撰 文|繆因知 南京大學(xué)法學(xué)院教授

2025年4月30日，全國(guó)人大常委會(huì)通過了《民營(yíng)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》（以下簡(jiǎn)稱《促進(jìn)法》）。該法2025年5月20日正式施行。這個(gè)法律通過日和施行日之間的間隔是較短的。這一方面表明了立法者希望本法盡快生效的期待，另一方面，這也和本法的特點(diǎn)有關(guān)。

《促進(jìn)法》總體上是一部政策法，不直接設(shè)定具體的行為規(guī)范，不會(huì)像交通法規(guī)變動(dòng)那樣一夜之間改變大家的行止。一方面，可以說(shuō)國(guó)家各級(jí)部門在“520”前就可按照《促進(jìn)法》的意思開始行事了。從另一方面說(shuō)，這也意味著《促進(jìn)法》在5月20日后不一定馬上產(chǎn)生立竿見影的效果。古人云，徒法不足以自行。對(duì)于《促進(jìn)法》這樣的政策法，這尤為明顯。民營(yíng)經(jīng)濟(jì)之促進(jìn)，不僅在于規(guī)則，更在于人心。

民營(yíng)經(jīng)濟(jì)的主力軍是中小企業(yè)。我國(guó)2003年就有了《中小企業(yè)促進(jìn)法》，之所以仍然要制定《民營(yíng)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)法》，是由于國(guó)家認(rèn)為有必要從企業(yè)所有制而不只是企業(yè)規(guī)模的角度強(qiáng)調(diào)對(duì)大中小民營(yíng)經(jīng)濟(jì)參與者的保護(hù)與推動(dòng)。

眾所周知，這些年民營(yíng)經(jīng)濟(jì)遭遇了諸多客觀困難和壓力，在一些人的口中，這竟反而成了民營(yíng)經(jīng)濟(jì)應(yīng)當(dāng)被消滅或限制的理由。雖然這些或蠢或惡的想法不會(huì)影響國(guó)家層面的決策，但難免會(huì)多少浮動(dòng)人心。在此之際，《促進(jìn)法》作為一種鮮明有力的國(guó)家政策宣示和長(zhǎng)久、全面的制度定型，可謂意義重大。

《促進(jìn)法》是國(guó)家

公平對(duì)待民營(yíng)經(jīng)濟(jì)的

承諾書

從其基本內(nèi)容看，《促進(jìn)法》雖然主要關(guān)乎民營(yíng)經(jīng)濟(jì)，但其主要是給國(guó)家及各部門，而非民營(yíng)企業(yè)提出了行為準(zhǔn)則和要求?！洞龠M(jìn)法》并非對(duì)民營(yíng)經(jīng)濟(jì)、民營(yíng)企業(yè)的優(yōu)待法或傾斜保護(hù)法。其核心是要求國(guó)家及各部門“保證各類經(jīng)濟(jì)組織公平參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)”（第一條）、“堅(jiān)持平等對(duì)待、公平競(jìng)爭(zhēng)、同等保護(hù)、共同發(fā)展的原則”（第三條）。民營(yíng)經(jīng)濟(jì)組織及其從業(yè)人員所求、所能求的只是在一個(gè)公平、透明、法治的環(huán)境中展開競(jìng)爭(zhēng)、獲得和國(guó)有經(jīng)濟(jì)組織同等或類似的市場(chǎng)準(zhǔn)入、投融資機(jī)會(huì)。就每一個(gè)具體的民營(yíng)企業(yè)及其從業(yè)人員而言，其仍然需要“殺出重圍”才能取得成功。

從內(nèi)容安排看，《促進(jìn)法》第二章《公平競(jìng)爭(zhēng)》強(qiáng)調(diào)民營(yíng)經(jīng)濟(jì)組織平等進(jìn)入市場(chǎng)的權(quán)利（第十條），第三章《投資融資促進(jìn)》雖然有“支持”參與重大工程、戰(zhàn)略新興產(chǎn)業(yè)一類的表述（第十六條），第四章《科技創(chuàng)新》有保障民營(yíng)經(jīng)濟(jì)組織參與標(biāo)準(zhǔn)制定工作的規(guī)定（第三十條），但這些主要還是“不禁止”參與公平競(jìng)爭(zhēng)的意思，而非說(shuō)民營(yíng)經(jīng)濟(jì)組織獲得了配額、一定可以有一席之地。

