裁判要旨

1.行政賠償要彌補(bǔ)當(dāng)事人的實(shí)際損失。無(wú)論是土地整治所導(dǎo)致的青苗清理，還是土地征收所導(dǎo)致的青苗清理，都應(yīng)對(duì)實(shí)際產(chǎn)生的損失進(jìn)行填平，不應(yīng)因產(chǎn)生原因不同而采取不同的標(biāo)準(zhǔn)。行政相對(duì)人要求依法補(bǔ)償?shù)?，人民法院?yīng)予支持。

2.依法行政是國(guó)家行使公權(quán)力的核心原則，在行政補(bǔ)償、賠償程序中，行政機(jī)關(guān)行使行政職權(quán)確定補(bǔ)償、賠償標(biāo)準(zhǔn)時(shí)應(yīng)當(dāng)遵守合法合理、程序正當(dāng)?shù)然驹瓌t，不應(yīng)在缺乏明確法定事由的情形下以?xún)?nèi)部函件等形式降低相應(yīng)補(bǔ)償、賠償標(biāo)準(zhǔn)。人民法院應(yīng)當(dāng)支持依法行政，監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法承擔(dān)賠償責(zé)任，保護(hù)行政相對(duì)人合法權(quán)益，維護(hù)社會(huì)和諧穩(wěn)定。

案例詳情

基本案情

2020年，廣西壯族自治區(qū)平南縣人民政府組建土地綜合整治工作領(lǐng)導(dǎo)小組，推動(dòng)實(shí)施平南縣土地綜合整治項(xiàng)目。2021年8月20日，土地綜合整治工作專(zhuān)班向成員單位廣西壯族自治區(qū)平南縣農(nóng)文旅投資發(fā)展有限公司（以下簡(jiǎn)稱(chēng)農(nóng)文旅公司）作出《關(guān)于平南縣土地綜合整治項(xiàng)目青苗補(bǔ)償款標(biāo)準(zhǔn)的復(fù)函》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《復(fù)函》）載明：青苗補(bǔ)償款按照《平南縣人民政府辦公室關(guān)于印發(fā)平南縣新一輪被征土地青苗和地上附著物拆遷補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的通知》（平政辦發(fā)〔2020〕11號(hào)）（以下簡(jiǎn)稱(chēng)11號(hào)文件）相關(guān)要求進(jìn)行計(jì)算。同時(shí)縣委縣政府要求，石硤龍眼和柑桔類(lèi)賠補(bǔ)不得高于人民幣1萬(wàn)元（幣種下同）每畝。但是11號(hào)文件載明：龍眼、荔枝樹(shù)根據(jù)樹(shù)冠、胸徑等不同，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)為每畝1千元—3萬(wàn)元。2021年12月10日，原告余某仕種植的2.668畝龍眼樹(shù)被強(qiáng)制清理。余某仕提起訴訟稱(chēng)，其龍眼樹(shù)自1993年開(kāi)始種植，符合最高等級(jí)條件，應(yīng)當(dāng)按照11號(hào)文件規(guī)定的最高每畝3萬(wàn)元進(jìn)行賠償。
2023年10月27日，廣西壯族自治區(qū)貴港市中級(jí)人民法院作出（2023）桂08行初10號(hào)行政判決：一、確認(rèn)平南縣政府強(qiáng)制清除余某仕種植土地上附著物的行為違法；二、責(zé)令平南縣政府采取補(bǔ)救措施，對(duì)余某仕實(shí)際被清表土地面積及地上附著物進(jìn)行查實(shí),并于本判決發(fā)生法律效力之日起60日內(nèi)協(xié)商賠償或作出賠償決定；三、駁回余某仕的其他訴訟請(qǐng)求。2023年10月27日，廣西壯族自治區(qū)高級(jí)人民法院作出（2023）桂行終 964 號(hào)行政判決：維持一審判決第一項(xiàng)、第三項(xiàng)；撤銷(xiāo)一審判決第二項(xiàng)；責(zé)令平南縣政府于判決生效之日起30日內(nèi)賠償余某仕地上物損失2.668萬(wàn)元。宣判后，余某仕申請(qǐng)?jiān)賹?。最高人民法院作出?023）最高法行申 3824 號(hào)行政裁定：本案由本院提審。2024年11月11日，最高人民法院作出（2023）最高法行再230號(hào)行政判決：一、維持貴港市中級(jí)人民法院（2023）桂08行初10號(hào)行政判決第一項(xiàng)；二、撤銷(xiāo)貴港市中級(jí)人民法院（2023）桂08行初10號(hào)行政判決第二項(xiàng)、第三項(xiàng)；三、撤銷(xiāo)廣西壯族自治區(qū)高級(jí)人民法院（2023）桂行終964號(hào)行政判決；四、責(zé)令平南縣政府于本判決生效之日起30日內(nèi)賠償再審申請(qǐng)人余某仕地上物損失80040元。

