3月12日，美國(guó)貿(mào)易代表辦公室發(fā)布公告，正式根據(jù)《1974年貿(mào)易法》第301(b)條啟動(dòng)調(diào)查，審查“一些經(jīng)濟(jì)體”在制造業(yè)領(lǐng)域是否存在長(zhǎng)期、結(jié)構(gòu)性的產(chǎn)能過剩，以及這種產(chǎn)能過剩是否與政府政策、產(chǎn)業(yè)支持措施或其他非市場(chǎng)行為有關(guān)，并進(jìn)而對(duì)美國(guó)制造業(yè)和貿(mào)易造成不利影響。

美方在公告中表示，一些經(jīng)濟(jì)體的制造業(yè)產(chǎn)能擴(kuò)張已經(jīng)明顯脫離國(guó)內(nèi)和全球真實(shí)需求，在政府補(bǔ)貼、政策性融資、國(guó)有企業(yè)擴(kuò)張、匯率政策或市場(chǎng)準(zhǔn)入壁壘等因素的推動(dòng)下，企業(yè)持續(xù)擴(kuò)大生產(chǎn)能力，即便產(chǎn)能利用率不高、企業(yè)盈利能力有限，仍然維持甚至擴(kuò)大生產(chǎn)規(guī)模。結(jié)果就是制造業(yè)出現(xiàn)長(zhǎng)期過度生產(chǎn)，本國(guó)市場(chǎng)無法吸收這些產(chǎn)品，只能依賴出口消化，由此形成大規(guī)模、持續(xù)性的貿(mào)易順差，而美國(guó)往往成為這些過剩產(chǎn)品最重要的出口市場(chǎng)之一。美國(guó)認(rèn)為，這種狀況正在壓縮美國(guó)本土制造業(yè)的發(fā)展空間，削弱制造業(yè)投資和就業(yè)，并對(duì)美國(guó)推動(dòng)產(chǎn)業(yè)回流和供應(yīng)鏈安全構(gòu)成挑戰(zhàn)。

在這次調(diào)查中，美國(guó)列出了 16 個(gè)經(jīng)濟(jì)體 作為調(diào)查對(duì)象，包括中國(guó)、歐盟、日本、韓國(guó)、越南、墨西哥、新加坡、瑞士、挪威、印度、印尼、馬來西亞、泰國(guó)、柬埔寨、孟加拉國(guó)以及中國(guó)臺(tái)灣地區(qū)。雖然調(diào)查對(duì)象覆蓋范圍很廣，但從公告的篇幅和論證方式來看，中國(guó)顯然被視為最核心的案例之一。

公告特別強(qiáng)調(diào)，中國(guó)近年來的貨物貿(mào)易順差規(guī)模持續(xù)擴(kuò)大，并在多個(gè)制造業(yè)領(lǐng)域保持全球性的出口優(yōu)勢(shì)。美國(guó)認(rèn)為，中國(guó)在電子設(shè)備、機(jī)械、汽車及零部件、鋼鐵制品、化工、船舶、光伏、鋁制品等多個(gè)行業(yè)都存在明顯的出口導(dǎo)向型生產(chǎn)結(jié)構(gòu)，這些行業(yè)的產(chǎn)能擴(kuò)張?jiān)谝欢ǔ潭壬弦呀?jīng)超過國(guó)內(nèi)需求，從而對(duì)全球市場(chǎng)供需格局產(chǎn)生影響。

公告中還引用了一系列數(shù)據(jù)來支持這一判斷。例如，美國(guó)指出，中國(guó)近年來的全球貨物貿(mào)易順差規(guī)模已經(jīng)超過一萬億美元，在全球貿(mào)易順差總額中占據(jù)極高比例；與此同時(shí)，中國(guó)部分行業(yè)的產(chǎn)能利用率并不高，這被美國(guó)視為存在結(jié)構(gòu)性產(chǎn)能過剩的一個(gè)重要信號(hào)。美國(guó)還特別提到鋼鐵、電池、化工和新能源汽車等行業(yè)，認(rèn)為這些領(lǐng)域的產(chǎn)能擴(kuò)張不僅影響全球市場(chǎng)，也可能進(jìn)一步擴(kuò)大中國(guó)的出口規(guī)模。

