記者 田國(guó)寶

3月16日，深圳市人民政府印發(fā)《深圳市住房公積金管理辦法》。除國(guó)家規(guī)定的五類強(qiáng)制繳存單位外，其他單位、個(gè)體經(jīng)營(yíng)者及自由職業(yè)者等靈活就業(yè)人員，均可按規(guī)定繳存、提取和使用公積金；同時(shí)，個(gè)人繳存比例可自愿提高。

同日，鄂爾多斯市發(fā)布2026年住房公積金10項(xiàng)惠民政策，將公積金使用范圍擴(kuò)大至物業(yè)費(fèi)、取暖費(fèi)、住宅專項(xiàng)維修資金、購(gòu)房契稅及租房等領(lǐng)域，并降低組合貸款首付比例、延長(zhǎng)購(gòu)房提取及貸款期限。

今年以來，上海、成都、沈陽(yáng)、銀川、廈門、福州、太原、鄭州、西安、桂林、長(zhǎng)春等數(shù)十個(gè)城市，已對(duì)住房公積金相關(guān)政策進(jìn)行調(diào)整，部分城市調(diào)整力度明顯超出市場(chǎng)預(yù)期。

全國(guó)主要城市密集調(diào)整公積金政策并非偶然。2025年底召開的中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議提出“深化住房公積金制度改革”；2026年全國(guó)兩會(huì)，這一表述被正式寫入政府工作報(bào)告，為各地政策調(diào)整提供了明確方向。

一位地方公積金中心負(fù)責(zé)人對(duì)經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)表示，盡管多地已擴(kuò)大貸款額度和使用范圍，但公積金的制度屬性決定，其在實(shí)際運(yùn)用中仍面臨多重約束，難以取代商業(yè)貸款成為住房按揭的主流工具。

方向

從各地政策動(dòng)向看，本輪公積金制度改革主要集中在四個(gè)方面。

首先，提高貸款額度與支持力度。

2月25日，上?！皽邨l”落地，將家庭首套住房公積金貸款最高額度由160萬元提升至240萬元；疊加多子女家庭、綠色建筑等因素，單筆最高貸款額度可達(dá)324萬元，成為全國(guó)上限最高的城市。

3月9日，成都市就公積金新政公開征求意見，提出單繳存人最高貸款額度由60萬元提高至80萬元，雙繳存人由100萬元提高至120萬元；購(gòu)買現(xiàn)房或城市更新拆遷住房的，額度還可上浮20%。

此外，太原將公積金貸款到期年齡由65歲延長(zhǎng)至68歲；沈陽(yáng)將“商轉(zhuǎn)公”比例由60%提高至80%，并將新市民貸款限額提升至基礎(chǔ)額度的1.3倍；鄭州對(duì)裝配式商品住宅的貸款額度上浮20%。

其次，拓寬提取與使用場(chǎng)景。

鄂爾多斯推出的10項(xiàng)新政，使其成為提取場(chǎng)景覆蓋最廣的城市之一。公積金除用于房貸和房租外，還可用于物業(yè)費(fèi)、取暖費(fèi)、契稅及住宅專項(xiàng)維修資金，并覆蓋夫妻雙方父母及子女。

福州新政新增裝修提取，購(gòu)房滿6個(gè)月、5年內(nèi)可按1500元/平方米一次性提?。毁?gòu)買車庫(kù)、車位提取取消時(shí)間限制；建造、翻建、大修提取期限延長(zhǎng)至三年。

成都則將城市更新出資、重大疾病支出納入提取范圍，覆蓋配偶、父母及子女，并通過系統(tǒng)聯(lián)網(wǎng)實(shí)現(xiàn)材料簡(jiǎn)化。