裁判理由

最高人民法院經(jīng)審查認(rèn)為，涉案強(qiáng)制清理行為發(fā)生于平南縣政府組織實(shí)施的土地綜合整治工作中，其法律責(zé)任應(yīng)由平南縣政府承擔(dān)；強(qiáng)制清理行為未取得實(shí)際種植人余某仕的同意，應(yīng)當(dāng)確認(rèn)違法；以及土地面積應(yīng)按照余某仕起訴的面積進(jìn)行認(rèn)定，一、二審法院已經(jīng)詳細(xì)論述，予以認(rèn)可，不再贅述，故本案再審階段的核心是賠償標(biāo)準(zhǔn)問(wèn)題。

其一，《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國(guó)行政訴訟法〉的解釋》（法釋〔2018〕1號(hào)）第四十七條第一款規(guī)定，根據(jù)《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》第三十八條第二款的規(guī)定，在行政賠償、補(bǔ)償案件中，因被告的原因?qū)е略鏌o(wú)法就損害情況舉證的，應(yīng)當(dāng)由被告就該損害情況承擔(dān)舉證責(zé)任。平南縣政府清理前未充分做好青苗清點(diǎn)、登記工作，現(xiàn)已不具備重新核查條件，現(xiàn)有證據(jù)顯示余某仕自1993年開(kāi)始在案涉土地上種植龍眼，距強(qiáng)制清理時(shí)已有28年，余某仕認(rèn)為涉案龍眼樹(shù)符合11號(hào)文件規(guī)定的最高等級(jí)標(biāo)準(zhǔn)具有合理性，且沒(méi)有相反證據(jù)推翻，故應(yīng)當(dāng)予以支持。

其二，《最高人民法院關(guān)于審理行政賠償案件若干問(wèn)題的規(guī)定》（法釋〔2022〕10號(hào)）第二十七條規(guī)定，違法行政行為造成公民、法人或者其他組織財(cái)產(chǎn)損害，不能返還財(cái)產(chǎn)或者恢復(fù)原狀的，按照損害發(fā)生時(shí)該財(cái)產(chǎn)的市場(chǎng)價(jià)格計(jì)算損失。市場(chǎng)價(jià)格無(wú)法確定，或者該價(jià)格不足以彌補(bǔ)公民、法人或者其他組織損失的，可以采用其他合理方式計(jì)算。由此可見(jiàn)，賠償?shù)幕疽笫且獜浹a(bǔ)當(dāng)事人的實(shí)際損失。就本案而言，雖然不是土地征收，而是土地整治工作，但是土地整治所導(dǎo)致的青苗清理，和土地征收所導(dǎo)致的青苗清理，后果相同，都應(yīng)當(dāng)對(duì)實(shí)際產(chǎn)生的損失進(jìn)行填平，不應(yīng)當(dāng)因產(chǎn)生原因不同而采取不同的標(biāo)準(zhǔn)。對(duì)于土地征收過(guò)程中的青苗損失補(bǔ)償，11號(hào)文件規(guī)定了明確的標(biāo)準(zhǔn)，其中龍眼樹(shù)根據(jù)樹(shù)冠、胸徑、實(shí)生或嫁接等因素規(guī)定了九個(gè)等級(jí)，每畝補(bǔ)償價(jià)格一千元至三萬(wàn)元不等。《復(fù)函》規(guī)定石硤龍眼和柑桔類(lèi)賠補(bǔ)不得高于每畝一萬(wàn)元，明顯低于11號(hào)文件規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)，且11號(hào)文件的制發(fā)時(shí)間距強(qiáng)制清理僅僅一年，故應(yīng)認(rèn)為《復(fù)函》規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)不能彌補(bǔ)當(dāng)事人的實(shí)際損失，不能采用該標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行賠償。

其三，11號(hào)文件系平南縣政府第80次常務(wù)會(huì)議討論通過(guò)，而《復(fù)函》是平南縣政府成立的土地綜合整治工作專(zhuān)班向農(nóng)文旅公司制發(fā)的內(nèi)部函件，僅僅通過(guò)一個(gè)復(fù)函的形式，就排除了11號(hào)文件的適用，將石硤龍眼和柑桔類(lèi)的最高補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)從3萬(wàn)元降低到1萬(wàn)元，程序上缺乏正當(dāng)性。

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