經濟觀察報 記者 田國寶

4月23日，河北省香河縣多名官方工作人員趕赴北京，與巨富九璟灣項目的一位業(yè)主見面。該業(yè)主于2017年購買了巨富九璟灣二期一套住房，但至今未獲交付。項目由于缺乏合法建設用地手續(xù)，長期處于停工狀態(tài)。

此前，該業(yè)主曾將購房經歷發(fā)布在社交媒體。這次香河方面與其溝通，希望刪除相關內容，并告知其項目用地手續(xù)已獲得河北省政府批復，同時已與新的投資方達成合作框架協議，當前正就具體合作細節(jié)進行協商。香河方面擔心業(yè)主發(fā)布的內容會對正在進行的投資談判造成影響。

2025年底，自然資源部與住建部聯合下發(fā)《關于進一步支持城市更新行動若干措施的通知》（下稱《通知》）要求，根據成因并兼顧土地管理政策的延續(xù)性，在保障無過錯方利益的前提下，妥善處置歷史遺留問題。

今年以來，多地開始探索建設用地歷史遺留問題的處置路徑。除香河外，河北省遵化市亦啟動相關處置工作。一位當地官方人士向經濟觀察報表示，初步方案包括退地或政府回購。

一位地方自然資源部門人士向經濟觀察報分析稱，房地產領域歷史遺留問題成因復雜，主要集中在土地手續(xù)、規(guī)劃審批及相關稅費等方面。由于涉及土地問題敏感，地方政府往往較為審慎。前述政策文件的出臺，為地方處置相關問題提供了明確的制度依據。

探索方案

巨富九璟灣位于香河縣安平鎮(zhèn)，開發(fā)主體為香河東合時代房地產開發(fā)有限公司（下稱“東合時代”）。2017年初，項目二期啟動銷售，2019年前后停工至今。

上述業(yè)主于2017年底購入該項目二期住宅。2019年10月發(fā)現項目停工后，這位業(yè)主選擇退房，并與開發(fā)商簽署退房協議，但至今未收到退款。隨后，業(yè)主將開發(fā)商訴至法院并勝訴，但因開發(fā)商無可供執(zhí)行財產，執(zhí)行程序最終終結。

2020年，東合時代實際控制人徐寧因非法經營罪被刑事拘留。但直到2021年，項目仍有房源對外銷售。

起初，多數業(yè)主認為該項目僅為一般性停工。直至2023年12月，香河縣環(huán)保局對項目作出處罰后，部分業(yè)主才逐步了解項目問題的實質。根據處罰決定，巨富九璟灣二期已建設5棟樓，總建筑面積約4.2萬平方米，“經核查，該宗地地類為農用地”。

2024年3月，當地政府在回復業(yè)主時表示，巨富九璟灣二期在建樓棟已被納入歷史遺留問題項目，相關工作正在推進。香河縣及安平鎮(zhèn)兩級政府已成立專項領導小組，協調推進項目手續(xù)補辦。

該回復顯示，項目規(guī)劃占地95.26畝，已完成村級征地會議及征地預公告張貼，用地手續(xù)已完成組卷并上報，正等待河北省自然資源廳審核。同時，潛在融資方已對項目進行盡調并形成投資意向，待土地手續(xù)獲批后將啟動融資。

2026年4月23日，香河方面向業(yè)主進一步說明，該項目用地已納入2023年度第6批次增減掛鉤建新區(qū)建設用地并獲得批復。河北省征地信息公開專欄顯示，該批次建設用地于2023年12月底獲批，并于2024年9月公示。

與此同時，香河方面透露，項目已與武漢一家企業(yè)簽署合作框架協議，當前正推進具體合作。一旦完成注資，項目有望恢復建設。

遵化市依水嘉和府項目則是另一典型案例。該項目土地于2008年出讓，但在2014年12月因違規(guī)出讓、違規(guī)分割登記發(fā)證、土地“批而未供”、閑置土地處置不到位，以及違規(guī)核發(fā)規(guī)劃與施工許可等問題，被國家土地督察北京局督辦。

其核心問題在于土地性質為綠地及公共服務設施用地，而非建設用地。項目被督辦后，因利益關系復雜，長期未能妥善解決，目前仍處于間歇性施工與停工狀態(tài)。

2025年初，遵化市自然資源和規(guī)劃局（下稱“遵化自規(guī)局”）起訴開發(fā)商北京東方依水源房地產開發(fā)有限公司（下稱“東依地產”），請求確認解除土地出讓合同。案件歷經一審勝訴、二審發(fā)回重審、再審駁回等程序。

一位遵化官方人士透露，2026年4月16日再審裁定駁回起訴的次日，當地即召開專題會議研究處置方案，初步思路為對涉案四宗國有土地及地上建筑實施征收，即通過第三方評估后，由政府收回土地使用權。

上述自然資源部門人士表示，房地產歷史遺留問題通常涉及政策邊界與多方利益博弈，處理難度較大。若能形成可復制的處置路徑，將為其他地區(qū)提供重要參考樣本。

成因復雜

房地產歷史遺留問題，通常源于建設用地手續(xù)不規(guī)范、用地不符合城市規(guī)劃，或相關稅費未足額繳納等多重因素疊加。

在房地產上行周期，開發(fā)項目對建設用地需求快速增長，而年度下達至地方的土地指標相對有限。在此背景下，部分地方政府為推動項目落地，存在提前透支土地指標的情況，即在未依法完成農用地轉為建設用地審批手續(xù)的前提下，將土地出讓給開發(fā)商用于開發(fā)建設。

巨富九璟灣二期即屬此類典型案例。2026年4月23日，隨同政府工作人員一同出面的開發(fā)商代表向業(yè)主表示，開發(fā)商曾繳納土地出讓金，但受制于土地指標問題，項目始終未能取得合法有效的國有建設用地使用權證。

