最高法院案例:如何判斷行政行為是否屬于內(nèi)部行政行為，內(nèi)部行政行為是否可訴？

規(guī)劃局向執(zhí)法局發(fā)出的違法建設(shè)認(rèn)定函屬于行政協(xié)助行為，不屬于行政訴訟受案范圍

(2018）最高法行申5868號

裁判要旨

1、可訴的行政行為應(yīng)當(dāng)具備直接對外發(fā)生法律效果的特點(diǎn)，即行政行為的作出必須直接導(dǎo)致行政相對人及利害關(guān)系人權(quán)利義務(wù)的變動(dòng)。如果行政機(jī)關(guān)某一行為的內(nèi)容需要借助另一行政行為的作出才能對外發(fā)生效力，則該行為因不具備外部法律效力，對公民、法人或者其他組織的權(quán)利義務(wù)不產(chǎn)生實(shí)際影響，則不屬于人民法院行政訴訟的受案范圍。柳州市規(guī)劃局作出的行政處罰意見屬于內(nèi)部行政行為，不具備外部法律效力，對公民、法人或者其他組織的權(quán)利義務(wù)不產(chǎn)生實(shí)際影響，因此裁定再審本案對再審申請人不具有實(shí)際意義，本院不予再審。

2、規(guī)劃部門應(yīng)執(zhí)法部門的咨詢請求作出的違法建設(shè)認(rèn)定意見，屬于行政機(jī)關(guān)之間依照各自職權(quán)進(jìn)行咨詢、答復(fù)的內(nèi)部行政行為，對外不產(chǎn)生法律效力，并未對公民、法人或者其他組織的權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生實(shí)際影響，不具有可訴性。執(zhí)法部門作出的處罰決定，直接對當(dāng)事人的權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生實(shí)際影響。

中華人民共和國最高人民法院

行 政 裁 定 書

（2018）最高法行申5868號

再審申請人（一審原告，二審上訴人）練日火，男，1946年10月17日出生，漢族。

委托代理人李益友，湖南經(jīng)衛(wèi)律師事務(wù)所律師。

委托代理人蔣湘益，湖南經(jīng)衛(wèi)律師事務(wù)所律師。

被申請人（一審被告，二審被上訴人）廣西壯族自治區(qū)柳州市人民政府。

法定代表人吳煒。

被申請人（一審被告，二審被上訴人）廣西壯族自治區(qū)柳州市規(guī)劃局。

法定代表人李繼昭。

再審申請人練日火因訴被申請人廣西壯族自治區(qū)柳州市規(guī)劃局（以下簡稱柳州市規(guī)劃局）、廣西壯族自治區(qū)柳州市人民政府（以下簡稱柳州市政府）規(guī)劃行政處罰及行政復(fù)議一案，不服廣西壯族自治區(qū)高級人民法院作出的（2017）桂行終1167號行政判決和（2017）桂行終1168號行政裁定，向本院申請?jiān)賹?。本院依法組成合議庭對兩案進(jìn)行了合并審查，現(xiàn)已審查終結(jié)。

練日火申請?jiān)賹彿Q：（一）柳州市規(guī)劃局出具的涉案處罰意見不是為答復(fù)征詢而出具，不屬于內(nèi)部交換意見，已經(jīng)對外產(chǎn)生法律效力。（二）涉案處罰意見即使是內(nèi)部行政行為，但根據(jù)最高人民法院發(fā)布的第五批指導(dǎo)性案例22號之精神，也屬于可訴的行政行為。（三）雖然柳州市規(guī)劃局沒有送達(dá)法律文書，且柳州市城中區(qū)執(zhí)法局的行政處罰決定也沒有直接援引該處罰意見作為行政處罰依據(jù)，但是，柳州市規(guī)劃局的處罰意見是以申請人為行政相對人，申請人有權(quán)提起訴訟。（四）申請人起訴時(shí)將柳州市規(guī)劃局和柳州市政府列為共同被告，但一審法院拆分案件進(jìn)行處理，二審予以認(rèn)可，均屬于適用法律錯(cuò)誤。綜上，請求撤銷廣西壯族自治區(qū)高級人民法院（2017）桂行終1167號行政判決和柳州市中級人民法院（2016）桂02行初166號行政判決，撤銷廣西壯族自治區(qū)高級人民法院（2017）桂行終1168號行政裁定和柳州市中級人民法院（2016）桂02行初166號行政裁定，并撤銷柳州市政府柳政復(fù)字（2016）10號復(fù)議決定。

本院經(jīng)審查認(rèn)為，本案的爭議焦點(diǎn)是柳州市規(guī)劃局作出的行政處罰意見書是否對再審申請人練日火的權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生實(shí)際影響，該處罰意見是否屬于行政復(fù)議的受案范圍。

