昨天在信息通信技術(shù)與服務(wù)領(lǐng)域有幾個(gè)大事：一個(gè)是美國(guó)國(guó)會(huì)通過(guò)了《2025年國(guó)防授權(quán)法案》，里面包含一項(xiàng)針對(duì)中國(guó)無(wú)人機(jī)巨頭大疆創(chuàng)新和道通智能的條款，要求美國(guó)政府在一年內(nèi)對(duì)兩家公司及其關(guān)聯(lián)實(shí)體、合作伙伴生產(chǎn)的“通信或視頻監(jiān)控設(shè)備”進(jìn)行國(guó)家安全審查；如判定構(gòu)成國(guó)家安全風(fēng)險(xiǎn)或沒(méi)能在一年內(nèi)完成審查，都得把兩家公司列入聯(lián)邦通信委員會(huì)（FCC）基于美國(guó)《安全可靠通信網(wǎng)絡(luò)法案》擬定的“涵蓋清單”，禁止其使用美國(guó)通信基礎(chǔ)設(shè)施。

二是美國(guó)商務(wù)部、國(guó)防部和司法部正聯(lián)合調(diào)查中國(guó)路由器制造商TP-Link，明年可能會(huì)全美禁用。

三是因?yàn)閾?dān)心中國(guó)電信通過(guò)云計(jì)算和互聯(lián)網(wǎng)業(yè)務(wù)獲取美國(guó)數(shù)據(jù)，美國(guó)商務(wù)部打算進(jìn)一步禁掉這部分業(yè)務(wù)，這樣下來(lái)中國(guó)電信美洲公司估計(jì)可以關(guān)門(mén)了。

美國(guó)收拾大疆，來(lái)回折騰了幾年。已經(jīng)被提名FCC主席的Brenda Carr一直說(shuō)大疆是“長(zhǎng)著翅膀的華為”。目前大疆已經(jīng)在美國(guó)商務(wù)部實(shí)體清單、財(cái)政部“中國(guó)軍工復(fù)合體公司”清單、國(guó)防部“中國(guó)軍工企業(yè)”清單上，但據(jù)說(shuō)受到的影響不大，在美國(guó)銷售額還在持續(xù)增加。

今年早些時(shí)候，眾議員Elise Stefanik提了一項(xiàng)“反中共無(wú)人機(jī)法案”，要求直接把大疆放進(jìn)FCC的“涵蓋清單”，但沒(méi)能成功納入到《2025年國(guó)防授權(quán)法案》。這次放進(jìn)去的條款相當(dāng)于一個(gè)減配版，給了一次接受審查的機(jī)會(huì)，審查不過(guò)再進(jìn)清單。雖然法案沒(méi)明確誰(shuí)是負(fù)責(zé)審查的部門(mén)，但數(shù)算下來(lái)也就商務(wù)部可以依托ICTS規(guī)則名正言順做這事。審查結(jié)果完全美國(guó)政府說(shuō)了算，如果大疆真被放上清單，沒(méi)法使用美國(guó)基礎(chǔ)通信服務(wù)，就真危險(xiǎn)了。

TP-Link的總部在深圳，在美國(guó)的主體TP-Link Corporation Group設(shè)在加州爾灣。去年5月，TP-Link搞了一次全球架構(gòu)調(diào)整，把美國(guó)主體在法律和運(yùn)營(yíng)上和母公司隔離了。這基本已經(jīng)是現(xiàn)在中國(guó)跨國(guó)公司為避免美國(guó)地緣政治風(fēng)險(xiǎn)的標(biāo)準(zhǔn)配置了。

但就算這樣也沒(méi)用，它在美國(guó)家用和小型企業(yè)路由器市場(chǎng)的占有率高達(dá)65%，這么大體量再怎么藏也藏不住。

今年8月，國(guó)會(huì)眾議院中美戰(zhàn)略競(jìng)爭(zhēng)委員會(huì)主席John Moolenaar和Ranking Member Raja Krishnamoorthi聯(lián)名致信商務(wù)部長(zhǎng)雷蒙多，指控TP-Link 的路由器有嚴(yán)重“漏洞”，要求商務(wù)部限期調(diào)查，并評(píng)估是否應(yīng)在美國(guó)禁用 TP-Link的產(chǎn)品。