香河縣檢察院的一份文件顯示，巨富九璟灣二期于2017年啟動銷售，2019年開工建設，當年即因手續(xù)問題被香河縣自然資源和規(guī)劃局處罰，隨后全面停工。2020年，當地政府介入處置該項目。

上述香河縣檢察院文件顯示，該項目未依法取得建設用地規(guī)劃許可證、建設工程規(guī)劃許可證、建筑工程施工許可證及商品房預售許可證；開發(fā)商所提供的土地使用證復印件亦未在國有土地檔案中留存記錄。

一位當地開發(fā)商人士介紹，2015年前后，河北省開始強化對建設用地的管控，過去較為普遍的“調整土地用途”“提高容積率”以及“違規(guī)使用土地指標”等操作被逐步叫停。巨富九璟灣二期項目長期未能解決用地指標問題，最終演變?yōu)闅v史遺留項目。

與巨富九璟灣不同，遵化依水嘉和府項目的核心問題在于土地用途與規(guī)劃不符，由此導致項目長期停滯。

2008年5月，東依地產以1.44億元取得213.41畝國有土地使用權。2008年8月至2012年1月，當地國土部門分四次為其辦理土地使用證分割登記。但國家土地督察北京局督辦函指出，上述213.41畝土地中，有141.47畝規(guī)劃用途為綠地及公共服務設施用地，并非可用于房地產開發(fā)的建設用地。

督辦函披露，在土地出讓前，因城建資金存在缺口，當地分管領導曾同意先行出讓土地使用權，再行調整規(guī)劃用途。然而，由于該宗地位于另一開發(fā)商舊城改造范圍內，后者提出舉報，導致土地用途調整始終未獲批準，項目用地性質問題長期懸而未決。

督辦函下發(fā)前后，河北省收緊建設用地管控，在調規(guī)無望的情況下，遵化市于2016年提出收回土地使用權的方案，初步測算回收成本約為2億元。

但受限于地方財政壓力，當地難以一次性支付相關資金，遂計劃通過分期支付方式，在兩年內完成回收。后因多重因素影響，進展緩慢，至今仍未完成。2022年，當地政府曾成立工作專班推進土地回收工作。

蘇寧環(huán)球旗下的南京佛手湖項目計劃建成186棟歐式別墅和酒店，2010年開工，2015年因土地問題停工。該項目用地因涉及占用森林公園、林地、土地用途變更等問題而長期處于停工狀態(tài)。

上述自然資源部門人士分析，地方違規(guī)出讓土地主要源于兩方面動因，一是土地指標約束，二是地方財政收支壓力。

此外，還存在另一類歷史遺留問題，即開發(fā)商未足額繳納土地出讓金或公共配套費用，導致項目雖已建成交付，但無法辦理不動產權證。一些項目交付十余年，仍未取得合法產權證明。

經驗借鑒

《通知》要求，對于歷史形成的沒有合法用地手續(xù)的建設用地，應根據全國國土調查結果，區(qū)分不同發(fā)生時期，依法依規(guī)分類明確認定標準和處置政策，予以妥善處理，并納入“一張圖”實施監(jiān)督，確保底數清晰、封閉運行、嚴守底線、控制風險。

在此前城市發(fā)展過程中及上一輪保交付行動中，部分城市已經成功解決了一部分房地產領域的歷史遺留問題。

最值得借鑒的是深圳解決“小產權”歷史遺留問題。2004年深圳完成農村城市化轉地后，全部土地實現國有化，俗稱的“小產權房”主要為原村民或集體經濟組織未經正規(guī)報建、規(guī)劃許可建設的住宅、工業(yè)或配套建筑。

深圳處理此類歷史遺留問題最大的亮點是與城市更新深度融合，通常做法是編制更新單元規(guī)劃，核實申報人、公示信息、確定簽約主體，通過“化零為整”的方式批量解決。

內蒙古赤峰、福建漳州等城市，在保交付過程中，對房地產項目土地手續(xù)缺失等問題，通過以函代證、權責分離、要件置換等方式，解決了竣工備案驗收、土地權屬等歷史遺留問題，實現項目清零或大幅銷號。

針對產權證問題，寧夏、遼寧、內蒙古等地通過專項行動，采取“一小區(qū)、一方案、一專班”的方式分類化解；此前河北燕郊等城市也以“特事特辦”等形式解決了歷史遺留的房地產項目地籍問題。

無論是香河通過補辦建設用地轉用手續(xù)、引入投資方嘗試盤活巨富九璟灣項目，還是遵化試圖通過回收土地方式糾偏，均為地方政府解決房地產歷史遺留問題所做的有益探索。

其中，資金問題是多數城市在解決歷史遺留問題時必須面對的難點。

巨富九璟灣二期項目土地問題解決后，下一步面臨啟動資金問題。能否成功引入新的投資者為項目注入資金，不僅取決于當地房地產市場去化速度，也與項目自身剩余貨值密切相關。此外，原有債務如何妥善處置也是難題之一。

在依水嘉和府土地回收案例中，若回收價格過高，當地政府難以承受；價格過低，原開發(fā)商又未必接受。需要結合實際情況，制定雙方都能接受的價格。

上述自然資源部門人士表示，歷史遺留問題牽涉利益主體眾多，不僅涉及項目開發(fā)商、建筑商、供應商等，還涉及部分業(yè)主利益。對地方政府而言，這是一個“燙手山芋”。不解決，問題隨時可能爆發(fā)；解決起來又困難重重。加之歷史遺留問題多為“舊賬”，新任官員往往缺乏積極解決的動力，更傾向于把問題留給下一任處理。

（作者 田國寶）

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