城鎮(zhèn)，何以向上生長，又如何向美而生？

　　曾經(jīng)，這個問題的答案是向外突圍、不斷攤開。一圈又一圈，一年又一年，城鎮(zhèn)的“腰圍”越攤越粗，耕地退去、生態(tài)讓路，可圈進(jìn)去的地，未必真能長出金子。

　　隨著城鎮(zhèn)化進(jìn)程從“快速擴(kuò)張”轉(zhuǎn)向“內(nèi)涵提質(zhì)”，發(fā)展路徑變了。

　　近日，自然資源部印發(fā)《城鎮(zhèn)開發(fā)邊界管理辦法（試行）》（以下簡稱《辦法》），明確了城鎮(zhèn)開發(fā)邊界劃定、實施、調(diào)整、監(jiān)督全鏈條全流程規(guī)則，為進(jìn)一步推動城鎮(zhèn)開發(fā)邊界精準(zhǔn)化、差異化管控提供了遵循。

　　從東海之濱到西北戈壁，從工業(yè)銹帶到稻香田園，一條條城鎮(zhèn)開發(fā)邊界的確立與優(yōu)化，正生動詮釋著：城鎮(zhèn)開發(fā)邊界，既不是束縛發(fā)展的“緊箍咒”，也不是放任擴(kuò)張的“跑馬圈地”，而是一條有遠(yuǎn)見的“成長線”——線內(nèi)，倒逼集約高效；線外，守護(hù)綠水青山；線上，留足彈性空間。

　　守住一條線

　　喚醒“沉睡空間”

　　自然資源部國土空間規(guī)劃研究中心副主任商靜接受中國城市報記者專訪時指出，《辦法》強(qiáng)調(diào)了全流程管理和與“十五五”規(guī)劃銜接，貫徹落實了中央城市工作會議精神，體現(xiàn)了“主動適應(yīng)形勢變化”“注重治理投入”等新時期城市工作要求。

　　走進(jìn)上海市浦東新區(qū)的張江路，老水泥廠的煙囪還矗立著，但周邊的環(huán)境已悄然發(fā)生了巨變。

　　這里曾經(jīng)是塵土飛揚(yáng)、地塊割裂、權(quán)屬復(fù)雜的工業(yè)廠區(qū)。既要保護(hù)工業(yè)遺產(chǎn)，又要兼顧發(fā)展空間，如何促進(jìn)城鎮(zhèn)開發(fā)邊界內(nèi)土地用途的合理轉(zhuǎn)換，只能想辦法在“螺螄殼里做道場”。

　　通過資產(chǎn)劃轉(zhuǎn)、市區(qū)國企聯(lián)合開發(fā)、工業(yè)遺存保護(hù)性更新的系列舉措實施，如今，這里正在蝶變?yōu)橐粋€融合辦公、商業(yè)、文化等多種功能的綜合性建筑群?！叭f米倉”“水泥筒倉”“窯尾塔”等工業(yè)遺存被精心保留，23幢新建研發(fā)樓宇拔地而起。2027年竣工后，這里將與張江副中心地標(biāo)“科學(xué)之門”雙子塔“張江人工智能島”“張江科學(xué)會堂”等建筑遙相呼應(yīng)。

　　《辦法》同時框定城鎮(zhèn)開發(fā)邊界內(nèi)的新增建設(shè)用地規(guī)模，并將其作為國土空間總體規(guī)劃的約束性指標(biāo)，嚴(yán)控城鎮(zhèn)建設(shè)占用耕地、林地、濕地等，讓城市發(fā)展從“依賴新增土地”轉(zhuǎn)向“盤活存量空間”，從向外擴(kuò)張轉(zhuǎn)向向內(nèi)提質(zhì)，推動城市走集約發(fā)展的道路。

　　不跟良田爭地、不和生態(tài)搶空間，在存量中做文章、向低效空間要效益。這一城鎮(zhèn)開發(fā)邊界管理的理念踐行同樣在上海市松江經(jīng)開區(qū)演繹出另一種精彩。

　　上海儀電智算中心，10年前還是產(chǎn)出低、能耗高的電子制造舊廠房。企業(yè)想轉(zhuǎn)型，但地還是那塊地。沒有新增一畝用地，只是“改擴(kuò)建+零增地提容”，容積率從0.8拉到2.0，投資15.3億元，土地產(chǎn)出率飆到每畝2800萬元。從電子制造的“老黃歷”到智算中心的“新賽道”，改變的不僅是產(chǎn)業(yè)，更是一種認(rèn)知：只要機(jī)制對路，寸土真的能生寸金。

