文丨楊子

近日，國家金融監(jiān)管總局發(fā)布《銀行保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)金融消費(fèi)投訴處理管理辦法（修訂征求意見稿）》（下稱《征求意見稿》），向全社會(huì)公開征求意見。

《征求意見稿》是基于2020年頒布實(shí)施的《銀行業(yè)保險(xiǎn)業(yè)消費(fèi)投訴處理管理辦法》作出的。該《辦法》實(shí)施近六年來，金融業(yè)態(tài)發(fā)生了諸多變化，法律環(huán)境和消費(fèi)者維權(quán)意識(shí)也有新的改變，主要表現(xiàn)在：

一方面，在過去幾年的投訴處理中，集聚了不少痛點(diǎn)難點(diǎn)；

另一方面，隨著金融消費(fèi)監(jiān)管要求和消費(fèi)場(chǎng)景的不斷豐富，原有的投訴處理機(jī)制亟待升級(jí)。

修訂和出臺(tái)新的金融消費(fèi)投訴處理辦法，無疑是行業(yè)的期待。所以，此次《征求意見稿》出臺(tái)，受到行業(yè)極大關(guān)注。

此次，《征求意見稿》：

明確了金融消費(fèi)投訴處理工作應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持依法合規(guī)、多元化解、便捷高效和標(biāo)本兼治的原則；

為督促銀行保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)切實(shí)履行主體責(zé)任，要求其健全消費(fèi)投訴處理工作制度、機(jī)制和流程，并提供充分資源保障；

為維護(hù)消費(fèi)投訴秩序，強(qiáng)調(diào)金融消費(fèi)者應(yīng)當(dāng)誠實(shí)守信，通過正當(dāng)途徑客觀、理性反映訴求，依法維護(hù)自身合法權(quán)益。

那么，在投訴處理上，《征求意見稿》具體有哪些新的規(guī)定？有哪些突出的亮點(diǎn)？會(huì)對(duì)保險(xiǎn)業(yè)的投訴處理和消費(fèi)維權(quán)帶來哪些影響呢？

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-Insurance Today-

重大突破和突出亮點(diǎn)：

確立多元化調(diào)節(jié)優(yōu)先地位

不得單純考核投訴數(shù)量

重源頭治理完善考核機(jī)制

設(shè)監(jiān)管投訴前置條件等

《征求意見稿》共計(jì)五十二條，無論是章節(jié)還是條文數(shù)量都有所增加。從新的規(guī)定看，有許多重大突破和亮點(diǎn)：

一是多元化調(diào)解設(shè)專章，確立前置和優(yōu)先地位。

現(xiàn)行管理辦法關(guān)于多元化調(diào)解，只有兩個(gè)條文的規(guī)定。同時(shí)，調(diào)解解決糾紛僅僅作為可選項(xiàng)，“可以根據(jù)需要向投訴人提出通過調(diào)解方式解決消費(fèi)糾紛的建議”。

《征求意見稿》新增了“消費(fèi)糾紛多元化解”專章，對(duì)多元化解金融糾紛作出了全面的制度化安排。

《征求意見稿》明確了銀行保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)在與金融消費(fèi)者訂立合同時(shí)，可以約定優(yōu)先采用調(diào)解方式化解糾紛。

明確了銀行保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)不得拒不配合調(diào)解或者不履行已達(dá)成的調(diào)解協(xié)議。

《征求意見稿》還積極鼓勵(lì)建立調(diào)解組織小額糾紛快速解決機(jī)制，通過“小額補(bǔ)償、小額理賠”機(jī)制，促進(jìn)消費(fèi)糾紛化解。

二是針對(duì)第三方拓展模式，明確投訴處理責(zé)任主體。

保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)委托第三方合作的，消費(fèi)者認(rèn)為權(quán)益受到侵害時(shí)究竟應(yīng)該投訴誰？應(yīng)該由誰作為責(zé)任主體？

以往消費(fèi)者經(jīng)常在保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)和第三方之間被推來推去。

《征求意見稿》第十五條明確了銀行保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)不得以相關(guān)業(yè)務(wù)為第三方機(jī)構(gòu)作出為由，轉(zhuǎn)移、減免應(yīng)承擔(dān)的投訴處理責(zé)任。

此舉將堵塞銀行保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)的推責(zé)路徑。保險(xiǎn)合同的主體是消費(fèi)者和保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)，保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)可以在第三方合作協(xié)議里明確雙方的責(zé)任，但不能以此為借口轉(zhuǎn)移或逃避自己對(duì)消費(fèi)者的責(zé)任。

三是優(yōu)化投訴考核體系，不得單純考核投訴數(shù)量。

《征求意見稿》明確，銀行保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)開展考核評(píng)價(jià)時(shí)，應(yīng)當(dāng)綜合運(yùn)用正向激勵(lì)和負(fù)面約束手段，合理分配相關(guān)指標(biāo)的占比和權(quán)重，不得簡單以消費(fèi)投訴數(shù)量作為考核指標(biāo)。

