在意大利總理焦?fàn)柤獘I·梅洛尼的領(lǐng)導(dǎo)下，她所在的意大利兄弟黨脫胎于后法西斯主義的民族聯(lián)盟和新法西斯主義的意大利社會(huì)運(yùn)動(dòng)黨，而移民問題始終是其施政的核心基石。

意大利政府在今年二月份通過了一項(xiàng)新法案。該法案與歐洲聯(lián)盟近期的監(jiān)管框架相呼應(yīng)，試圖重啟所謂的“阿爾巴尼亞模式”。在這一模式下，部分接待和遣返移民的工作將被外包給非歐洲聯(lián)盟成員國。

即便暫且擱置倫理與法律層面的爭議，單從威懾效果的角度來審視，外界對(duì)這些措施的實(shí)際效用依然抱有巨大的疑問。

遣返離開意大利的移民數(shù)量依然頑固地維持在低位，甚至遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于新冠疫情爆發(fā)前的平均水平。這種情況不禁讓人懷疑，這項(xiàng)新法案是否真能實(shí)現(xiàn)其宣稱的宏大目標(biāo)。

于是，移民政策似乎再一次陷入了脫離現(xiàn)實(shí)的政治迷局。分析人士指出，政策的制定者往往更在意表面上的輿論觀感，而非切實(shí)可行、能夠長久維系的戰(zhàn)略規(guī)劃。

這項(xiàng)法案的核心訴求在于形成威懾，從而減少入境人數(shù)。

其中備受爭議的一項(xiàng)措施，便是所謂的“海上封鎖”。對(duì)于意大利政府而言，這項(xiàng)規(guī)定與“阿爾巴尼亞模式”一樣舉足輕重，但也同樣飽受非議。

但在實(shí)際操作中，這根本算不上是真正的海上封鎖，因?yàn)槠渲胁⑽瓷婕叭魏诬娛赂深A(yù)行動(dòng)。

政府可以在特殊時(shí)期暫時(shí)禁止特定船只進(jìn)入意大利領(lǐng)海。這些船只主要隸屬于國際非政府組織。根據(jù)意大利內(nèi)政部的數(shù)據(jù)，此類船只運(yùn)載的入境人數(shù)僅占總?cè)藬?shù)的百分之十二左右。

這種禁令通常適用于面臨異常移民壓力、國家安全受到威脅、突發(fā)公共衛(wèi)生緊急事件或舉辦重大活動(dòng)期間。禁令的初始期限為三十天，最長可延長至六個(gè)月。

這項(xiàng)立法還全面引入了歐洲聯(lián)盟的“安全第三國”原則以及歐洲聯(lián)盟統(tǒng)一的安全國家名單，從而進(jìn)一步收緊了庇護(hù)規(guī)則。這樣一來，相關(guān)部門在早期階段宣布庇護(hù)申請(qǐng)無效或直接予以拒絕，便有了更充分的理由。

意大利依然是非正常移民進(jìn)入歐洲聯(lián)盟的首選目的地。在2025年，大約有66300名非正常移民抵達(dá)這里。

與前一年相比，這個(gè)數(shù)字雖然略有下降，但依然遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于2023年創(chuàng)下的歷史最高紀(jì)錄。

與大眾普遍認(rèn)知恰恰相反的是，意大利登記在冊(cè)的尋求庇護(hù)者和難民數(shù)量在歐洲聯(lián)盟內(nèi)部處于極低水平，僅僅高于匈牙利。

在此期間，梅洛尼政府卻在暗中拓寬了合法移民的途徑。他們大幅增加了旨在向非歐洲聯(lián)盟國民發(fā)放工作許可的流動(dòng)法令配額。

按照計(jì)劃，意大利將在三年內(nèi)發(fā)放超過500000份工作許可。而在2022年十月至2024年十二月期間，已經(jīng)發(fā)放了368000份。

這一舉措實(shí)際上為部分非正常移民提供了身份合法化的契機(jī)。在圍繞移民問題喧囂塵上的政治爭論中，這種微妙的政策轉(zhuǎn)變卻鮮少被人提及。

這種看似矛盾的現(xiàn)象，恰恰暴露了意大利在移民治理上的雙重邏輯：一方面是面向公眾的威懾姿態(tài)和強(qiáng)硬言辭；另一方面則是為了管理人口流動(dòng)和填補(bǔ)勞動(dòng)力短缺，而在暗中推行的務(wù)實(shí)舉措。