從文本表達(dá)看，《促進(jìn)法》指向的行為主體包括：國(guó)家、國(guó)務(wù)院和縣級(jí)以上地方政府、國(guó)務(wù)院發(fā)展改革部門、國(guó)務(wù)院有關(guān)部門、各級(jí)政府及其有關(guān)部門、國(guó)家機(jī)關(guān)及其工作人員、市場(chǎng)監(jiān)督管理部門、反壟斷和反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)執(zhí)法機(jī)構(gòu)、司法行政部門等。雖然中國(guó)法律文本往往不使用明顯的時(shí)態(tài)情態(tài)動(dòng)詞，“國(guó)家實(shí)行某某促進(jìn)制度”一類的提法，可能存在已經(jīng)實(shí)行、正在實(shí)行、將來(lái)實(shí)行、應(yīng)當(dāng)實(shí)行等多種解釋空間，但不管如何，這些表述體現(xiàn)了國(guó)家對(duì)最終實(shí)現(xiàn)全面促進(jìn)民營(yíng)經(jīng)濟(jì)的種種制度、政策的愿景。盡管沒有列出各項(xiàng)制度推進(jìn)的時(shí)間表，但《促進(jìn)法》可謂國(guó)家給出的一份莊嚴(yán)的承諾表，應(yīng)當(dāng)成為國(guó)家各級(jí)有關(guān)部門今后多年實(shí)施相關(guān)工作安排時(shí)的政策基調(diào)。

僅從《促進(jìn)法》的表面文字著眼的話，并不能確保各級(jí)政府部門一定會(huì)做什么。因此，在接下來(lái)，國(guó)家仍然有必要組織各級(jí)政府有關(guān)部門深入學(xué)習(xí)，從國(guó)家百年大計(jì)的高度領(lǐng)會(huì)《促進(jìn)法》的精神和價(jià)值導(dǎo)向，結(jié)合本部門工作，發(fā)揮主動(dòng)能動(dòng)性來(lái)推動(dòng)、細(xì)化各種打造和維護(hù)公平競(jìng)爭(zhēng)環(huán) 境的措施，促進(jìn)民營(yíng)經(jīng)濟(jì)的種種制度得以落地和產(chǎn)生實(shí)效。相關(guān)部門是否制定和實(shí)施了促進(jìn)民營(yíng)經(jīng)濟(jì)的規(guī)章和細(xì)則，應(yīng)當(dāng)成為政府工作績(jī)效考核的重要內(nèi)容之一。

除了針對(duì)具體實(shí)體領(lǐng)域的承諾外，《促進(jìn)法》第六章《服務(wù)保障》提出了一些對(duì)接性的長(zhǎng)效程序機(jī)制，也很重要，如日常聽取民營(yíng)經(jīng)濟(jì)組織的意見建議（第四十四條）、制定規(guī)則時(shí)聽取意見建議（第四十五條）、及時(shí)公布優(yōu)惠政策（第四十六條）等。對(duì)于執(zhí)法違法行為的投訴舉報(bào)處理機(jī)制（第五十三條）更是需要落到實(shí)處。

必要的差異化政策，

亦為補(bǔ)足短板

對(duì)民營(yíng)經(jīng)濟(jì)組織而言，最重要的是“平等對(duì)待、公平競(jìng)爭(zhēng)、同等保護(hù)”。這不僅包括國(guó)家部門在制度設(shè)計(jì)上不歧視對(duì)待，也包括在各類主體客觀存在差別時(shí)，不簡(jiǎn)單用同一高標(biāo)準(zhǔn)尺度衡量。

《促進(jìn)法》中很少的“特殊對(duì)待”規(guī)則主要是對(duì)金融機(jī)構(gòu)提出的，包括：“對(duì)金融機(jī)構(gòu)向小型微型民營(yíng)經(jīng)濟(jì)組織提供金融服務(wù)實(shí)施差異化政策，督促引導(dǎo)金融機(jī)構(gòu)合理設(shè)置不良貸款容忍度、建立健全盡職免責(zé)機(jī)制”（第二十條），“金融機(jī)構(gòu)在依法合規(guī)前提下，按照市場(chǎng)化、可持續(xù)發(fā)展原則開發(fā)和提供適合民營(yíng)經(jīng)濟(jì)特點(diǎn)的金融產(chǎn)品和服務(wù)”（第二十三條）。

這看似是區(qū)別對(duì)待，實(shí)際上還是在民營(yíng)經(jīng)濟(jì)促進(jìn)工作中補(bǔ)短板。我國(guó)金融機(jī)構(gòu)一向注重高度安全性、防風(fēng)險(xiǎn)性，這雖然無(wú)可厚非，但實(shí)際上存在“嫌貧愛富”、“嫌小愛大”的問題。國(guó)有企業(yè)無(wú)論大小，均有國(guó)家信用的隱性背書。金融機(jī)構(gòu)向國(guó)有企業(yè)提供金融服務(wù)，出現(xiàn)呆賬壞賬，也仍然可以用“算政治賬”來(lái)解釋。相比之下，民營(yíng)經(jīng)濟(jì)組織特別是小微企業(yè)的，就處于較為“金融饑渴”的狀態(tài)。