該規(guī)定具有非常重要的意義。以往主要拿投訴量說事的考核機(jī)制，造成了基層極大的壓力，也引發(fā)了以遷就換取撤訴、黑產(chǎn)敲詐勒索等問題。

如果從處理及時(shí)率、多元解紛參與率、溯源整改完成情況等多維度去設(shè)置考核指標(biāo)，將更有利于投訴處理的良性發(fā)展。

四是聚焦惡意維權(quán)黑灰產(chǎn)，明確治理路徑。

近幾年，全額退保投訴等方面的惡意代理維權(quán)極為猖獗，《征求意見稿》作出了相關(guān)的規(guī)定直擊這一行業(yè)痛點(diǎn)。

《征求意見稿》在總則中明確規(guī)定，不得濫用消費(fèi)投訴權(quán)利、利用消費(fèi)投訴牟取不正當(dāng)利益，不得擾亂消費(fèi)投訴秩序、金融秩序和社會(huì)公共秩序。

《征求意見稿》還明確了對(duì)滋事擾序、纏訪鬧訪，構(gòu)成違反治安管理行為的，銀行保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)可提請(qǐng)公安機(jī)關(guān)采取必要的現(xiàn)場(chǎng)處置措施、給予治安管理處罰，構(gòu)成犯罪的，將追究刑事責(zé)任。

對(duì)捏造、歪曲事實(shí)、提供虛假材料，構(gòu)成違反治安管理行為的，銀行保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)可提請(qǐng)公安機(jī)關(guān)給予治安管理處罰，構(gòu)成犯罪的，將追究刑事責(zé)任。

這些規(guī)定，對(duì)打擊惡意維權(quán)黑灰產(chǎn)提供了制度依據(jù)和具體路徑。

五是注重源頭治理，促進(jìn)標(biāo)本兼治。

《征求意見稿》明確要求，銀行保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)健全溯源整改機(jī)制，針對(duì)投訴突出問題，查找薄弱環(huán)節(jié)和風(fēng)險(xiǎn)隱患，改進(jìn)完善經(jīng)營指標(biāo)設(shè)置、產(chǎn)品開發(fā)、營銷管理、業(yè)務(wù)流程、客戶服務(wù)、考核激勵(lì)機(jī)制等。

同時(shí)還要求，銀行保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)開展消費(fèi)投訴風(fēng)險(xiǎn)排查，對(duì)金融消費(fèi)者咨詢、意見、建議等反映的苗頭性問題，及時(shí)采取措施，防止升級(jí)為消費(fèi)投訴。

目前保險(xiǎn)行業(yè)的投訴考核機(jī)制，有一個(gè)普遍的不合理現(xiàn)象，那就是投訴反映的問題，大多來自銷售與理賠環(huán)節(jié)。

但保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)的投訴考核，卻主要針對(duì)客戶服務(wù)部門。制造問題的環(huán)節(jié)，卻沒有投訴考核壓力，而承受投訴壓力的部門，又只能治標(biāo)不能治本。

因此，這一規(guī)定極具現(xiàn)實(shí)意義。有了溯源整改機(jī)制，才能實(shí)現(xiàn)標(biāo)本兼治，從源頭上減少投訴。

六是優(yōu)化處理程序，確立前置條件。

現(xiàn)行投訴處理辦法規(guī)定，銀行保險(xiǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)設(shè)立消費(fèi)投訴轉(zhuǎn)辦服務(wù)渠道，方便投訴人反映與銀行保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)的消費(fèi)糾紛。

在這里并沒有設(shè)置前置條件，消費(fèi)者甚至可以在根本未與保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)溝通的情況下，直接向監(jiān)管機(jī)構(gòu)進(jìn)行投訴。

《征求意見稿》第四十四條的規(guī)定是：金融監(jiān)管總局及其派出機(jī)構(gòu)設(shè)立消費(fèi)投訴轉(zhuǎn)辦服務(wù)渠道，金融消費(fèi)者對(duì)銀行保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)作出的消費(fèi)糾紛處理結(jié)果不接受的，可以通過該渠道提出。

只有在對(duì)銀行保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)作出的消費(fèi)糾紛處理結(jié)果不接受的前提下，消費(fèi)者才能走監(jiān)管投訴渠道。

這個(gè)前置條件很重要。

未與保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)溝通協(xié)商，就直接向監(jiān)管發(fā)起投訴，既耗費(fèi)了國家行政資源，也給保險(xiǎn)監(jiān)管機(jī)關(guān)增加了不必要的負(fù)擔(dān)。