東吳證券測(cè)算，僅裝修和物業(yè)費(fèi)等新增場(chǎng)景，即有望盤活約1800億元存量公積金。

第三，擴(kuò)大制度覆蓋范圍。

傳統(tǒng)上，公積金主要覆蓋機(jī)關(guān)、企事業(yè)單位及部分企業(yè)職工。本輪改革中，多地將靈活就業(yè)人員納入體系。

深圳新規(guī)明確，個(gè)體經(jīng)營(yíng)者及自由職業(yè)者可全面參與繳存、提取與使用，個(gè)人繳存比例最高可自愿提高至12%。

與此同時(shí)，多地強(qiáng)化家庭代際互助機(jī)制：福州將互助范圍擴(kuò)大至省內(nèi)；鄂爾多斯明確“一人支出、全家支持”；銀川對(duì)直系親屬購(gòu)房及契稅提取取消附加限制。

第四，推進(jìn)異地互認(rèn)與跨區(qū)域流動(dòng)。

福州將異地公積金貸款納入利率優(yōu)惠范圍；武漢擴(kuò)大異地貸款適用范圍至全國(guó)，并取消戶籍限制；廈門取消省內(nèi)異地購(gòu)房提取的戶籍和工作證明要求。

在全國(guó)層面，跨區(qū)域資金統(tǒng)籌調(diào)劑機(jī)制加速推進(jìn)，“商轉(zhuǎn)公”互認(rèn)逐步擴(kuò)圍。鄂爾多斯將組合貸首付比例降至15%，購(gòu)房提取期限統(tǒng)一延長(zhǎng)至5年內(nèi)，并允許多次提取。

上述公積金中心負(fù)責(zé)人指出，異地互認(rèn)及資金統(tǒng)籌，有助于緩解區(qū)域間資金“旱澇不均”，顯著提升整體使用效率。

空間

長(zhǎng)期以來，受審批嚴(yán)格、放款周期較長(zhǎng)及額度偏低等因素影響，公積金整體使用效率相對(duì)有限。根據(jù)《全國(guó)住房公積金2024年年度報(bào)告》，全國(guó)繳存余額已達(dá)10.9萬億元。

一位參與房改的人士對(duì)經(jīng)濟(jì)觀察報(bào)表示，公積金本質(zhì)上是住房互助資金。作為強(qiáng)制性繳存制度，若使用效率偏低，將加重單位與職工負(fù)擔(dān)；只有實(shí)現(xiàn)高效循環(huán)，制度才具備現(xiàn)實(shí)意義。因此，本輪改革的核心在于盤活存量資金。

在其看來，公積金遵循“多繳多貸、少繳少貸、不繳不貸”的原則，客觀上更傾向于收入穩(wěn)定群體。在實(shí)際效果上，三四線城市的制度價(jià)值往往高于一二線城市，對(duì)剛需群體的意義也大于改善型需求。

一位房企人士表示，過去由于公積金回款周期較長(zhǎng)，開發(fā)商并不鼓勵(lì)購(gòu)房者使用公積金貸款，尤其在一二線城市，其對(duì)總房?jī)r(jià)的覆蓋能力有限。但近兩年，在市場(chǎng)環(huán)境變化下，房企開始主動(dòng)引導(dǎo)客戶使用組合貸款。

在他看來，購(gòu)房者支付首付后資金趨緊，月供壓力隨之而來。若可優(yōu)先使用公積金賬戶余額償還部分貸款，有助于緩解初期現(xiàn)金流壓力，為家庭提供過渡空間。

多地政策還通過多子女家庭、綠色建筑等加成機(jī)制，提高貸款上限，并通過代際互助提升可貸額度。

不過，上述公積金中心負(fù)責(zé)人強(qiáng)調(diào)，盡管名義額度上調(diào)，但實(shí)際可貸額度仍受賬戶余額、繳存年限、還款能力及房屋評(píng)估價(jià)值等因素約束。

一方面，公積金屬于“職工+單位”共同繳存的封閉資金池，并非商業(yè)銀行信貸資金，風(fēng)險(xiǎn)由全體繳存人共同承擔(dān)，因此必須通過額度控制和資格審查防范風(fēng)險(xiǎn)。