根據(jù)《中華人民共和國行政復(fù)議法》第一條、第二條的規(guī)定，行政復(fù)議的審查對象是行政機(jī)關(guān)對公民、法人或者其他組織作出的具體行政行為。本案中，原審查明，2013年4月10日，柳州市城中區(qū)城市管理行政執(zhí)法局（以下簡稱城中區(qū)執(zhí)法局）對練日火涉嫌違法建設(shè)進(jìn)行調(diào)查，應(yīng)城中區(qū)執(zhí)法局的咨詢請求，柳州市規(guī)劃局于2013年6月28日就案涉違法建筑作出行政處罰意見書。2013年7月10日，城中區(qū)執(zhí)法局作出柳城管城中規(guī)劃類行決字（2013）第162號《行政處罰決定書》（以下簡稱162號處罰決定），責(zé)令練日火自行拆除違法搭建的建（構(gòu)）筑物。從原審查明的上述事實(shí)可知，案涉162號處罰決定系城中區(qū)執(zhí)法局以其自身名義對練日火的房屋作出的違法性認(rèn)定和拆除決定，而被申請人柳州市規(guī)劃局根據(jù)城中區(qū)執(zhí)法局的咨詢請求作出的處罰意見，屬于行政機(jī)關(guān)之間依照各自職權(quán)進(jìn)行咨詢、答復(fù)的內(nèi)部行政行為，對外不產(chǎn)生法律效力，并未對公民、法人或者其他組織的權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生實(shí)際影響，因此，不屬于《中華人民共和國行政復(fù)議法》第六條規(guī)定的復(fù)議受理范圍。

關(guān)于再審申請人主張內(nèi)部行政行為也屬于可訴的行政行為的問題，《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉的解釋》第一條第二款的規(guī)定：“下列行為不屬于人民法院行政訴訟的受案范圍：……（五）行政機(jī)關(guān)作出的不產(chǎn)生外部法律效力的行為；（六）行政機(jī)關(guān)為作出行政行為而實(shí)施的準(zhǔn)備、論證、研究、層報(bào)、咨詢等過程性行為；……”根據(jù)上述司法解釋的規(guī)定，可訴的行政行為應(yīng)當(dāng)具備直接對外發(fā)生法律效果的特點(diǎn)，即行政行為的作出必須直接導(dǎo)致行政相對人及利害關(guān)系人權(quán)利義務(wù)的變動(dòng)。如果行政機(jī)關(guān)某一行為的內(nèi)容需要借助另一行政行為的作出才能對外發(fā)生效力，則該行為因不具備外部法律效力，對公民、法人或者其他組織的權(quán)利義務(wù)不產(chǎn)生實(shí)際影響，則不屬于人民法院行政訴訟的受案范圍。本案中，城中區(qū)執(zhí)法局依法履行了162號處罰決定的送達(dá)程序，直接對當(dāng)事人的權(quán)利義務(wù)產(chǎn)生實(shí)際影響，與再審申請人引用的第五批指導(dǎo)案例中第22號案例的情形并不相同，該指導(dǎo)案例對本案不具指導(dǎo)性。綜上，一審判決駁回練日火的訴訟請求，二審判決予以維持正確，本院予以支持。

應(yīng)當(dāng)指出的是，一審時(shí)有效的《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第六條第一款規(guī)定，復(fù)議機(jī)關(guān)以復(fù)議申請不符合受理?xiàng)l件為由駁回的，不屬于行政訴訟法第二十六條第二款規(guī)定的“復(fù)議機(jī)關(guān)決定維持原行政行為”?！吨腥A人民共和國行政訴訟法》第二十九條規(guī)定，公民、法人或者其他組織同被訴行政行為有利害關(guān)系但沒有提起訴訟，或者同案件處理結(jié)果有利害關(guān)系的，可以作為第三人申請參加訴訟，或者由人民法院通知參加訴訟。本案中，一審法院以“柳州市人民政府認(rèn)為練日火申請行政復(fù)議的事項(xiàng)不屬于行政復(fù)議的受案范圍，駁回了原告的行政復(fù)議申請”為由，將本案予以分案處理，并以練日火應(yīng)向基層法院提起訴訟為由，裁定駁回練日火對柳州市規(guī)劃局的起訴，該作法實(shí)屬不妥，一審法院本應(yīng)將柳州市規(guī)劃局列為第三人，一并作出判決。但是，本院前述已經(jīng)指出，柳州市規(guī)劃局作出的行政處罰意見屬于內(nèi)部行政行為，不具備外部法律效力，對公民、法人或者其他組織的權(quán)利義務(wù)不產(chǎn)生實(shí)際影響，因此裁定再審本案對再審申請人不具有實(shí)際意義，本院不予再審。

綜上，練日火的再審申請不符合《中華人民共和國行政訴訟法》第九十一條規(guī)定的情形。依照《最高人民法院關(guān)于適用<中華人民共和國行政訴訟法>的解釋》第一百一十六條第二款的規(guī)定，裁定如下：

駁回練日火的再審申請。

審判長　　劉艾濤

審判員　　龔　斌

審判員　　熊俊勇

二〇一八年十二月二十七日