　　統(tǒng)籌一盤棋

　　讓要素跟著項目走

　　在寧夏回族自治區(qū)寧東能源化工基地，2025年工業(yè)總產(chǎn)值突破2042億元，對全區(qū)工業(yè)經(jīng)濟(jì)增長貢獻(xiàn)率達(dá)50%?？删褪沁@樣一塊“壓艙石”，一度陷入“有項目、無空間”的困境。寧夏凱信能源科技有限公司的高端煤基化學(xué)品示范項目，2025年初已完成環(huán)評受理，卻因無地可用差點(diǎn)外流；總投資171億元的寧夏碳合新科新材料有限公司的煤基高端新材料項目，同樣因用地空間限制，前期籌備受阻。

　　項目等不起，企業(yè)等不起，產(chǎn)業(yè)升級更等不起。

　　面對困境，寧夏建立了增量用地省級統(tǒng)籌機(jī)制，將各地備用的增量用地納入全區(qū)統(tǒng)一調(diào)節(jié)的總盤子，并提前預(yù)留了“十五五”時期的城鎮(zhèn)建設(shè)增量用地，全面掌握已用、未用、預(yù)留三類增量用地的監(jiān)管清單。最終推動兩個項目在近期開工落地建設(shè)，預(yù)計投產(chǎn)后年營業(yè)收入超300億元、年凈利潤超40億元。

　　商靜在解讀《辦法》時強(qiáng)調(diào)，本次管理新規(guī)在實施中特別突出了“發(fā)展”思維。市縣新增建設(shè)用地規(guī)?？捎墒〖壸匀毁Y源主管部門依據(jù)五年規(guī)劃、國土空間規(guī)劃進(jìn)行時序調(diào)控，合理安排投放節(jié)奏。這一機(jī)制切實推動了空間規(guī)劃與發(fā)展規(guī)劃的協(xié)同聯(lián)動，提升了規(guī)劃主動適應(yīng)形勢變化的能力，有力支撐了國家戰(zhàn)略實施和城市高質(zhì)量發(fā)展。

　　“過去，用地指標(biāo)分到市縣，就是‘我的地盤我做主’，有的地方項目排隊等指標(biāo)，有的地方指標(biāo)閑置曬太陽?！睂幭幕刈遄灾螀^(qū)自然資源廳副廳長馬海軍表示，現(xiàn)在，通過統(tǒng)籌調(diào)配、余缺互補(bǔ)，讓有限的空間資源跟著戰(zhàn)略走、跟著項目走、跟著民生需求走。

　　同時，國家重要的能源化工產(chǎn)業(yè)基地陜西榆林，也等來了一場“政策及時雨”。陜西煤業(yè)化工集團(tuán)有限責(zé)任公司一個總投資1500億元、占地2.4萬畝的煤炭分質(zhì)清潔高效轉(zhuǎn)化示范項目，曾因現(xiàn)有城鎮(zhèn)建設(shè)用地增量規(guī)模不足而卡在0.7萬畝的用地上。

　　《辦法》給出了明確指引：國家級能源化工產(chǎn)業(yè)基地位于城鎮(zhèn)開發(fā)邊界外，確有能源化工等項目落地的，可增補(bǔ)城鎮(zhèn)開發(fā)邊界規(guī)模，不計入城鎮(zhèn)開發(fā)邊界擴(kuò)展倍數(shù)核算?！斑@條政策解決了榆林市能源化工產(chǎn)業(yè)基地建設(shè)用地規(guī)模短缺的問題，對于榆林市建設(shè)國家能源化工基地和經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展具有極其重大的意義?！庇芰质凶匀毁Y源和規(guī)劃局副局長賀楓斐介紹。

　　幸福一座城

　　把綠色空間還給人民

　　城鎮(zhèn)開發(fā)邊界，劃定的不只是城市發(fā)展的上限，更是重塑城鄉(xiāng)關(guān)系的契機(jī)。

　　《辦法》明確，要加強(qiáng)國土空間規(guī)劃正負(fù)面清單管理，嚴(yán)格城鎮(zhèn)開發(fā)邊界外新增城鎮(zhèn)建設(shè)用地管控，邊界外不得規(guī)劃建設(shè)各類新城新區(qū)、開發(fā)區(qū)、非農(nóng)產(chǎn)業(yè)園區(qū)等集中城鎮(zhèn)建設(shè)用地等。邊界之外，成為踐行“兩山”理念的新舞臺。

　　在廣東省廣州市番禺區(qū)金山大道和南沙港快速路區(qū)域，500米寬林帶向兩側(cè)舒展，喬木參差、灌木交織。林外是密集的產(chǎn)業(yè)園與居住區(qū)，林內(nèi)是晨跑的人享受愜意。

　　2022年劃定城鎮(zhèn)開發(fā)邊界時，番禺區(qū)做了一個決定：把這兩條快速路兩側(cè)100—500米，堅決劃在邊界之外。

　　為什么？因為這不是普通的防護(hù)帶，而是番禺區(qū)“三縱三橫”生態(tài)格局的核心骨架，鏈接著大夫山、七星崗等生態(tài)斑塊，更承擔(dān)著引風(fēng)入城的功能——珠江口的海風(fēng)沿著這條廊道輸入城區(qū)，可有效緩解熱島效應(yīng)。過去，沿線開發(fā)沖動強(qiáng)烈，開發(fā)商遞來一份份開發(fā)方案：“這么好的地段，不蓋樓太可惜了?！?/p>