對(duì)此，不能以錯(cuò)匹錯(cuò)，說(shuō)給民營(yíng)經(jīng)濟(jì)組織提供融資支持也是一筆“政治賬”，不妨同樣加大支持力度即可。更為科學(xué)務(wù)實(shí)、符合市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的態(tài)度是正視民營(yíng)經(jīng)濟(jì)組織較之國(guó)有企業(yè)，客觀上往往缺乏融資的硬實(shí)力。這既由于民營(yíng)經(jīng)濟(jì)中大量存在著初創(chuàng)的小微企業(yè)，也由于民營(yíng)企業(yè)一般處于高度競(jìng)爭(zhēng)的行業(yè)中，天然具有更高的風(fēng)險(xiǎn)性甚至倒閉概率。若以“安全”用統(tǒng)一高標(biāo)準(zhǔn)尺子來(lái)衡量，就像是規(guī)定小吃店、路邊攤也要遵守五星級(jí)大飯店的流程水準(zhǔn)，最后看似事故率降低了，但卻沒把廣大吃不飽、吃不好的社會(huì)公眾承擔(dān)的成本計(jì)算在內(nèi)，更不用說(shuō)對(duì)小吃店、路邊攤本身造成的機(jī)會(huì)剝奪。

由此，在我國(guó)金融機(jī)構(gòu)本身也需要進(jìn)一步市場(chǎng)化的背景下，有關(guān)部門給金融機(jī)構(gòu)“松綁”，允許它們探索填補(bǔ)對(duì)民營(yíng)經(jīng)濟(jì)提供金融服務(wù)的空缺，允許金融機(jī)構(gòu)為此承擔(dān)合理的市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)、容忍小微民營(yíng)經(jīng)濟(jì)組織的不良貸款率，是促進(jìn)民營(yíng)經(jīng)濟(jì)的必要一步。

種種監(jiān)管執(zhí)法的尺度也不應(yīng)該只考慮高標(biāo)準(zhǔn)?！洞龠M(jìn)法》提出國(guó)家機(jī)關(guān)的“調(diào)查應(yīng)當(dāng)避免或者盡量減少對(duì)正常生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)活動(dòng)產(chǎn)生影響”（第六十條），可以按照《行政處罰法》規(guī)定，依法予以從輕、減輕或者不予處罰的安排（第五十一條）。這在法律上并非民營(yíng)企業(yè)的專享好處，但在實(shí)際上能令中小微民營(yíng)企業(yè)格外受惠。

雖然自上一屆政府以來(lái)，我國(guó)已經(jīng)施行了力度很大的“放管服”改革，廢除了諸多監(jiān)管和審批要求，但我國(guó)的監(jiān)管規(guī)則仍然可謂繁多，海量的中小微民營(yíng)經(jīng)濟(jì)組織在勞動(dòng)用工、安全生產(chǎn)、職業(yè)衛(wèi)生、社會(huì)保障、生態(tài)環(huán)境、質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、知識(shí)產(chǎn)權(quán)、網(wǎng)絡(luò)和數(shù)據(jù)安全、財(cái)政稅收等方面不可能和大企業(yè)一樣做到一一高度合規(guī)。而且，在很多領(lǐng)域，企業(yè)的合規(guī)成本相對(duì)固定，并不和規(guī)模成明顯正比。換言之，小企業(yè)的合規(guī)相對(duì)成本可能反而更高。對(duì)此，監(jiān)管執(zhí)法機(jī)構(gòu)有必要探索差異化政策、提高容忍度。

近年常有所謂95后、00后年輕人“整頓職場(chǎng)”的說(shuō)法。青年們?nèi)羰怯赂蚁驘o(wú)度加班、逼人敬酒、職場(chǎng)霸凌等陋規(guī)說(shuō)不，值得肯定，但實(shí)踐中大量“整頓職場(chǎng)”卻是基于種種繁文縟節(jié)又不無(wú)朝令夕改的行政規(guī)定向監(jiān)管機(jī)構(gòu)舉報(bào)企業(yè)“不合規(guī)”，以至于出現(xiàn)了“整頓職場(chǎng)”一般只是向小微民營(yíng)企業(yè)“開炮”的奇觀。這顯然不完全由于中小企業(yè)不如大型國(guó)有企業(yè)更有誠(chéng)信廉潔意識(shí)，在很大程度上得歸結(jié)為有關(guān)監(jiān)管執(zhí)法部門對(duì)容易捏的“軟柿子”的“過度作為”甚至是“執(zhí)法捕撈”。

