最高法院: 拍賣過程中土地規(guī)劃用途變更是否會影響強制拍賣的效力?

作者：李舒 唐青林 張琴（北京云亭律師事務(wù)所*）

裁判要旨

執(zhí)行土地被法院查封，只限制其處分權(quán)，當?shù)卣袡?quán)作出行政行為變更其規(guī)劃用途。在拍賣過程中，執(zhí)行土地規(guī)劃用途性質(zhì)改變，也是交易風(fēng)險的歸屬問題，其并非執(zhí)行法院拍賣公告瑕疵，并不影響強制拍賣的效力。

案情簡介

一、2015年4月8日，關(guān)于南昌市第四建筑工程有限公司與贛鄱公司等民間借貸糾紛一案中，江西高院裁定，拍賣被執(zhí)行人贛鄱公司名下某土地使用權(quán)（以下簡稱“案涉土地使用權(quán)”）。

二、2015年12月26日，本案經(jīng)刊登拍賣公告并發(fā)布拍賣信息后，共有3位競買人報名，分別為某小額貸款有限公司、譜洋公司、萬雨塵，并按要求交納了競買保證金。后萬雨塵得知該宗土地已被南昌市規(guī)劃局由商業(yè)用地改變規(guī)劃為綠化用地，且此間執(zhí)行法院和拍賣機構(gòu)均未出面解決土地用途爭議，遂決定退出競拍。

三、2016年1月12日，譜洋公司以1.8億元競得案涉土地使用權(quán)。后其并繳納完畢拍賣標的款。

四、被執(zhí)行人贛鄱公司以涉案拍賣行為存在違法選擇拍賣機構(gòu)、限制競買人萬雨塵委托代理人到場競買等為由相繼提出執(zhí)行異議與復(fù)議，均被法院駁回。

五、2016年10月28日，江西高院裁定案涉土地使用權(quán)歸買受人譜洋公司所有；并辦理了過戶登記手續(xù)。

六、利害關(guān)系人萬雨塵提出執(zhí)行異議，被江西高院裁定駁回；后萬雨塵提起執(zhí)行復(fù)議，最高法院裁定撤銷上述異議裁定，指令江西高院對其執(zhí)行異議進行審查。

七、2017年3月28日，江西高院作出（2017）贛執(zhí)異5號執(zhí)行裁定，駁回萬雨塵的異議請求。

八、2017年6月29日，最高法院作出（2017）最高法執(zhí)復(fù)33號執(zhí)行裁定，駁回萬雨塵的復(fù)議申請。

裁判要點及思路

本案的爭議焦點是涉案拍賣是否存在妨礙競買人萬雨塵參與公平競價的情形，是否應(yīng)當撤銷。對此，最高人民法院認為：

首先，案涉土地使用權(quán)在拍賣期間雖由南昌市規(guī)劃局同意變更為綠地，但在公告拍賣時及拍賣終結(jié)后，該地塊的綠地變更規(guī)劃已被取消，仍維持商業(yè)用地性質(zhì)不變。

其次，土地用途性質(zhì)規(guī)劃的改變并非導(dǎo)致強制拍賣無效的法定情形，即便發(fā)生地塊用途性質(zhì)改變，亦屬交易風(fēng)險的歸屬問題，并不影響強制拍賣的效力。

再次，涉案拍賣并不存在妨礙競買人萬雨塵參與公平競價的情形，無需撤銷。法院拍賣公告中一直顯示該地塊是商業(yè)用地，且拍賣也是按照商業(yè)用地拍賣，最終該地塊亦一直維持商業(yè)用地性質(zhì)不變。競買人萬雨塵根據(jù)其他信息而非信賴拍賣公告，作出涉案土地被變更規(guī)劃為綠化用地的判斷，認為該土地沒有商業(yè)開發(fā)前景，自行放棄競拍，是對自身競拍權(quán)利的處分。

最后，南昌市人民政府對于土地性質(zhì)規(guī)劃的變更，是其行使行政管理職能的具體行政行為，競買人萬雨塵雖主張涉案拍賣被人為操縱，但從其舉證證明或法院查明的事實來看，并無充分的證據(jù)。

