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案情簡介

2021年8月17日，上海市采購中心受上海市臨床檢驗中心委托，于上海市政府采購網(wǎng)發(fā)布了“2021年醫(yī)療設(shè)備（四）項目”（以下簡稱“該項目”）招標公告，該項目共1個包件，采購內(nèi)容為高通量基因組測序系統(tǒng)，預(yù)算金額145萬元。同年10月9日，該項目發(fā)布中標結(jié)果公告，廣州微遠醫(yī)療器械有限公司（以下簡稱“微遠公司”）以59萬元的報價中標。

投標供應(yīng)商上海東人生物技術(shù)有限公司（以下簡稱“東人公司”）對微遠公司的中標價提出質(zhì)疑，認為其遠低于成本價，并提供了投標產(chǎn)品廠家報價單等證據(jù)材料。采購中心組織原評標委員會復(fù)審后，作出質(zhì)疑不成立的答復(fù)。東人公司對此不服，向市財政局投訴，市財政局經(jīng)調(diào)查，認定投訴事項缺乏事實依據(jù)，遂判定投訴不成立。東人公司對市財政局的決定不服，將其訴至一審法院，請求法院撤銷該決定，并責(zé)令市財政局重新作出處理。

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法院審理

一審法院經(jīng)審理查明，原評標委員會在處理質(zhì)疑及投訴中，均認定微遠公司的報價屬于合理價格，未發(fā)現(xiàn)其存在《政府采購貨物和服務(wù)招標投標管理辦法》第六十條規(guī)定的有可能影響產(chǎn)品質(zhì)量或者不能誠信履約的情形，因此維持原評標結(jié)果不變。東人公司試圖以其他政府采購項目中的報價及中標情況來證明微遠公司的中標價低于成本價，一審法院認為該證據(jù)關(guān)聯(lián)性不足，不予采信。

在法律適用方面，東人公司主張應(yīng)參照適用《中華人民共和國招標投標法》及《中華人民共和國招標投標法實施條例》，但一審法院指出，涉案項目屬于本市市級政府采購項目，根據(jù)《政府采購法》第二條之規(guī)定，政府采購項目應(yīng)當(dāng)適用《政府采購法》。綜上，東人公司的訴訟請求和主張缺乏事實根據(jù)和法律依據(jù)，市財政局根據(jù)評標委員會評審報告和情況說明依法作出的決定，事實認定清楚、證據(jù)充分、法律適用正確。一審法院據(jù)此駁回東人公司的訴訟請求。二審法院經(jīng)審理，認為評標委員會獨立行使評審權(quán)，對投標價格的合理性作出認定并承擔(dān)法律責(zé)任，最終維持一審判決。

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律師評析

法院在本案中明確，涉案項目屬于政府采購貨物類項目，應(yīng)適用政府采購相關(guān)法律法規(guī)而非《招標投標法》及其實施條例。根據(jù)《政府采購法》第四條規(guī)定，在政府采購中，《招標投標法》及其實施條例關(guān)于“不得低于成本的報價”的規(guī)定，僅適用于工程建設(shè)項目（即工程以及與工程建設(shè)有關(guān)的貨物、服務(wù)），不適用于純貨物采購。這種法律適用上的差異，直接決定了低價投標合法性的評價標準。

我國現(xiàn)行的政府采購法律法規(guī)中，并未設(shè)定“低于成本價應(yīng)否決投標”的條款，《政府采購貨物和服務(wù)招標投標管理辦法》（87 號令）第六十條構(gòu)建了雙重審查機制，一是橫向比價，判斷投標報價是否明顯低于其他投標人的有效報價，二是評估履約風(fēng)險，考慮該價格是否會影響產(chǎn)品質(zhì)量或誠信履約。

在此機制下，投標報價低于投標人的成本價，既不是評標委員會啟動報價合理性審查的前提要件，也不會直接導(dǎo)致該投標無效。財政部也曾明確指出，政府采購項目中，評標委員會只需關(guān)注投標人報價是否明顯低于其他通過符合性審查投標人的報價，無須進行低于成本價的認定，這一答復(fù)明確了在貨物/服務(wù)類項目評標中，重點在于橫向比較，而非深究每個投標人的成本底線。

例如，在中華人民共和國財政部政府采購信息公告（第一千六百三十一號）所涉及的南京理工大學(xué)教學(xué)管理與服務(wù)信息系統(tǒng)升級項目（項目編號：ZZ0205-X21HZ0039）中，項目預(yù)算260萬元，正方軟件股份有限公司以50萬元中標，湖南強智科技發(fā)展有限公司投訴其低于成本價中標，財政部經(jīng)審查認定該投訴缺乏事實依據(jù)，投訴事項不成立，再次印證了政府采購?fù)稑藞髢r是否低于成本并非判定投標有效與否的依據(jù)。

