文 | 付一夫

時隔十年，中央再次召開最高規(guī)格的城市工作會議。

據(jù)新華社報道，2025年7月14日至15日，中央城市工作會議在北京舉行，會議提出了“我國城鎮(zhèn)化正從快速增長期轉(zhuǎn)向穩(wěn)定發(fā)展期，城市發(fā)展正從大規(guī)模增量擴張階段轉(zhuǎn)向存量提質(zhì)增效為主的階段”這一重要判斷，奠定了下一階段城市工作的主要基調(diào)。在此基礎(chǔ)上，會議針對房地產(chǎn)未來發(fā)展作出了一系列重要的部署，并重點提到“加快構(gòu)建房地產(chǎn)發(fā)展新模式”，為房地產(chǎn)市場劃定了新路子、高品質(zhì)、控風(fēng)險的發(fā)展路徑。

值得注意的是，此次會議特別將“分類推進以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)，繼續(xù)推進農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，促進大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展，促進城鄉(xiāng)融合發(fā)展”置于城市工作七大重點任務(wù)之首，這不僅是此前政策思路的延續(xù)，而且還彰顯出縣城作為新型城鎮(zhèn)化重要載體的地位得到了進一步提升。

而背后的深層次原因，值得我們思考。

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縣，在漢語詞典中的解釋是：“一級行政區(qū)劃單位，由地區(qū)、自治州、直轄市領(lǐng)導(dǎo)”。我國的縣起源于春秋，推廣于戰(zhàn)國，定制于秦朝。司馬遷在《史記》中就曾寫道，“郡縣治，天下無不治。” 縱觀歷史，縣制已走過了2000多年的風(fēng)雨進程，歷朝歷代的各行政層次都曾發(fā)生過較大的嬗變，唯獨縣制無朝廢設(shè)。

在我國經(jīng)濟版圖上，縣城占據(jù)著極為重要的地位。從城鄉(xiāng)協(xié)同發(fā)展的角度來看，縣城發(fā)揮著承上啟下的作用，向上承接大中城市的輻射，向下則是引領(lǐng)鄉(xiāng)村經(jīng)濟發(fā)展；從人口規(guī)模的角度看，按照官方統(tǒng)計，我國縣域常住人口約為7.48億人，占全國總?cè)丝诒戎爻^50%；從經(jīng)濟規(guī)模角度看，截至2024年縣域經(jīng)濟總量已占全國GDP的近40％，對國民經(jīng)濟的貢獻持續(xù)提升，已然成為推動區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的重要力量。

為什么要把縣城作為我國城鎮(zhèn)化的重要載體？直接原因，自然是縣城的城鎮(zhèn)化率偏低。

根據(jù)國家統(tǒng)計局?jǐn)?shù)據(jù)，2024年末我國城鎮(zhèn)化率達到67%，其中大城市普遍超過70%，而深圳更是接近100%。相比之下，我國縣域的城鎮(zhèn)化率尚不足40%，這一數(shù)值不僅遠低于全國整體水平，甚至不到部分大城市的一半。

究其原因，在于我國縣城人口“流而不留”的格局，“工作在縣城，生活在農(nóng)村”的現(xiàn)象十分普遍，超過2/3的務(wù)工農(nóng)民常年往返于縣城和農(nóng)村之間，“城鄉(xiāng)雙棲”、“工農(nóng)兼業(yè)”、“城鄉(xiāng)通勤”堪稱是這類人群的日常寫照。將縣城作為城鎮(zhèn)化的重要載體，顯然有利于我國城鎮(zhèn)化水平的進一步提升。

除此之外，還有三方面原因不容忽視：

第一，把縣城作為我國城鎮(zhèn)化的重要載體，是緩解“大城市病”、助力新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的客觀需要。

眼下，我國區(qū)域人口分布存在著不合理的局面，大城市的人口密度明顯要高于中小城市與縣城農(nóng)村地區(qū)。從數(shù)據(jù)上看，我國一二線城市土地面積約占全國的5％，但卻吸納了全國14億人口中的近4億人。這種極不平衡的人口分布格局與大城市的社會環(huán)境承載力顯然不相匹配，如此便使得很多大城市出現(xiàn)人口膨脹、交通擁擠、住房困難、環(huán)境惡化、資源緊張、物價過高等“大城市病”，客觀上加劇了城鄉(xiāng)發(fā)展的失衡與城鎮(zhèn)化質(zhì)量的打折。