這項(xiàng)法律還試圖復(fù)活所謂的“阿爾巴尼亞模式”。這是梅洛尼政府長期以來的一項(xiàng)標(biāo)志性倡議，后來甚至啟發(fā)了歐洲聯(lián)盟層面關(guān)于建立遣返樞紐的提議。

“阿爾巴尼亞模式”的設(shè)想是，將接待和遣返工作外包給一個(gè)非歐洲聯(lián)盟的合作伙伴。由于在國內(nèi)和歐洲聯(lián)盟層面都遭遇了重重法律障礙，這一模式從未真正全面運(yùn)轉(zhuǎn)過。

退一步講，即便該模式得以實(shí)施，要在五年內(nèi)維持一個(gè)幾乎為零的威懾效果，預(yù)計(jì)也需要耗費(fèi)約680000000歐元。

這些中心總共只能提供大約1200個(gè)名額?？紤]到2025年記錄在案的非正常移民人數(shù)高達(dá)66000人，移民被送往阿爾巴尼亞的概率微乎其微。至于他們隨后被成功遣返的可能性，就更是渺茫了。

事實(shí)上，意大利與第三國的合作一直進(jìn)展得斷斷續(xù)續(xù)。遣返率在不同國家之間差異巨大，在突尼斯能達(dá)到百分之二十四，而在馬里和幾內(nèi)亞卻僅僅只有百分之一。

在歐洲聯(lián)盟的框架下，遣返樞紐是設(shè)在第三國的設(shè)施。那些在歐洲聯(lián)盟申請(qǐng)庇護(hù)被拒的人，在被正式驅(qū)逐出境之前，會(huì)被暫時(shí)安置在這些地方。

可是，這種樞紐根本無法解決最核心的難題，那就是如何與移民的原籍國建立起實(shí)質(zhì)性的伙伴關(guān)系。

無論是海上攔截，還是制定“安全”國家名單，這些措施都無法從根本上改變遣返的最終結(jié)果。

針對(duì)非政府組織船只的海上封鎖，同樣無法實(shí)質(zhì)性地減少入境人數(shù)或提高遣返率。畢竟，這些船只帶來的移民只占總?cè)刖橙藬?shù)的百分之十二左右。

同理，如果所謂的安全第三國根本不愿意接收被遣返的人員，那么這種名義上的指定也就失去了任何實(shí)際意義。

任何一個(gè)遣返樞紐，無論其擁有怎樣完善的法律或運(yùn)作框架，其有效性都完全取決于接收國是否愿意配合。而現(xiàn)實(shí)情況是，這個(gè)條件往往很難得到滿足。

“海上封鎖”聽起來或許氣勢(shì)磅礴，“阿爾巴尼亞模式”也顯得宏大壯觀。當(dāng)與第三國的合作出現(xiàn)裂痕時(shí)，這兩項(xiàng)政策都不可避免地暴露出威懾手段的局限性。

在強(qiáng)硬的政治言辭之下，政府其實(shí)一直在悄悄實(shí)施務(wù)實(shí)的措施，比如推動(dòng)身份合法化和拓寬合法移民渠道，以此來管理人口流動(dòng)，滿足國內(nèi)的勞動(dòng)力需求。

但問題的關(guān)鍵在于，這種務(wù)實(shí)精神很大程度上對(duì)公眾是隱形的。選民們每天看到的，主要是一場場旨在產(chǎn)生威懾效應(yīng)的政治表演。這些表演制造了震耳欲聾的政治噪音，卻始終無法帶來任何看得見、摸得著的實(shí)際成果。

即便完全從威懾的角度出發(fā)，這些新措施也很難實(shí)現(xiàn)其宣稱的目標(biāo)。人們不禁要問，政府這種偏向極右翼的處理方式，究竟是在真正地治理移民問題，還是僅僅在搭建一個(gè)引人注目的舞臺(tái)？

正如歐洲聯(lián)盟委員會(huì)的數(shù)據(jù)所揭示的那樣，意大利總理最具爭議的舉措之一——所謂的“海上封鎖”，在現(xiàn)實(shí)中并非真正的海上封鎖，因?yàn)椴⑽淳砣肴魏诬娛赂深A(yù)。