屋漏偏逢連夜雨，最近美國(guó)發(fā)現(xiàn)了一個(gè)黑客組織“鹽臺(tái)風(fēng)”（Salt Typhoon），說(shuō)它是中國(guó)政府支持的，滲透了至少80家美國(guó)和全球電信運(yùn)營(yíng)商，對(duì)很多重要人物和基礎(chǔ)電信網(wǎng)絡(luò)發(fā)動(dòng)了網(wǎng)絡(luò)攻擊，連當(dāng)選總統(tǒng)特朗普和副總統(tǒng)萬(wàn)斯的手機(jī)也沒(méi)能幸免。

這個(gè)消息讓美國(guó)國(guó)內(nèi)炸了鍋，每隔一段時(shí)間就要拿出來(lái)翻炒一下的所謂中國(guó)網(wǎng)絡(luò)安全威脅又成了熱點(diǎn)。更糟糕的是，有跡象顯示“鹽臺(tái)風(fēng)”的攻擊利用了TP-Link的路由器網(wǎng)絡(luò)。

如果說(shuō)議員的施壓讓商務(wù)部啟動(dòng)了對(duì)TP-Link的調(diào)查，那么“鹽臺(tái)風(fēng)”這事可能讓它決心下死手了。

中國(guó)電信美洲分公司也受到殃及。拜登政府2021年就撤銷了它們的214國(guó)際電信牌照和寬帶服務(wù)許可，但它們?cè)诿绹?guó)還有少量的云服務(wù)和互聯(lián)網(wǎng)流量業(yè)務(wù)。

對(duì)此，美國(guó)肯定是不放心的，7月份路透社爆料商務(wù)部一直在調(diào)查中國(guó)電信的美國(guó)云服務(wù)。能夠想象，“鹽臺(tái)風(fēng)”的政治壓力讓商務(wù)部只能加速調(diào)查和出臺(tái)決定。

在信息通信技術(shù)與服務(wù)（ICTS）領(lǐng)域，中國(guó)的產(chǎn)品和服務(wù)過(guò)去幾十年已深深嵌入美國(guó)市場(chǎng)和供應(yīng)鏈。中美關(guān)系好的時(shí)候，這都不是事，但關(guān)系差了，中國(guó)變成美國(guó)的“外國(guó)敵手”了，這事就讓美國(guó)人各種晚上睡不好了。

川普1.0時(shí)代，華為在美國(guó)和全球市場(chǎng)的成功，讓美國(guó)政府很震驚，也促使他們開(kāi)始真正動(dòng)手去解決這個(gè)問(wèn)題。

蓬佩奧后來(lái)在個(gè)人回憶錄《寸步不讓》里提到：當(dāng)時(shí)我們覺(jué)得中國(guó)想建立一個(gè)“數(shù)字帝國(guó)”，方法就是不停通過(guò)補(bǔ)貼華為、中興和長(zhǎng)江存儲(chǔ)這些公司，好控制在新興技術(shù)領(lǐng)域的全球市場(chǎng)和信息流，收集很多數(shù)據(jù)，都能用來(lái)監(jiān)控和研發(fā)世界領(lǐng)先的武器。這是美國(guó)不能容忍的。

蓬佩奧還要求他的副國(guó)務(wù)卿Keith Krach把“阻止中國(guó)接管數(shù)字世界”作為頭號(hào)任務(wù)。Keith Krach成了“清潔網(wǎng)絡(luò)”計(jì)劃的主要推手，后來(lái)60多個(gè)國(guó)家和幾十家全球電信公司禁用華為，一多半要?dú)w功于這位老兄的滿世界游說(shuō)。川普敗選后，Keith到普渡大學(xué)創(chuàng)辦了“Krach技術(shù)外交研究所”，繼續(xù)兜售“清潔網(wǎng)絡(luò)”的理論，隔三差五就要跳出來(lái)指責(zé)一下中國(guó)的“數(shù)字威權(quán)主義”。