需要注意的是，87號第六十條賦予了評標委員會的較大職權(quán)，使其能夠結(jié)合行業(yè)、項目特性和市場行情，全面綜合判斷投標報價是否異常。若評標委員會認為投標供應(yīng)商的低價報價可能影響其服務(wù)履約能力，可要求該供應(yīng)商提供關(guān)于成本分析的說明，若經(jīng)評審認為不合理，則可將其投標作無效處理。但該條款屬于原則性規(guī)定，并未對“明顯低于”的具體標準予以明確規(guī)定。

在編制招標文件時，應(yīng)當(dāng)避免設(shè)定類似“投標報價低于其他投標人報價的XX比例，視為無效報價、投標文件亦作無效投標處理”條款，這類條款實際上是在變相設(shè)置最低限價，與87 號令中的相關(guān)規(guī)定相悖。以財政部政府采購信息公告（第五百三十七號）所涉案例來說，投訴人針對招標文件“投標人投標報價低于其他通過符合性審查投標人平均報價的20%，投標人不能證明其報價合理性的，評標委員會將其作為無效投標處理”的規(guī)定提出投訴。

財政部經(jīng)審查認定，該規(guī)定雖未限制供應(yīng)商的投標權(quán)與中標權(quán)，也未限制評審委員會認定無效投標的權(quán)利，但以平均報價為基礎(chǔ)進行核算容易導(dǎo)致供應(yīng)商串通報價，從而規(guī)避《政府采購貨物和服務(wù)招標投標管理辦法》（財政部令第87號）第六十條的規(guī)定，因此投訴事項成立。不過，從該項目的投標情況及評標過程看，此規(guī)定未對本項目產(chǎn)生實質(zhì)性影響，最終責(zé)令采購人、代理機構(gòu)在今后編制招標文件時修改相關(guān)條款。

近期，促進政府采購公平競爭，持續(xù)優(yōu)化政府采購營商環(huán)境，推進優(yōu)質(zhì)優(yōu)價采購，財政部辦公廳發(fā)布《關(guān)于在相關(guān)自由貿(mào)易試驗區(qū)和自由貿(mào)易港開展推動解決政府采購異常低價問題試點工作的通知》（財辦庫〔2024〕265號，以下簡稱《通知》），從2025年2月1日起，在北京、天津、上海、福建、廣東、海南6個試點地區(qū)正式施行，《通知》確立了異常低價的判定規(guī)則，包括投標供應(yīng)商不合理報價低于平均價50%、次低報價50%和采購項目最高限價45%三種情形，為試點地區(qū)政府采購項目中異常低價問題的處理提供了更明確的依據(jù)。

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律師建議

（一）采購人編制招標文件建議：

避免設(shè)定最低限價或變相限制最低限價：依據(jù)87號令第十二條，采購人在編制招標文件時設(shè)定最高限價（一般不得超過采購預(yù)算），如果設(shè)定最低限價條款，或者變相設(shè)置最低限價的條款比如“報價低于項目預(yù)算60%得0分”這類條款，均屬于違規(guī)行為，可能會影響政府采購的公平競爭環(huán)境。

（二）避免使用“平均價比例”觸發(fā)無效投標條款：如財政部第五百三十七號公告所示，“報價低于平均價20%作無效標”此類條款，因容易誘發(fā)串標圍標風(fēng)險，已被認定違法，采購人在編制招標文件時，應(yīng)充分吸取此類案例的教訓(xùn)，避免設(shè)置類似條款，以維護政府采購市場的正常秩序。

（三）政府采購項目投標企業(yè)投標報價建議

1.重視招標文件要求，合理報價

（1）仔細研讀條款，提前規(guī)劃：投標企業(yè)在參與政府采購項目投標前，應(yīng)認真仔細地研讀招標文件中有關(guān)“低價處理”的條款，充分了解評標規(guī)則和可能面臨的風(fēng)險，提前制定應(yīng)對策略，確保投標報價符合招標文件要求 。

（2）合理定價，留存憑證：投標企業(yè)應(yīng)基于充分的市場調(diào)研，并結(jié)合企業(yè)成本（包含合理利潤）進行定價，避免盲目追求低價而參與惡性競爭。同時，企業(yè)應(yīng)妥善留存采購合同、發(fā)票、人工費用清單等原始憑證，構(gòu)建完整的成本證明“證據(jù)鏈”，以便在必要時能夠證明自身報價的合理性 。

（3）謹慎報價，優(yōu)化技術(shù)說明：投標企業(yè)要充分警惕低價報價帶來的風(fēng)險，避免因報價過低被評標委員會認定為“不正當(dāng)競爭”或“無法履約”，進而導(dǎo)致投標被廢。在編制投標文件時，企業(yè)應(yīng)詳細闡述通過技術(shù)創(chuàng)新、流程優(yōu)化等方式降低成本的措施。例如，可說明采用節(jié)能設(shè)備降低運維成本、憑借與供應(yīng)商長期合作形成的批量采購優(yōu)勢降低成本、運用自主研發(fā)的專利技術(shù)減少生產(chǎn)工序等，以此增強評標委員會對其報價合理性和履約能力的認可 。