　　答案很簡單：線外就是線外，誰也不能碰。

　　不開發(fā)，不等于不作為。番禺區(qū)把這2條廊道建成市民可進(jìn)入的綠色空間。一位常來此地的番禺區(qū)市民感嘆：“開車從金山大道過，兩邊全是樹，心情都格外愉悅?！?/p>

　　浙江省杭州市余杭區(qū)永安村村民同樣是“守界”的受益者，6.7平方公里的土地被劃到城鎮(zhèn)開發(fā)邊界之外。當(dāng)時不少人有疑慮：邊界劃定了，不能搞開發(fā)，這地方還有什么盼頭？

　　事實證明，盼頭不是只有蓋樓一條路。永安村依托萬畝良田，規(guī)劃建設(shè)稻香郊野公園，注冊“禹上稻鄉(xiāng)”品牌，推出“認(rèn)養(yǎng)田計劃”，搞智慧農(nóng)業(yè)、農(nóng)文旅融合。2025年營收超3500萬元，帶動周邊鄉(xiāng)村游客超50萬人次。

　　永安村村民從“賣地”轉(zhuǎn)向“賣風(fēng)景”“賣品牌”“賣體驗”。一位老農(nóng)說得實在：“以前盼著拆遷，現(xiàn)在盼著種田?！?/p>

　　這是城鎮(zhèn)開發(fā)邊界的另一層深意：它告訴人們哪里不能開發(fā)，更啟發(fā)人們思考——在不開發(fā)的地方，如何讓綠水青山變成金山銀山。

　　守住邊界，劃出去的是空間，留下來的是未來。江蘇省南京市長江三橋廊道，也曾是零散開發(fā)訴求集中的區(qū)域，城鎮(zhèn)開發(fā)邊界的劃定徹底管住了無序開發(fā)的沖動?，F(xiàn)在三橋濕地公園、濱江綠道建成，長江江豚保護(hù)區(qū)獲批省級山水示范工程，原本雜亂的岸線變成了水清岸綠、魚翔淺底的生態(tài)寶地，沿江生態(tài)岸線比例提升至80%。

　　南京市規(guī)劃和自然資源局相關(guān)負(fù)責(zé)人表示，這是南京市以城鎮(zhèn)開發(fā)邊界管控，統(tǒng)籌保護(hù)與發(fā)展、實現(xiàn)生態(tài)惠民的生動縮影，也恰恰印證了“管住開發(fā)，才能讓老百姓獲得長遠(yuǎn)實惠?！?/p>

　　《辦法》的出臺，標(biāo)志著“劃、管、用、調(diào)、監(jiān)”全流程閉環(huán)的正式形成。商靜指出，依托國土空間規(guī)劃“一張圖”進(jìn)行全生命周期管理，未來，城鎮(zhèn)開發(fā)邊界的優(yōu)化調(diào)整、土地的用途變更，都將在數(shù)字化平臺上被實時監(jiān)測、科學(xué)評估、精準(zhǔn)督察。

　　記者手記

　　一條邊界線

　　丈量發(fā)展“高”度

　　一路采訪，一路思考。高質(zhì)量發(fā)展，究竟高在何處？

　　高在理念之變。從“撿到籃里都是菜”到“有所為有所不為”，城鎮(zhèn)開發(fā)邊界守住的，不僅是生態(tài)紅線，更是發(fā)展底線。把不該開發(fā)的地方嚴(yán)格保護(hù)起來，把該發(fā)展的空間集約高效利用起來——這是空間治理的辯證法，更是新發(fā)展理念的生動實踐。

　　高在路徑之變。從增量依賴到存量挖潛，從“攤大餅”到“蒸小籠”，上海、江蘇、浙江、寧夏的實踐表明：存量不是包袱，而是資源；低效不是終點(diǎn)，而是起點(diǎn)。向存量要空間、要效益、要動能，是高質(zhì)量發(fā)展的必由之路。

　　高在價值取向之變。南京三橋綠道上的晨跑者、杭州永安村的種田人等，他們的笑臉是最好的回答。把最好的資源留給人民，把最美的空間還給百姓——這是發(fā)展的初心，也是城鎮(zhèn)開發(fā)的歸處。

　　城鎮(zhèn)開發(fā)邊界，看似是一條規(guī)劃性的控制線，實則是統(tǒng)籌保護(hù)與發(fā)展、當(dāng)下與長遠(yuǎn)、經(jīng)濟(jì)與民生的治理線。當(dāng)然，理念的落地并非一片坦途，還需要完善的配套政策、市場機(jī)制和政績考核體系協(xié)同發(fā)力。但方向已明，路徑已清，守好這條線，我們丈量的不僅是城市的高度，更是發(fā)展的溫度與厚度。

■中國城市報記者 張永超