如此一來，推動縣城城鎮(zhèn)化就成為了緩解這些問題的關(guān)鍵所在，不僅可以吸引大城市的人口回流縣城，還有利于開拓新的投資消費空間，這與新型城鎮(zhèn)化中“集約高效、包容共享、綠色低碳”等理念也是相吻合的。

第二，把縣城作為我國城鎮(zhèn)化的重要載體，是改善“新市民”生活狀況、提升縣城居民生活質(zhì)量的現(xiàn)實選擇。

隨著我國經(jīng)濟社會持續(xù)發(fā)展，越來越多的農(nóng)村人口通過就業(yè)、入學(xué)等方式轉(zhuǎn)入城鎮(zhèn)，成為了名副其實的“新市民”，而在城鎮(zhèn)工作生活的農(nóng)民工人數(shù)更是接近3億，我國的常住人口城鎮(zhèn)化率也達到了67%。

不過從另一個角度看，我國的戶籍人口城鎮(zhèn)化率卻只有48％左右，與常住人口城鎮(zhèn)化率之間存在近20個百分點的缺口，形成明顯的倒掛態(tài)勢，而這一缺口的主要構(gòu)成就是以農(nóng)民工為代表的“新市民”群體；換言之，雖然他們已經(jīng)屬于常住城鎮(zhèn)人口，并在城鎮(zhèn)里工作和生活，但很多人都還沒有戶口，由此引發(fā)了一系列困難和阻礙，包括就業(yè)創(chuàng)業(yè)、租房買房、孩子上學(xué)、老人養(yǎng)老等等，同時也造成了農(nóng)民工在工作地和居住地間“鐘擺式”地遷移，繼而引發(fā)“春運難”“留守兒童”等社會問題。

因此推動縣城城鎮(zhèn)化，有利于引導(dǎo)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口就近城鎮(zhèn)化，繼而優(yōu)化大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展的城鎮(zhèn)化空間布局，同時也可以夯實縣城運行基礎(chǔ)支撐，增進縣城民生福祉。

第三，把縣城作為我國城鎮(zhèn)化的重要載體，是聚集資源要素、助力鄉(xiāng)村振興的必由之路。

實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的出發(fā)點和落腳點是推進農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化，促進農(nóng)民富裕并最終實現(xiàn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展，而這其中的關(guān)鍵在于將人才、產(chǎn)業(yè)、技術(shù)、信息等資源要素導(dǎo)入鄉(xiāng)村并留下來發(fā)揮作用。然而由于種種現(xiàn)實層面的原因，我國鄉(xiāng)村地區(qū)還不能有效承載并聚合這些資源要素，這便需要縣城的助力。

從空間地理上講，縣城與田野鄉(xiāng)村緊密相連，且縣城的經(jīng)濟社會各方面條件要普遍優(yōu)于鄉(xiāng)村，而城鎮(zhèn)化的推進可以幫助縣城更好地聚合各類資源，吸納農(nóng)村剩余勞動力，繼而輻射帶動鄉(xiāng)村發(fā)展和農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化；而農(nóng)民在縣城工作可以獲得較高的經(jīng)濟收入，在享受城鎮(zhèn)生活的便捷性與舒適感的同時，也可以兼顧家庭責(zé)任和農(nóng)田耕種。

正因上述種種原因，此次中央城市工作會議再度特別強調(diào)要“分類推進以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化建設(shè)”，既從頂層設(shè)計層面肯定了我國縣城的地位和作用，引導(dǎo)大眾的目光不要只盯著大城市，又指明了縣城未來的發(fā)展方向，如此有利于各界人士對縣城的后續(xù)發(fā)展形成良好的預(yù)期，對于很多人的工作生活選擇同樣會產(chǎn)生深遠的影響。

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推進縣城城鎮(zhèn)化，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)無疑是首要環(huán)節(jié)。