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-Insurance Today-

其他重要改進(jìn)：

對(duì)處理結(jié)果異議可申請(qǐng)核查

代理投訴要有委托有身份證明

抑制重復(fù)投訴等

除了上述多方面的重大突破和突出亮點(diǎn)外，《征求意見稿》還有很多方面的重要改進(jìn)。

這些改進(jìn)，也將對(duì)未來的保險(xiǎn)投訴處理帶來影響。

一是對(duì)投訴處理結(jié)果有異議，可以向上級(jí)機(jī)構(gòu)申請(qǐng)核查。

《征求意見稿》第三十二條規(guī)定，投訴人對(duì)銀行保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)分支機(jī)構(gòu)消費(fèi)投訴處理結(jié)果有異議的，可以自收到處理決定之日起30日內(nèi)向其上一級(jí)機(jī)構(gòu)書面申請(qǐng)核查。

對(duì)核查結(jié)果有異議的，投訴人可在收到核查結(jié)果之日起30日內(nèi)逐級(jí)向核查機(jī)構(gòu)的上一級(jí)機(jī)構(gòu)直至總行、總公司書面申請(qǐng)核查。

本條規(guī)定相當(dāng)于為投訴處理結(jié)果設(shè)置了一個(gè)申請(qǐng)復(fù)議的程序。

既為投訴人開辟了新的維權(quán)通道，也使得最終的投訴處理結(jié)論更加穩(wěn)妥可靠。

二是規(guī)制代理投訴，抑制代理黑產(chǎn)。

《征求意見稿》明確，代理投訴人應(yīng)當(dāng)提供經(jīng)投訴人親筆簽名或者蓋章的授權(quán)委托書原件，代理人身份證明和有效聯(lián)系方式。

在現(xiàn)行辦法中，并沒有這方面的強(qiáng)制性要求。

這使得惡意的代理黑灰產(chǎn)面臨新的障礙。過去的代理投訴黑產(chǎn)，都是躲在暗處操弄，保險(xiǎn)公司根本找不到黑產(chǎn)所在。

現(xiàn)在，投訴的代理人應(yīng)當(dāng)提供授權(quán)委托書原件和本人身份證件，這基本上意味著代理人必須現(xiàn)場(chǎng)現(xiàn)身，異地代理投訴的成本也會(huì)顯著增加。

這為查明幕后黑產(chǎn)提供了有力的武器。

三是優(yōu)化認(rèn)定條件，抑制重復(fù)投訴。

現(xiàn)行辦法規(guī)定，投訴人在消費(fèi)投訴處理期限內(nèi)再次提出同一消費(fèi)投訴的，銀行保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)可以合并處理。

這意味著，只要超越投訴處理期限，重新發(fā)起投訴就屬于一個(gè)新的投訴。

《征求意見稿》第三十一條則明確了，銀行保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)收到重復(fù)投訴后，可以不再重復(fù)處理，但應(yīng)告知投訴人。

這表明了，就同一事項(xiàng)再次提出的內(nèi)容相同的投訴，不管是否在原投訴處理期限內(nèi)，都屬于重復(fù)投訴，保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)不再重復(fù)處理。

四是強(qiáng)化監(jiān)管措施，增強(qiáng)制度剛性。

強(qiáng)有力的監(jiān)管是有效規(guī)范投訴處理工作的重要保證。

《征求意見稿》在多方面強(qiáng)化了與投訴處理相關(guān)的監(jiān)管措施：

明確了監(jiān)管機(jī)關(guān)對(duì)提供虛假材料、濫用消費(fèi)投訴權(quán)利、利用消費(fèi)投訴牟取不正當(dāng)利益，擾亂消費(fèi)投訴秩序、金融秩序和社會(huì)公共秩序，或者其他符合相關(guān)規(guī)定情形的，可以依法采取相應(yīng)措施。

在處罰事項(xiàng)中增列了未按照規(guī)定程序辦理消費(fèi)投訴、無正當(dāng)理由拒絕配合調(diào)解工作或者履行調(diào)解協(xié)議等內(nèi)容。

在處罰方式上明確列入了1-20萬元的處罰額度。

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-Insurance Today-

商榷與建議

建立中立裁決機(jī)制

明晰小額糾紛快速解決機(jī)制內(nèi)涵

明確不予受理的投訴事項(xiàng)

毫無疑問，相對(duì)于現(xiàn)行投訴處理管理辦法，《征求意見稿》確實(shí)有了很多重大的改進(jìn)。

通過體系構(gòu)建、流程優(yōu)化、壓實(shí)責(zé)任、堵塞漏洞、強(qiáng)化監(jiān)管等一系列調(diào)整改進(jìn)，整體推進(jìn)了投訴處理管理辦法的優(yōu)化。強(qiáng)化了消費(fèi)糾紛多元化解要求，拓寬了投訴糾紛解決路徑，注重了標(biāo)本兼治和溯源整改，深刻觸及了以往投訴處理的諸多痛點(diǎn)難點(diǎn)問題。