從程序上看，這份公告目前仍然只是啟動(dòng)調(diào)查，最終結(jié)論尚未做出。根據(jù)公告安排，美國(guó)貿(mào)易代表辦公室將首先建立調(diào)查案卷，向公眾征集意見，企業(yè)、行業(yè)協(xié)會(huì)、律師事務(wù)所和其他利益相關(guān)方都可以提交書面意見或申請(qǐng)?jiān)诼犠C會(huì)上作證。公眾意見提交窗口將于2026年3月17日開放，相關(guān)利益方應(yīng)在 2026年4月15日之前提交書面意見，并提出參加聽證會(huì)的申請(qǐng)，同時(shí)附上證詞摘要。USTR將于2026年5月5日起就此次調(diào)查舉行聽證會(huì)。

完成上述程序后，USTR將根據(jù)收集到的材料，判斷“相關(guān)經(jīng)濟(jì)體”的政策或做法是否屬于301條款所規(guī)定的“對(duì)美國(guó)商業(yè)造成負(fù)擔(dān)或限制的不合理行為”。如果最終認(rèn)定存在此類行為，美國(guó)政府可以進(jìn)一步采取措施，例如加征關(guān)稅、限制進(jìn)口或采取其他貿(mào)易政策工具。

不久前和一位業(yè)界專家討論122關(guān)稅的合法性問題。我當(dāng)時(shí)的判斷是：122關(guān)稅只是權(quán)宜之計(jì)，川普政府也知道122的法律基礎(chǔ)并不牢固，實(shí)際最終的目標(biāo)還是要靠301。之所以先祭出122，無非是想爭(zhēng)取150天時(shí)間，好走完301的程序。

后來事實(shí)證明，美國(guó)國(guó)內(nèi)的反關(guān)稅派連這150天都不想給川普，很快抓住該條同樣脆弱的法律基礎(chǔ)發(fā)起了一系列挑戰(zhàn)。

首先是加州領(lǐng)銜的22個(gè)民主黨控制的州政府向美國(guó)國(guó)際貿(mào)易法院提起訴訟，指控總統(tǒng)動(dòng)用第122條款征收關(guān)稅超出了法律授權(quán)。

過了沒幾天，美國(guó)企業(yè)和進(jìn)口商也迅速采取行動(dòng)，一些依賴進(jìn)口原材料或商品的公司同樣向法院起訴，認(rèn)為該關(guān)稅缺乏法律依據(jù)，并要求法院叫停關(guān)稅并賠償損失。

很多法律專家認(rèn)為，第122條款本身并不適合用來發(fā)動(dòng)大規(guī)模關(guān)稅措施。這個(gè)條款的設(shè)計(jì)背景其實(shí)非常特殊，它是在20世紀(jì)70年代布雷頓森林體系仍然存在時(shí)制定的，當(dāng)時(shí)各國(guó)實(shí)行固定匯率制度，美國(guó)一旦出現(xiàn)嚴(yán)重的國(guó)際收支赤字，就可能導(dǎo)致黃金和外匯儲(chǔ)備外流，甚至引發(fā)貨幣危機(jī)。因此，法律才允許總統(tǒng)在這種情況下暫時(shí)征收最高15%、最多150天的關(guān)稅，以緩解國(guó)際收支壓力。

但特朗普政府在宣布關(guān)稅時(shí)使用的理由卻是美國(guó)存在長(zhǎng)期的貿(mào)易赤字。從經(jīng)濟(jì)學(xué)和法律角度看，這兩個(gè)概念不是一回事。貿(mào)易赤字只是國(guó)際收支的一部分，而美國(guó)長(zhǎng)期存在貿(mào)易赤字的同時(shí)，資本賬戶卻有大量資金流入，因此整體的國(guó)際收支并不存在所謂的“嚴(yán)重赤字”。22個(gè)州政府和美國(guó)企業(yè)的起訴書都指出，政府實(shí)際上是把“貿(mào)易赤字”與法律規(guī)定的“國(guó)際收支赤字”混為一談，從而強(qiáng)行觸發(fā)第122條款。