實務(wù)要點總結(jié)

北京云亭律師事務(wù)所李舒律師、唐青林律師的專業(yè)律師團隊辦理和分析過大量本文涉及的法律問題，有豐富的實踐經(jīng)驗。大量辦案同時還總結(jié)辦案經(jīng)驗出版了《云亭法律實務(wù)書系》，本文摘自該書系。該書系的作者全部是北京云亭律師事務(wù)所戰(zhàn)斗在第一線的專業(yè)律師，具有深厚理論功底和豐富實踐經(jīng)驗。該書系的選題和寫作體例，均以實際發(fā)生的案例分析為主，力圖從實踐需要出發(fā)，為實踐中經(jīng)常遇到的疑難復(fù)雜法律問題，尋求最直接的解決方案。

前事不忘，后事之師?，F(xiàn)結(jié)合最高法院裁判觀點，針對拍賣過程中，土地用途性質(zhì)改變并不影響強制拍賣的效力的相關(guān)問題，總結(jié)要點如下，供實務(wù)參考。

一、當事人、利害關(guān)系人提出異議請求撤銷拍賣需符合法定條件與事由，根據(jù)《最高人民法院關(guān)于人民法院辦理執(zhí)行異議和復(fù)議案件若干問題的規(guī)定》【法釋〔2015〕10號】第二十一條的規(guī)定，包括串通競買、無競買資格、不公平競買、拍賣公告缺陷及其他嚴重違反拍賣程序的情形。

二、法院拍賣公告是對執(zhí)行標的物的客觀權(quán)威描述，競買人理應(yīng)信賴該拍賣公告而非其他信息（乃至政府公告信息）作出是否參與競買的決策。競買人認為執(zhí)行標的物自評估后發(fā)生重大價值變化，與拍賣公告不符的，可以向執(zhí)行法院反映情況。司法實務(wù)中，執(zhí)行法院發(fā)布拍賣公告時若符合執(zhí)行標的物相關(guān)狀況，則事后難以認定其屬于拍賣公告瑕疵并可依法撤銷拍賣。因為執(zhí)行標的物的價值變化或市場價值可通過競價過程予以體現(xiàn)，標的物風(fēng)險自競買后依法發(fā)生移轉(zhuǎn)，此屬于競買人應(yīng)承擔的交易與商業(yè)風(fēng)險。

三、法院查封不動產(chǎn)在性質(zhì)上屬于保全措施，實際上是通過對物的交換價值的控制，對查封物的處分權(quán)能予以限制，來實現(xiàn)債權(quán)人的債權(quán)。當?shù)匦姓C關(guān)在沒有收到法院禁止改變土地使用權(quán)性質(zhì)規(guī)劃協(xié)助執(zhí)行通知書的情形下，有權(quán)對執(zhí)行土地作出規(guī)劃調(diào)整的具體行政行為。

（我國并不是判例法國家，本文所引述分析的判例也不是指導(dǎo)性案例，對同類案件的審理和裁判中并無約束力。同時，尤其需要注意的是，司法實踐中，每個案例的細節(jié)千差萬別，切不可將本文裁判觀點直接援引。北京云亭律師事務(wù)所執(zhí)行業(yè)務(wù)部對不同案件裁判文書的梳理和研究，旨在為更多讀者提供不同的研究角度和觀察的視角，并不意味著北京云亭律師事務(wù)所執(zhí)行業(yè)務(wù)部對本文案例裁判觀點的認同和支持，也不意味著法院在處理類似案件時，對該等裁判規(guī)則必然應(yīng)當援引或參照。）

相關(guān)法律規(guī)定

《中華人民共和國民事訴訟法》(2023修正)