另一方面，額度存在剛性約束。即便政策上限提高，實(shí)際發(fā)放額度仍難以達(dá)到上限。一位購(gòu)房者表示，其繳存15年、賬戶余額超過30萬元，但最終僅獲得80萬元貸款。

因此，在購(gòu)房領(lǐng)域，公積金難以成為主導(dǎo)工具；但在租房、裝修、物業(yè)費(fèi)、取暖費(fèi)及維修基金等小額支出場(chǎng)景中，其作用正在顯現(xiàn)。

上述參與房改的人士指出，在當(dāng)前存量規(guī)模較大的背景下，改革既要提升使用效率，也需關(guān)注制度可持續(xù)性?！耙坏┦褂寐式咏?0%的警戒線，可能引發(fā)新的風(fēng)險(xiǎn)?！?/p>

其認(rèn)為，公積金應(yīng)定位為政策性互助工具，而非市場(chǎng)化杠桿。改革目標(biāo)在于解決“看得到、用不了”的問題，而非將其演變?yōu)闊o約束的福利工具。制度空間最終取決于執(zhí)行精細(xì)度與資金池健康狀況。

改革

住房公積金制度改革的再次提速，背后是三十多年的制度演進(jìn)。1990年代，中央決定停止福利分房、推進(jìn)住房商品化和社會(huì)化、實(shí)現(xiàn)貨幣化分配。

上述參與房改的人士說，彼時(shí)，公房已經(jīng)成為多數(shù)單位的沉重負(fù)擔(dān)，所以，房改是必然的。但房改面臨的最大難題是擔(dān)心商品房建了沒人買。在這種背景下，新加坡中央公積金制度成為重要的參考對(duì)象。

1991年5月，上海住房制度改革五項(xiàng)措施落地，公積金為其中一項(xiàng)，由此，全國(guó)首個(gè)地方性住房公積金制度誕生。此后，北京、天津、南京、武漢等城市相繼試行。到1993年底，公積金在全國(guó)26個(gè)省份131個(gè)城市落地。

1994年7月，國(guó)務(wù)院《關(guān)于深化城鎮(zhèn)住房制度改革的決定》明確將“建立住房公積金制度”列為房改基本內(nèi)容；1998年，國(guó)務(wù)院發(fā)文停止福利分房；1999年4月，《住房公積金管理?xiàng)l例》正式出臺(tái)。

此后20年，公積金成為住房市場(chǎng)化改革的重要推手，累計(jì)發(fā)放個(gè)人住房貸款6.5萬億元，提取9.4萬億元用于住房消費(fèi)，支持?jǐn)?shù)億職工“住有所居”。

《住房公積金管理?xiàng)l例》經(jīng)歷過兩次修訂，其中2002年第一次修訂主要針對(duì)公積金管理體制和風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管等方面；2019年第二次修訂則主要涉及簡(jiǎn)政放權(quán)、優(yōu)化服務(wù)和提升效率，更多是為了方便提取使用。

公積金誕生于住房短缺時(shí)代，但在城鎮(zhèn)化率提升、人口結(jié)構(gòu)變化及住房供給充足背景下，原有機(jī)制逐漸顯露局限。

根據(jù)現(xiàn)行條例，住房公積金應(yīng)當(dāng)用于職工購(gòu)買、建造、翻建、大修自住住房，任何單位和個(gè)人不得挪作他用。但實(shí)際上，目前多數(shù)城市的公積金使用范圍已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了條例規(guī)定，因此業(yè)內(nèi)普遍認(rèn)為，條例將再次修訂，甚至上升為法律。

原來的公積金使用“重購(gòu)輕租、重貸輕提”，導(dǎo)致使用效率不高，資金沉淀問題突出。截至2024年末，繳存余額達(dá)10.9萬億元，但個(gè)貸率僅74%，提取人數(shù)占比46.1%，大量資金處于沉淀狀態(tài)。

東吳證券測(cè)算顯示，公積金制度改革有望釋放超過5000億元資金，對(duì)消費(fèi)形成實(shí)質(zhì)拉動(dòng)。