2.投標前若涉及低價，制作《報價合理性說明》，快速響應(yīng)評標委員會詢問

（1）準備模板材料：投標企業(yè)如涉及低價，應(yīng)提前擬定《報價合理性說明》模板，內(nèi)容應(yīng)包括及時提供清晰的成本分析報告（如供應(yīng)商合作協(xié)議、人工成本明細表）、技術(shù)優(yōu)勢說明（如批量采購折扣函、運維成本優(yōu)化方案）、同類項目履約記錄（如同類項目驗收報告、銀行資信證明），并作出明確的履約承諾。通過提前準備這些材料，能夠在評標委員會對報價合理性提出詢問時，迅速、準確地作出回應(yīng)。

（2）及時接評標委員會的詢問：在開標過程中，若投標企業(yè)采用了低價投標策略，很可能會引發(fā)評標委員會對其報價合理性的詢問。因此，投標企業(yè)參與開標時，應(yīng)安排專人全程跟蹤開標過程，確保能夠及時接收招標電子系統(tǒng)中評標委員會發(fā)來的詢問信息，避免因遺漏詢問而導(dǎo)致無法及時作出解釋，影響投標結(jié)果。

（3）提供證明材料：當(dāng)收到評標委員會關(guān)于報價合理性說明的詢問后，投標企業(yè)需在限定的期限內(nèi)，提交已準備好并簽字蓋章的《報價合理性說明》材料，以便于評標委員會綜合判斷投標企業(yè)的履約能力。通過及時、準確地提供相關(guān)材料，投標企業(yè)能夠更好地向評標委員會展示其報價的合理性和自身的履約實力，降低因低價投標而導(dǎo)致投標被否決的風(fēng)險。

通過采取上述措施，投標企業(yè)既能在政府采購項目投標中維持一定的價格競爭力，又可有效規(guī)避因“異常低價”而被否決投標的風(fēng)險，實現(xiàn)合規(guī)經(jīng)營與商業(yè)利益的平衡 。

引用案例：上海東人生物技術(shù)有限公司與上海市財政局投訴處理決定二審行政判決書上海市第三中級人民法院，（2023）滬03行終24號2023年04月11日

附相關(guān)規(guī)定

1、《政府采購貨物和服務(wù)招標投標管理辦法》第六十條評標委員會認為投標人的報價明顯低于其他通過符合性審查投標人的報價，有可能影響產(chǎn)品質(zhì)量或者不能誠信履約的，應(yīng)當(dāng)要求其在評標現(xiàn)場合理的時間內(nèi)提供書面說明，必要時提交相關(guān)證明材料；投標人不能證明其報價合理性的，評標委員會應(yīng)當(dāng)將其作為無效投標處理。

2、《關(guān)于在相關(guān)自由貿(mào)易試驗區(qū)和自由貿(mào)易港開展推動解決政府采購異常低價問題試點工作的通知》

試點地區(qū)采購人應(yīng)當(dāng)在采購文件中明確異常低價投標（響應(yīng)）審查的有關(guān)內(nèi)容，主要包括：

政府采購評審中出現(xiàn)下列情形之一的，評審委員會應(yīng)當(dāng)啟動異常低價投標（響應(yīng)）審查程序：（一）投標（響應(yīng)）報價低于全部通過符合性審查供應(yīng)商投標（響應(yīng)）報價平均值50%的，即投標（響應(yīng)）報價<全部通過符合性審查供應(yīng)商投標（響應(yīng)）報價平均值×50%；（二）投標（響應(yīng)）報價低于通過符合性審查且報價次低供應(yīng)商投標（響應(yīng)）報價50%的，即投標（響應(yīng)）報價<通過符合性審查且報價次低供應(yīng)商投標（響應(yīng)）報價×50%；（三）投標（響應(yīng)）報價低于采購項目最高限價45%的，即投標（響應(yīng)）報價<采購項目最高限價×45%；（四）其他評審委員會認為供應(yīng)商報價過低，有可能影響產(chǎn)品質(zhì)量或者不能誠信履約的情形。

評審委員會啟動異常低價投標（響應(yīng)）審查后，應(yīng)當(dāng)要求相關(guān)供應(yīng)商在評審現(xiàn)場合理的時間內(nèi)提供書面說明及必要的證明材料，對投標（響應(yīng)）價格作出解釋。書面說明、證明材料主要是項目具體成本測算等與報價合理性相關(guān)的說明、材料。

評審委員會應(yīng)當(dāng)結(jié)合同類產(chǎn)品在主要電商平臺的價格、該行業(yè)當(dāng)?shù)匦劫Y水平等情況，依據(jù)專業(yè)經(jīng)驗對報價合理性進行判斷。如果投標（響應(yīng)）供應(yīng)商不提供書面說明、證明材料，或者提供的書面說明、證明材料不能證明其報價合理性的，應(yīng)當(dāng)將其作為無效投標（響應(yīng)）處理。審查相關(guān)情況應(yīng)當(dāng)在評審報告中記錄。