與此同時(shí)，在現(xiàn)代浮動(dòng)匯率體系下，很多經(jīng)濟(jì)學(xué)家認(rèn)為這種條款本身已經(jīng)幾乎失去了現(xiàn)實(shí)意義。在固定匯率時(shí)代，國(guó)際收支赤字確實(shí)可能導(dǎo)致匯率危機(jī)，但在今天的浮動(dòng)匯率制度下，匯率會(huì)自動(dòng)調(diào)整來平衡國(guó)際收支。因此，要滿足法律中所謂“龐大且嚴(yán)重的國(guó)際收支赤字”這一條件，其實(shí)在現(xiàn)實(shí)中已經(jīng)很難成立。

此外，第122條款還有一個(gè)非常嚴(yán)格的要求，就是如果征收關(guān)稅，必須遵循 非歧視原則，也就是說要對(duì)所有國(guó)家統(tǒng)一適用。但特朗普的關(guān)稅公告卻對(duì)一些國(guó)家（例如加拿大、墨西哥等）給予了豁免，同時(shí)又對(duì)大量具體產(chǎn)品設(shè)立了例外清單。這種做法明顯違背了法律對(duì)該條款的設(shè)計(jì)原則。

起訴方還指出，美國(guó)最高法院最近在對(duì)等關(guān)稅案件中強(qiáng)調(diào)了“重大問題原則”和“非授權(quán)原則”，也就是如果一項(xiàng)行政權(quán)力會(huì)對(duì)國(guó)家經(jīng)濟(jì)或全球貿(mào)易產(chǎn)生重大影響，那么國(guó)會(huì)必須明確授權(quán)總統(tǒng)才能采取行動(dòng)。起訴方認(rèn)為，第122條款沒有授權(quán)總統(tǒng)以“貿(mào)易赤字”為理由發(fā)動(dòng)全球性關(guān)稅措施。如果允許總統(tǒng)隨意重新定義“國(guó)際收支赤字”并任意豁免特定國(guó)家和商品，這將等同于國(guó)會(huì)進(jìn)行了違憲的立法權(quán)授權(quán)（unconstitutional delegation of legislative power）。

在這種形勢(shì)下，美國(guó)貿(mào)易代表辦公室急于啟動(dòng)301調(diào)查，也就不難理解了。

301是川普“對(duì)等關(guān)稅”最佳替代，它不僅本來就是美國(guó)貿(mào)易政策中用于打擊“不公平貿(mào)易行為”的法律，而且在過去幾年里已經(jīng)通過司法判例獲得了較大的操作空間。

特別是聯(lián)邦巡回上訴法院此前的判決，支持美國(guó)貿(mào)易代表辦公室利用 301條款和307條款大幅擴(kuò)大關(guān)稅范圍的做法。法院的支持主要是基于對(duì)法律里“修改（modify）”這個(gè)詞的理解，認(rèn)為：

第一，1974年貿(mào)易法》對(duì)“修改”的定義本來就很寬。法條對(duì)“修改”幾乎沒有嚴(yán)格限制，唯一的說明只是說，“修改”包括取消關(guān)稅或進(jìn)口限制。法院認(rèn)為，如果連“完全取消關(guān)稅”這種幅度很大的變化都算“修改”，那說明這個(gè)詞本身就是開放性的，并不意味著只能做小幅度調(diào)整。所以，“修改”既可以是減少關(guān)稅，也可以是增加關(guān)稅，幅度大還是小，法律本身并沒有規(guī)定。

第二，國(guó)會(huì)并沒有給這種修改權(quán)設(shè)定規(guī)模上限。法院認(rèn)為，如果國(guó)會(huì)真的想限制總統(tǒng)或USTR擴(kuò)大關(guān)稅的范圍，本來可以在法律里寫得很清楚，比如規(guī)定必須“與損害相當(dāng)”或者設(shè)定具體上限。但在第307條款里，國(guó)會(huì)并沒有這樣做。也就是說，在法律設(shè)計(jì)上，只要是基于301行動(dòng)的后續(xù)“修改”，國(guó)會(huì)并沒有限制它可以擴(kuò)大到多大規(guī)模。