在美國(guó)人看來(lái)，中國(guó)ICTS在美國(guó)的深度嵌入帶來(lái)了兩方面的風(fēng)險(xiǎn)：一是供應(yīng)鏈安全，也就是美國(guó)對(duì)中國(guó)設(shè)計(jì)、研發(fā)、制造、提供的ICTS的依賴，以及中國(guó)隨時(shí)斷供的威脅；二是網(wǎng)絡(luò)安全和數(shù)據(jù)安全，即中國(guó)ICTS嵌入美國(guó)網(wǎng)絡(luò)基礎(chǔ)設(shè)施，容易產(chǎn)生被中國(guó)利用的漏洞或“后門(mén)”，也可能導(dǎo)致中國(guó)秘密獲取美國(guó)人的數(shù)據(jù)，用于軍事和情報(bào)分析。

川普1.0的解決方案，是利用《國(guó)際緊急經(jīng)濟(jì)權(quán)力法》（IEEPA）賦予總統(tǒng)干預(yù)國(guó)際經(jīng)貿(mào)活動(dòng)的權(quán)力，設(shè)計(jì)了一套專門(mén)針對(duì)中美ICTS交易的國(guó)家安全審查機(jī)制。2019年5月，川普依據(jù)IEEPA發(fā)布了《確保信息通信技術(shù)與服務(wù)供應(yīng)鏈安全》的第13873號(hào)行政令，禁止交易、使用可能對(duì)美國(guó)國(guó)家安全構(gòu)成威脅的“外國(guó)ICTS”。

此后，川普和拜登兩朝的商務(wù)部反復(fù)修改完善執(zhí)行第13873號(hào)行政令的聯(lián)邦法規(guī)—ICTS規(guī)則。歷經(jīng)三年多時(shí)間，該規(guī)則終于在兩周前完工，發(fā)布了最終版本。但在這期間，美國(guó)政府也沒(méi)閑著，先是用臨時(shí)規(guī)則在全美禁用了卡巴斯基，后來(lái)又制定了美國(guó)聯(lián)網(wǎng)汽車排除中國(guó)ICTS的擬議規(guī)則。

美國(guó)大選前后，我去美國(guó)待了半個(gè)月，和當(dāng)?shù)貛讉€(gè)智庫(kù)、咨詢公司做了些交流。其中一家有名的R字頭咨詢公司中國(guó)業(yè)務(wù)負(fù)責(zé)人提到，目前很難預(yù)測(cè)川普2.0的大多數(shù)對(duì)華科技政策，但川普肯定會(huì)更激進(jìn)地使用ICTS規(guī)則，而且他不會(huì)只對(duì)聯(lián)網(wǎng)汽車動(dòng)手，其他高度依賴ICTS系統(tǒng)的行業(yè)，比如生物制造、智能電網(wǎng)、農(nóng)業(yè)科技、無(wú)人機(jī)等，也早晚挨個(gè)被收拾。

這個(gè)觀點(diǎn)讓我多少有點(diǎn)意外，但《2025年國(guó)防授權(quán)法案》針對(duì)大疆和道通智能的這一章已經(jīng)至少在無(wú)人機(jī)領(lǐng)域提前驗(yàn)證了。

平心而論，拜登任內(nèi)對(duì)ICTS規(guī)則的使用還是相對(duì)謹(jǐn)慎的。盡管ICTS的定義涵蓋了幾乎所有互聯(lián)網(wǎng)相關(guān)的軟硬件、應(yīng)用程序、關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施以及先進(jìn)計(jì)算、人工智能等“關(guān)鍵新興技術(shù)”，但目前美國(guó)只動(dòng)過(guò)卡巴斯基。對(duì)中國(guó)，槍口對(duì)準(zhǔn)了聯(lián)網(wǎng)汽車集成的ICTS，但始終還沒(méi)扣動(dòng)扳機(jī)。

分析一下，這可能有幾個(gè)原因：

首先，中國(guó)ICTS可能已經(jīng)深度嵌入美國(guó)供應(yīng)鏈，要把他們徹底拔除，美國(guó)企業(yè)也傷筋動(dòng)骨，或者至少需要找到能替代中國(guó)產(chǎn)品或服務(wù)的選擇。

