實(shí)際使用需求調(diào)整規(guī)劃指標(biāo)，探索更靈活的審批渠道，以更好地支持自主更新和提升居住質(zhì)量。

4.3 政府提供制度保障與監(jiān)督機(jī)制

目前的自主更新試點(diǎn)項(xiàng)目多采取“一事一議”的方式，難以滿足大規(guī)模城市更新需求。因此，建立全生命周期管理的長(zhǎng)效機(jī)制至關(guān)重要，確保自主更新從試點(diǎn)階段轉(zhuǎn)向規(guī)范、高效的實(shí)踐階段。

此外，自主更新還需要資金支持政策，引導(dǎo)社會(huì)資本參與。還可將產(chǎn)權(quán)與融資工具結(jié)合，允許業(yè)主將新增建筑面積作為抵押進(jìn)行融資。為了確保利益公平分配和土地利用的可持續(xù)性，需在政府、業(yè)主和市場(chǎng)主體之間建立權(quán)責(zé)對(duì)等的機(jī)制。建議建立透明的資金管理機(jī)制，并引入非政府組織（如房產(chǎn)評(píng)估機(jī)構(gòu)）進(jìn)行項(xiàng)目監(jiān)督。同時(shí)，可考慮設(shè)立類似“勞動(dòng)爭(zhēng)議仲裁委員會(huì)”的職能機(jī)構(gòu)，專門負(fù)責(zé)糾紛仲裁和監(jiān)督，保障公平與市場(chǎng)規(guī)范。

05

結(jié)論與討論

研究通過(guò)借鑒新加坡經(jīng)驗(yàn)并結(jié)合奧斯特羅姆的自主治理理論，為城市更新提供了“社會(huì)—市場(chǎng)”合作治理的第三條道路。這一模式并非簡(jiǎn)單地賦權(quán)社區(qū)組織與激活市場(chǎng)參與，而是培育社會(huì)治理能力，將市場(chǎng)主體從開發(fā)方變?yōu)榉?wù)方；同時(shí)，政府角色職能也并非被削弱而是需要重新定位，在法律保障、空間規(guī)劃、監(jiān)督協(xié)調(diào)、合理賦權(quán)等方面發(fā)揮更高的治理效能。

本文撰稿：王雨 田莉 王才強(qiáng) 高煜

本文來(lái)源：城市規(guī)劃，原文刊載于《城市規(guī)劃》2026年第1期，第25～34頁(yè)。

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