但是，有幾方面的問題值得商榷與改進(jìn)。

一是《征求意見稿》仍然沒有解決投訴處理的中立裁決機(jī)制問題。

現(xiàn)行的投訴處理模式，在進(jìn)入訴訟仲裁程序之前，要么就是由保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)與消費(fèi)者協(xié)商解決，要么就是調(diào)解達(dá)成協(xié)議解決，要么就是被認(rèn)定為有效投訴在監(jiān)管壓力下限期解決。

協(xié)商不成，也調(diào)解不成，進(jìn)入了監(jiān)管投訴程序后，訴求是否合理、訴求應(yīng)否獲得支持，現(xiàn)行投訴處理模式并未形成認(rèn)定和裁判機(jī)制。

沒有形成裁判機(jī)制，又必須在限期內(nèi)解決，那這個(gè)“解決”往往建立在缺乏判斷標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上。

監(jiān)管機(jī)關(guān)作為行政機(jī)關(guān)，不具有司法職能，并不能介入和裁決一般的合同糾紛。

因此，很有必要借鑒港臺(tái)模式，建立一個(gè)半官方的地位中立的投訴糾紛裁決機(jī)構(gòu)，才能確保公平合理地解決投訴。

二是調(diào)解組織小額糾紛快速解決機(jī)制的內(nèi)涵需要進(jìn)一步明確。

《征求意見稿》第三十八條提出，鼓勵(lì)積極參加調(diào)解組織小額糾紛快速解決機(jī)制，建立小額補(bǔ)償、小額理賠機(jī)制，促進(jìn)消費(fèi)糾紛化解。

從字面看，這應(yīng)該是一項(xiàng)有助于快速解決投訴糾紛的化解方案。

很多保險(xiǎn)糾紛，金額并不大，但不解決就氣不順。如果有一套小額糾紛快速解決機(jī)制，無疑是行業(yè)與消費(fèi)者的福音。

但多大金額屬于小額？小額補(bǔ)償與小額理賠分別適用哪些情形？調(diào)解組織小額糾紛快速解決機(jī)制的內(nèi)涵是什么？如何組建這套機(jī)制？

這些問題，《征求意見稿》并未明確，建議增設(shè)條文，明確這套機(jī)制。

三是保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)先行處理是否是發(fā)起投訴的前置條件存在前后表述矛盾。

《征求意見稿》第四十四條：金融監(jiān)管總局及其派出機(jī)構(gòu)設(shè)立消費(fèi)投訴轉(zhuǎn)辦服務(wù)渠道，金融消費(fèi)者對(duì)銀行保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)作出的消費(fèi)糾紛處理結(jié)果不接受的，可以通過該渠道提出。

在這里，先行與保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)協(xié)商處理無疑是向監(jiān)管投訴的前置條件，只有不接受處理結(jié)果才能向監(jiān)管提出投訴。

但第三十五條的規(guī)定是：金融消費(fèi)者與銀行保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)發(fā)生消費(fèi)糾紛的，鼓勵(lì)金融消費(fèi)者首先向銀行保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)反映，鼓勵(lì)雙方當(dāng)事人依法平等協(xié)商，自行和解。

在這里首先向銀行保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)反映只是被“鼓勵(lì)”，并非硬性的投訴前置條件。

建議修改為“金融消費(fèi)者首先應(yīng)向銀行保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)反映”，以確保前后一致。

四是應(yīng)當(dāng)明確不予受理的投訴事項(xiàng)。

建立金融消費(fèi)者投訴管理制度的目的，是保護(hù)金融消費(fèi)者合法權(quán)益,規(guī)范金融消費(fèi)投訴處理工作。

但并非提出的任何投訴都必須受理和納入處置范圍。

從過往的情況看，由于缺乏對(duì)不應(yīng)予以受理的投訴事項(xiàng)的界定，不利于某些問題的處理。

在投訴處理管理辦法中明確界定不予受理的事項(xiàng)，是很多行業(yè)投訴處理管理規(guī)定的常態(tài)。

如國家旅游局《旅游投訴管理辦法》第九條明確了六項(xiàng)不予受理的內(nèi)容。

國家衛(wèi)健委《醫(yī)療機(jī)構(gòu)投訴管理辦法》第三十四條明確了五項(xiàng)不予受理的投訴。

國家市場(chǎng)監(jiān)管總局《市場(chǎng)監(jiān)督管理投訴舉報(bào)處理辦法》第十六條明確了七項(xiàng)不予受理的情形。

工業(yè)和信息化部《電信用戶申訴處理辦法》第十一條明確了六項(xiàng)不予受理的事項(xiàng)。

這樣的規(guī)定非常普遍，金融業(yè)值得借鑒。