第二百三十六條當事人、利害關(guān)系人認為執(zhí)行行為違反法律規(guī)定的，可以向負責執(zhí)行的人民法院提出書面異議。當事人、利害關(guān)系人提出書面異議的，人民法院應(yīng)當自收到書面異議之日起十五日內(nèi)審查，理由成立的，裁定撤銷或者改正；理由不成立的，裁定駁回。當事人、利害關(guān)系人對裁定不服的，可以自裁定送達之日起十日內(nèi)向上一級人民法院申請復(fù)議。

《中華人民共和國民法典》

第六百零四條標的物毀損、滅失的風(fēng)險，在標的物交付之前由出賣人承擔，交付之后由買受人承擔，但是法律另有規(guī)定或者當事人另有約定的除外。

《最高人民法院關(guān)于人民法院辦理執(zhí)行異議和復(fù)議案件若干問題的規(guī)定》（2020修正）

第五條　有下列情形之一的，當事人以外的自然人、法人和非法人組織，可以作為利害關(guān)系人提出執(zhí)行行為異議：（一）認為人民法院的執(zhí)行行為違法，妨礙其輪候查封、扣押、凍結(jié)的債權(quán)受償?shù)?；（二）認為人民法院的拍賣措施違法，妨礙其參與公平競價的；（三）認為人民法院的拍賣、變賣或者以物抵債措施違法，侵害其對執(zhí)行標的的優(yōu)先購買權(quán)的；（四）認為人民法院要求協(xié)助執(zhí)行的事項超出其協(xié)助范圍或者違反法律規(guī)定的；（五）認為其他合法權(quán)益受到人民法院違法執(zhí)行行為侵害的。
第二十一條　當事人、利害關(guān)系人提出異議請求撤銷拍賣，符合下列情形之一的，人民法院應(yīng)予支持：（一）競買人之間、競買人與拍賣機構(gòu)之間惡意串通，損害當事人或者其他競買人利益的；（二）買受人不具備法律規(guī)定的競買資格的；（三）違法限制競買人參加競買或者對不同的競買人規(guī)定不同競買條件的；（四）未按照法律、司法解釋的規(guī)定對拍賣標的物進行公告的；（五）其他嚴重違反拍賣程序且損害當事人或者競買人利益的情形。當事人、利害關(guān)系人請求撤銷變賣的，參照前款規(guī)定處理。

法院判決

以下為該案在最高法院審理階段關(guān)于本案爭議事項的“本院認為”部分的詳細論述與分析：

本院認為，本案的爭議焦點為：一、涉案土地使用權(quán)性質(zhì)是否已變?yōu)榫G地，以及涉及規(guī)劃調(diào)整的有關(guān)行政行為是否影響涉案拍賣效力；二、涉案拍賣是否存在妨礙競買人萬雨塵參與公平競價的情形，是否應(yīng)當撤銷。

關(guān)于第一個爭議焦點，即涉案土地使用權(quán)性質(zhì)是否已變?yōu)榫G地，以及涉及規(guī)劃調(diào)整的有關(guān)行政行為是否影響涉案拍賣效力的問題，本院在贛鄱公司、閔齊龍、易奇文申請復(fù)議的（2016）最高法執(zhí)復(fù)37號案中已經(jīng)查明，政府最初雖然同意了綠地變更計劃，但該規(guī)劃實際上并未真正實施，江西高院在拍賣該地塊時，該地塊的性質(zhì)沒有發(fā)生改變，仍然是商業(yè)用地，且其后該地塊的綠地變更規(guī)劃已被取消，仍維持商業(yè)用地性質(zhì)不變。此次萬雨塵并未提出新的事實和法律依據(jù)，故萬雨塵主張涉案土地使用權(quán)已變更為綠地的復(fù)議理由，與事實不符，不能成立。再者，土地用途性質(zhì)規(guī)劃的改變并非導(dǎo)致強制拍賣無效的法定情形，即便發(fā)生地塊用途性質(zhì)改變，亦屬交易風(fēng)險的歸屬問題，并不影響強制拍賣的效力。萬雨塵認為涉案土地規(guī)劃性質(zhì)的改變即導(dǎo)致強制拍賣無效的復(fù)議理由，沒有法律依據(jù)，本院不予支持。