一個(gè)例子是卡巴斯基，盡管美俄長(zhǎng)期交惡，美國(guó)政府早想對(duì)卡巴動(dòng)手，但也足足花了三年時(shí)間才落地。據(jù)美國(guó)媒體披露，對(duì)要不要禁卡巴，拜登政府內(nèi)部有過(guò)激烈爭(zhēng)論，因?yàn)橛每ò蛙浖拿绹?guó)公司實(shí)在太多了，其中還有政府和軍隊(duì)的很多部門(mén)，一下子全禁影響太大了。

從卡巴的案例，或許也能評(píng)估在美國(guó)禁用TP-Link的難度。市占率65%啊，路由器你說(shuō)不讓用就一句話的事，但你能很快找到替代品嗎，替代的路由器有TP-Link那么便宜又好用嗎，全部換掉的成本有多高你算了嗎？

其次，是ICTS規(guī)則的監(jiān)管權(quán)力存在軟肋，很容易被涉事公司起訴，甚至導(dǎo)致這個(gè)規(guī)則被美國(guó)法院廢掉。

ICTS規(guī)則執(zhí)行的是第13873號(hào)行政令，行政令的上位法是IEEPA，而IEEPA要受到“伯曼修正案”的制約。

上世紀(jì)80年代，里根總統(tǒng)依據(jù)IEEPA禁止美國(guó)國(guó)內(nèi)進(jìn)口古巴的共產(chǎn)主義宣傳書(shū)籍、電影和其他文化產(chǎn)品。這引起了眾議員Howard Berman等人的不滿，認(rèn)為這損害了美國(guó)人民的言論自由（接收言論的自由）。

事實(shí)上，美國(guó)法院的判例也認(rèn)為，政府不能僅僅因?yàn)橄嚓P(guān)的言論是外國(guó)宣傳就立法禁止，就算是外國(guó)宣傳，美國(guó)老百姓也有權(quán)力去聽(tīng)去看，政府可以用自己的言論去對(duì)抗這些宣傳，但不能隨便出臺(tái)個(gè)法律直接禁止它們。

為了限制IEEPA的總統(tǒng)權(quán)力，Berman在1988年提出了一項(xiàng)IEEPA的修正案（伯曼修正案），明確美國(guó)政府不能利用IEEPA來(lái)限制“信息或信息材料（如書(shū)籍、電影、錄音帶、照片等）”的跨境傳輸。

因此，不管是主觀的還是客觀的，如果ICTS監(jiān)管造成了限制信息跨境傳輸?shù)男Ч?，就?huì)受到伯曼修正案的鉗制。

ICTS監(jiān)管還可能導(dǎo)致侵犯美國(guó)憲法第一修正案的言論自由權(quán)，當(dāng)事人可以提起違憲審查訴訟。如果法院認(rèn)為相關(guān)限制措施是“基于內(nèi)容”（即政府因?yàn)椴幌矚g特定內(nèi)容就立法禁止）的，就會(huì)適用“嚴(yán)格審查”的標(biāo)準(zhǔn)，很容易導(dǎo)致ICTS規(guī)則被判違憲而無(wú)效。

在最高法院推翻“雪佛龍?jiān)瓌t”后，政府解釋聯(lián)邦法規(guī)的權(quán)威性變?nèi)?，法院獲得更大的解釋權(quán)和審查權(quán)，上述風(fēng)險(xiǎn)變得更高了。

因此，我們能看到ICTS規(guī)則這些年僅有的幾起出招，都小心翼翼地避開(kāi)了應(yīng)用程序這種很容易關(guān)聯(lián)“信息或信息材料”跨境傳輸?shù)哪繕?biāo)，而更多集中在不容易涉及信息內(nèi)容的ICTS硬件，比如汽車?yán)锛傻母鞣N網(wǎng)絡(luò)硬件設(shè)備、TP-Link這種路由器，以及大疆這種無(wú)人機(jī)的通信和視頻監(jiān)控模塊。