第三，企業(yè)提出的“修改只能小幅調(diào)整”的說法，站不住腳。一些美國(guó)進(jìn)口商在訴訟中引用最高法院在Biden v. Nebraska中的裁決，主張“修改”一詞只能代表“微小或適度的調(diào)整”，不能代表根本性變化。。但法院認(rèn)為，這個(gè)判例和301關(guān)稅的情況并不一樣。因?yàn)樵谶@個(gè)案子里，政府試圖“修改”的是法律規(guī)則本身，而301關(guān)稅這里，USTR只是調(diào)整自己已經(jīng)采取的行政措施，比如關(guān)稅清單，而不是去改變法律本身。所以兩種情況不能直接類比。

第四，在法律上，唯一真正的限制其實(shí)只有一個(gè)——是否“適當(dāng)”。法院認(rèn)為，只要USTR認(rèn)為原來的措施不夠有效，比如最初只對(duì)500億美元商品加征關(guān)稅，但仍然沒有改變對(duì)方的貿(mào)易行為，那么它就可以判斷需要擴(kuò)大關(guān)稅范圍。只要USTR認(rèn)為擴(kuò)大關(guān)稅是實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)的“適當(dāng)做法”，法律就允許這么做，并沒有規(guī)定具體上限。

聯(lián)邦巡回上訴法院的上述支持，對(duì)301構(gòu)成了幾乎難以打破的司法屏障。由于所有挑戰(zhàn)301關(guān)稅的訴訟都必須先提交給美國(guó)國(guó)際貿(mào)易法院，而上訴只能到聯(lián)邦巡回上訴法院。這也就意味著，聯(lián)邦巡回上訴法院這個(gè)判例要在全國(guó)范圍內(nèi)適用，其他法院沒有機(jī)會(huì)作出不同的解釋。唯一的希望是美國(guó)最高法院主動(dòng)受理并推翻判決，否則這個(gè)判例基本就代表了最終結(jié)果。

也正因如此，301給了行政部門極大的自由裁量權(quán)，對(duì)關(guān)稅規(guī)模更是幾乎沒有明確上限，成為美國(guó)政府任意擴(kuò)大關(guān)稅數(shù)額的趁手武器。

在實(shí)際操作中，美國(guó)政府已經(jīng)形成了一種比較清晰的做法：先通過完整的301調(diào)查程序，對(duì)某些不公平貿(mào)易行為啟動(dòng)一輪規(guī)模相對(duì)有限的關(guān)稅措施；一旦這一步完成，就可以利用307條款的“修改”權(quán)，在程序要求非常寬松的情況下擴(kuò)大關(guān)稅范圍，而不需要重新進(jìn)行調(diào)查、重新認(rèn)定事實(shí)或重新與外國(guó)政府磋商。這樣一來，原本需要復(fù)雜調(diào)查和長(zhǎng)時(shí)間程序的貿(mào)易行動(dòng)，就可以迅速升級(jí)，一定程度上復(fù)現(xiàn)對(duì)等關(guān)稅的效果。

針對(duì)中國(guó)的301關(guān)稅就是這樣運(yùn)作的，最初只針對(duì)約500億美元商品，但隨后通過“修改”程序迅速擴(kuò)大到數(shù)千億美元規(guī)模，幾乎覆蓋了絕大部分中美貿(mào)易。

而我一直覺得，301調(diào)查一定要在3月底之前啟動(dòng)。因?yàn)榇ㄆ諄砣A之際，以及本周五的中美經(jīng)貿(mào)磋商巴黎會(huì)談，美國(guó)人手中要確保自己手中握有足夠籌碼，只有15%的122關(guān)稅，對(duì)中國(guó)來說分量顯然是不夠的。

USTR公告鏈接：

https://ustr.gov/about/policy-offices/press-office/press-releases/2026/march/ustr-initiates-section-301-investigations-relating-structural-excess-capacity-and-production

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