監(jiān)管執(zhí)法部門對(duì)合理免罰減罰明示具體的適用場(chǎng)景，是下一步的要點(diǎn)。2019年以來(lái)，上海等地率先規(guī)定：對(duì)于消防、市場(chǎng)管理、質(zhì)量技監(jiān)、食品安全等多個(gè)領(lǐng)域的數(shù)以十計(jì)的具體輕微違法行為，當(dāng)事企業(yè)具有過失、首次違反、無(wú)危害后果、及時(shí)改正或接受教育等情形的，均可免于處罰。此等規(guī)則細(xì)化的思路沒有直接反映在本次《促進(jìn)法》的文本中，但符合《促進(jìn)法》的精神，值得進(jìn)一步推廣。

促進(jìn)民營(yíng)經(jīng)濟(jì)，

工夫亦在法律之外

將促進(jìn)民營(yíng)經(jīng)濟(jì)予以法制化，是一個(gè)重要而有益的舉措。但法律只是社會(huì)制度、社會(huì)規(guī)范的一種。民營(yíng)經(jīng)濟(jì)組織本身在社會(huì)中處于弱勢(shì)地位，法律列舉了一些促進(jìn)其發(fā)展的措施，不等于其就能獲得真正同等的地位。與觀念有關(guān)的種種情形，也不是靠一部《促進(jìn)法》就能解決的。借著《促進(jìn)法》出臺(tái)的東風(fēng)，全社會(huì)有識(shí)之士都值得對(duì)民營(yíng)經(jīng)濟(jì)的重要性予以更清楚的認(rèn)識(shí)，消除對(duì)民營(yíng)經(jīng)濟(jì)的種種有意無(wú)意的偏見、糊里糊涂的說(shuō)法。

例如，現(xiàn)在流行把考上公務(wù)員或有編制的國(guó)有單位稱為“上岸”。這挺奇怪。在我國(guó)，公務(wù)員的定位是要為人民服務(wù)。很多公務(wù)員特別是基層公務(wù)員的工作也確實(shí)不太輕松?！吧习丁睂?duì)應(yīng)的是什么？難道是仍然在“苦海”中的蕓蕓眾生？這種提法既不當(dāng)?shù)貭I(yíng)造了體制內(nèi)工作的“高貴感”，也是對(duì)體制外、包括民營(yíng)經(jīng)濟(jì)組織從業(yè)人員在內(nèi)的老百姓的一種矮化。

又如，現(xiàn)在很多高校在總結(jié)畢業(yè)生就業(yè)工作時(shí)，也存在抬高公務(wù)員和體制內(nèi)崗位的傾向，甚至規(guī)定優(yōu)秀畢業(yè)生評(píng)選主要考慮這些崗位。在青年學(xué)生中人為制造了去民營(yíng)經(jīng)濟(jì)組織就業(yè)低人一等、或至少技不如人。這種人為的、不必要的扭曲也是應(yīng)該予以矯正的。

再如，現(xiàn)在輿論場(chǎng)上有動(dòng)輒怪罪資本是種種壞事之幕后黑手的習(xí)慣。打工人覺得辛苦，怪資本?？措娪坝X得女主角選得太丑，也怪資本。其實(shí)，資本是一個(gè)中性的概念。《公司法》規(guī)定任何公司包括國(guó)企都有資本。資本希望實(shí)現(xiàn)效益，可謂理所當(dāng)然。國(guó)務(wù)院也多次發(fā)文要求“國(guó)有資本保值增值”。我們每個(gè)人也想讓自己的“人力資本”得到最大化。

但現(xiàn)在輿論場(chǎng)上千夫所指的資本顯然專指民營(yíng)經(jīng)濟(jì)中的資本，甚至把民營(yíng)企業(yè)家暗指為舊社會(huì)的資本家，盡管改革開放后我國(guó)官方正式文件已經(jīng)不再提及“資本家”。這就算不是對(duì)民營(yíng)經(jīng)濟(jì)的污名化，也至少是一種惡意。雖然不至于構(gòu)成“侮辱、誹謗”等應(yīng)當(dāng)追究責(zé)任的侵權(quán)（第五十九條），也值得主流媒體和有識(shí)之士多做努力。實(shí)事求是、風(fēng)清氣正的輿論環(huán)境對(duì)于民營(yíng)企業(yè)獲得公平競(jìng)爭(zhēng)權(quán)，也很重要。