當(dāng)然，對(duì)涉及信息內(nèi)容的應(yīng)用程序來(lái)說(shuō)，在美國(guó)國(guó)會(huì)通過(guò)《保護(hù)美國(guó)人免受外國(guó)對(duì)手控制的應(yīng)用程序侵害法案》（PAFACA）后，美國(guó)政府擁有了以國(guó)家安全理由強(qiáng)行剝離絕大部分中國(guó)應(yīng)用程序的更強(qiáng)法律工具，可以不用依賴ICTS規(guī)則。

如果PAFACA能經(jīng)受住違憲審查的挑戰(zhàn)，預(yù)計(jì)未來(lái)ICTS規(guī)則的監(jiān)管將更多集中在硬件、關(guān)鍵基礎(chǔ)設(shè)施和新興技術(shù)領(lǐng)域，而把軟件和應(yīng)用程序的問(wèn)題交由PAFACA去解決。

對(duì)受到ICTS審查的交易，ICTS規(guī)則提供了“緩解措施”程序。這個(gè)從CFIUS外資審查里copy來(lái)的機(jī)制，允許被審查的ICTS企業(yè)和商務(wù)部達(dá)成協(xié)議，采取措施減輕美國(guó)政府的國(guó)家安全關(guān)切，換取通過(guò)審查。

ICTS規(guī)則的具體實(shí)踐本來(lái)就少，更不用說(shuō)使用“緩解措施”的了，但我們?nèi)钥梢詮腃FIUS的實(shí)踐中總結(jié)出一些常見(jiàn)模式。

針對(duì)ICTS領(lǐng)域的中國(guó)投資，CFIUS早期認(rèn)可的“緩解措施”通常側(cè)重于如何防止中國(guó)獲得“后門(mén)”權(quán)限或遠(yuǎn)程訪問(wèn)美國(guó)人的數(shù)據(jù)，具體措施包括但不限于：設(shè)立強(qiáng)化的安全防火墻；IT系統(tǒng)隔離；任命內(nèi)部審計(jì)和監(jiān)督人員；引入外部第三方監(jiān)督機(jī)構(gòu)。

這也意味著，這個(gè)時(shí)期美國(guó)政府更加關(guān)注相關(guān)交易的實(shí)際風(fēng)險(xiǎn)以及中國(guó)公司采取的措施是否足以防范這些風(fēng)險(xiǎn)。

但這一兩年來(lái)，美國(guó)越來(lái)越把中國(guó)定位成敵人。拜登任內(nèi)很多對(duì)華科技限制措施，前提都是：中國(guó)是美國(guó)的敵人。相應(yīng)的，美國(guó)評(píng)估中國(guó)公司在美投資和交易的國(guó)家安全風(fēng)險(xiǎn)，越來(lái)越關(guān)注公司的身份（是不是中國(guó)公司，是不是被中國(guó)控制），越來(lái)越不關(guān)心這些公司采取的措施是否能減輕和消除風(fēng)險(xiǎn)。構(gòu)不構(gòu)成實(shí)際的國(guó)家安全威脅不再重要，重要的是威脅產(chǎn)生的概率多大。在美國(guó)政府現(xiàn)在的觀念里，中國(guó)沒(méi)有私營(yíng)企業(yè)，一切都是黨和國(guó)家控制的，只要是中國(guó)公司，都可能威脅美國(guó)的國(guó)家安全。

在這種理解下，單純的網(wǎng)絡(luò)安全和數(shù)據(jù)安全解決方案恐怕很難再被美國(guó)政府認(rèn)定為足夠的“緩解措施”，美國(guó)政府會(huì)更多在“公司身份”（是不是中國(guó)公司）、公司控制權(quán)（是不是中國(guó)控股）層面提出要求。

按照前段時(shí)間公布的聯(lián)網(wǎng)汽車ICTS審查擬議規(guī)則，在“公司身份”和“公司控制權(quán)”的認(rèn)定上，既看中國(guó)境內(nèi)公司，也看中國(guó)公司的海外子公司；既看公司所有權(quán)，也看實(shí)際控制權(quán)；哪怕是中國(guó)公司不控股的外國(guó)公司，只要中資有“占支配地位的少數(shù)投票權(quán)”，也要受到限制。