關(guān)于第二個爭議焦點，即涉案拍賣是否存在妨礙競買人萬雨塵參與公平競價的情形，是否應(yīng)當撤銷的問題。涉案拍賣已依照法定程序予以公告，并舉行公開拍賣。人民法院的拍賣公告中一直顯示該地塊是商業(yè)用地，且拍賣也是按照商業(yè)用地拍賣，最終該地塊亦一直維持商業(yè)用地性質(zhì)不變。人民法院的司法拍賣公告，對拍賣物的性質(zhì)及現(xiàn)狀進行客觀描述，是競買人參與競買活動，判斷拍賣物價值的最直接依據(jù)。競買人應(yīng)當在信任人民法院的拍賣公告的基礎(chǔ)上，作出理性判斷。萬雨塵根據(jù)其他信息作出涉案土地被變更規(guī)劃為綠化用地的判斷，認為該土地沒有商業(yè)開發(fā)前景，據(jù)此在拍賣過程中自行放棄競拍，是對自身競拍權(quán)利的處分，并非是由于拍賣限制其公平競價所造成，由此更不能得出涉案拍賣違法的結(jié)論。

此外，南昌市人民政府對于土地性質(zhì)規(guī)劃的變更，是其行使行政管理職能的具體行政行為，萬雨塵主張涉案拍賣被人為操縱，從目前本案查明的事實來看，并沒有充分的證據(jù)支持這一結(jié)論，故萬雨塵關(guān)于涉案拍賣被人為操縱、應(yīng)當撤銷重新拍賣的相關(guān)復(fù)議請求理據(jù)不足，不能成立，本院不予支持。

綜上，萬雨塵的復(fù)議理由不能成立，應(yīng)予駁回。江西高院（2017）贛執(zhí)異5號執(zhí)行裁定認定事實清楚，適用法律正確，應(yīng)予維持。

案件來源

《萬雨塵、南昌市第四建筑工程有限公司民間借貸糾紛執(zhí)行審查類執(zhí)行裁定書》【最高人民法院（2017）最高法執(zhí)復(fù)33號】

關(guān)于拍賣過程中，土地用途性質(zhì)改變并不影響強制拍賣的效力的相關(guān)問題，我們檢索到以下典型案例，以供讀者參考。

案例一：《南昌市第四建筑工程有限公司與江西贛鄱置業(yè)有限公司、劉健等民間借貸糾紛、企業(yè)借貸糾紛執(zhí)行裁定書》【最高人民法院（2016）最高法執(zhí)復(fù)37號】，本院認為，涉案拍賣程序符合法律規(guī)定。贛鄱公司等主張涉案土地使用權(quán)因政府規(guī)劃發(fā)生變化，故其土地使用權(quán)已不復(fù)存在，涉案拍賣應(yīng)當無效的復(fù)議理由不能成立。政府規(guī)劃變更并不意味著土地權(quán)屬變更，涉案土地使用權(quán)權(quán)屬并未發(fā)生改變。而且根據(jù)查明事實，政府規(guī)劃亦已繼續(xù)保持原用地性質(zhì)及規(guī)劃不變，贛鄱公司等主張土地使用權(quán)已經(jīng)滅失的復(fù)議理由，沒有事實和法律依據(jù)。本案拍賣并不存在《最高人民法院關(guān)于人民法院辦理執(zhí)行異議和復(fù)議案件若干問題的規(guī)定》第二十一條規(guī)定的撤銷拍賣的法定情形，涉案地塊用途雖曾經(jīng)政府批復(fù)改變規(guī)劃，但土地用途性質(zhì)規(guī)劃改變并非導(dǎo)致強制拍賣無效的法定情形，本案強制拍賣在前，涉案地塊用途性質(zhì)規(guī)劃變更批復(fù)的有效公示在后，即便發(fā)生地塊用途性質(zhì)改變，亦屬交易風(fēng)險的歸屬問題，并不影響拍賣效力。

*此處北京云亭律師事務(wù)所，為作者完成文章時所在工作單位。