這就意味著，中國(guó)公司不論怎么在海外設(shè)計(jì)股權(quán)架構(gòu)或子公司結(jié)構(gòu)，都難以繞過(guò)美國(guó)的ICTS審查。

“緩解措施”夠不夠，美國(guó)商務(wù)部長(zhǎng)有絕對(duì)的話語(yǔ)權(quán)。在ICTS規(guī)則公眾評(píng)論期間曾有外部意見(jiàn)提出，“緩解措施”應(yīng)該是對(duì)交易“限制性最小”的手段，但被商務(wù)部堅(jiān)決否掉了。商務(wù)部說(shuō)得很明確：部長(zhǎng)有自由裁量權(quán)，可以采取他/她認(rèn)為必要的手段來(lái)解決ICTS交易對(duì)美國(guó)國(guó)家安全帶來(lái)的風(fēng)險(xiǎn)，第13873號(hào)行政令也沒(méi)有說(shuō)部長(zhǎng)必須得采取“限制性最小”的手段。這就意味著，商務(wù)部長(zhǎng)可以用最嚴(yán)的標(biāo)準(zhǔn)去要求中國(guó)公司，而不管對(duì)相關(guān)公司能不能做到、代價(jià)多大。

從具體執(zhí)行部門(mén)看，負(fù)責(zé)實(shí)施ICTS規(guī)則的是BIS下屬的信息通信技術(shù)和服務(wù)辦公室（OICTS），其主任Elizabeth Cannon 在美國(guó)司法部國(guó)家安全司干了11年，專長(zhǎng)是偵辦間諜案件和網(wǎng)絡(luò)犯罪的，這種背景也決定了她在“緩解措施”方面會(huì)非常security oriented，尺度不會(huì)很松。

ICTS和國(guó)家安全強(qiáng)關(guān)聯(lián)，最近以色列遠(yuǎn)程操控哈馬斯的尋呼機(jī)爆炸，就是一個(gè)例子。中美這些年實(shí)際都在主動(dòng)或被動(dòng)調(diào)整供應(yīng)鏈上對(duì)彼此ICTS的依賴。但是，中國(guó)是有松有緊，一方面在推進(jìn)政府部門(mén)和八大關(guān)鍵行業(yè)的信創(chuàng)，但另一方面也在逐步放開(kāi)增值電信業(yè)務(wù)的外資限制。美國(guó)對(duì)中國(guó)則是持續(xù)排斥中資、從供應(yīng)鏈剔除中企，并且范圍和強(qiáng)度逐年加大。

我感覺(jué)，川普更關(guān)心關(guān)稅和貿(mào)易，清潔網(wǎng)絡(luò)和其衍生的ICTS規(guī)則，很大程度上是蓬佩奧這些人的作品，不一定是川普的baby，所以川普重返白宮后怎么看這事還兩說(shuō)。

不過(guò)，他提名的國(guó)務(wù)卿Mark Rubio、國(guó)家安全顧問(wèn)Michael Waltz、副國(guó)務(wù)卿Jacob Helberg這些人，絕不是會(huì)在ICTS問(wèn)題上松手的人物。Helberg那本書(shū)《戰(zhàn)爭(zhēng)之線：技術(shù)與全球權(quán)力的斗爭(zhēng)》，主題就是中國(guó)ICTS企業(yè)對(duì)美國(guó)是巨大威脅，要把這些公司都打趴下。川普上來(lái)，美國(guó)政府也不會(huì)一下子就覺(jué)得中國(guó)ICTS不再是國(guó)家安全風(fēng)險(xiǎn)了。除非中美關(guān)系出現(xiàn)實(shí)質(zhì)性轉(zhuǎn)圜，否則兩國(guó)在ICTS領(lǐng)域的脫鉤似乎是很難逆轉(zhuǎn)的趨勢(shì)。

從這個(gè)意義上說(shuō)，R咨詢公司的觀點(diǎn)值得重視，中國(guó)在美國(guó)尚有業(yè)務(wù)的ICTS企業(yè)，有必要提前作出一些謀劃和準(zhǔn)備。

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