從投資力度看，在我國城鎮(zhèn)化進程當(dāng)中，縣城基建長期處于相對薄弱的狀態(tài)。Wind數(shù)據(jù)顯示，2015年以來，我國城市市政公用設(shè)施投資完成額始終保持在縣城的5~7倍，而縣城人均市政公用設(shè)施投資額僅為城市的二分之一左右，這一數(shù)據(jù)差異客觀反映出縣城基建領(lǐng)域仍存在顯著的發(fā)展空間。

當(dāng)前，全球經(jīng)濟格局正經(jīng)歷深刻調(diào)整，外部環(huán)境的不確定性持續(xù)攀升。在此宏觀背景下，我國經(jīng)濟發(fā)展處于加快構(gòu)建新發(fā)展格局的關(guān)鍵時期，亟需通過激活國內(nèi)市場潛力、增強經(jīng)濟內(nèi)生增長動力，推動高質(zhì)量可持續(xù)發(fā)展。作為內(nèi)需體系的核心構(gòu)成，投資在拉動經(jīng)濟增長中始終發(fā)揮著關(guān)鍵作用。因此，在縣城城鎮(zhèn)化推進過程中，適度加大基建投資力度仍是重要的政策選項。

值得注意的是，面對我國整體投資回報率逐年走低的客觀現(xiàn)實，政策層面近年來已將“提升投資效益”納入重點考量范疇。這一導(dǎo)向清晰表明，當(dāng)前政策思路已不再是片面追求規(guī)模擴張的粗放式增長，而是聚焦于通過高質(zhì)量拓展內(nèi)需、優(yōu)化投資結(jié)構(gòu)，以此來服務(wù)于國民經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的目標(biāo)。

基于這一邏輯，縣城基建投資應(yīng)精準(zhǔn)錨定“補短板、增后勁”的核心目標(biāo)，實現(xiàn)投資效能的最大化，具體則是需要涵蓋培育特色優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)、優(yōu)化市政設(shè)施、強化公共服務(wù)供給、提升人居環(huán)境質(zhì)量、促進縣鄉(xiāng)村功能銜接互補等多個方面。

誠如今年年初《政府工作報告》所強調(diào)的，要“加快補齊縣城基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)短板，大力發(fā)展縣域經(jīng)濟，提高城鄉(xiāng)規(guī)劃、建設(shè)、治理融合水平”。

除此之外，必須指出的是，發(fā)力基建絕不是縣城城鎮(zhèn)化的全部內(nèi)容。

雖然城鎮(zhèn)化的外在形態(tài)往往體現(xiàn)為城鎮(zhèn)空間規(guī)模的拓展，具體表現(xiàn)為土地利用性質(zhì)向“城鎮(zhèn)建設(shè)用地”的轉(zhuǎn)化以及建成區(qū)物理形態(tài)的擴張，但從本質(zhì)而言，人的因素才是城鎮(zhèn)化進程的核心驅(qū)動力與價值歸宿。正如哈佛大學(xué)經(jīng)濟學(xué)教授愛德華·格萊澤在《城市的勝利》一書中所言：

“我們必須從‘把城市看作是城市中的建筑’這種傾向中擺脫出來。永遠不要忘記，真正的城市是由居民而非由混凝土組成的�！�

基于這一核心邏輯，推進縣城高質(zhì)量城鎮(zhèn)化，需在實現(xiàn)土地資源集約高效配置的基礎(chǔ)上，始終秉持“以人為本”的發(fā)展導(dǎo)向。這不僅要求推動農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口完成地域空間的遷移與職業(yè)類型的轉(zhuǎn)換，更要促進其社會身份的根本性轉(zhuǎn)變，實現(xiàn)就業(yè)模式、居住環(huán)境、社會保障等一系列從鄉(xiāng)村屬性向城鎮(zhèn)屬性的系統(tǒng)性轉(zhuǎn)型。換言之，縣城城鎮(zhèn)化建設(shè)絕非單一維度的工程，而是需要對“產(chǎn)業(yè)-城鎮(zhèn)-人口”的協(xié)同發(fā)展進行系統(tǒng)性規(guī)劃，不能僅依賴基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的單向投入，而應(yīng)實現(xiàn)產(chǎn)業(yè)培育、基礎(chǔ)設(shè)施完善與公共服務(wù)供給的協(xié)同配套與均衡發(fā)展。

所以，想要真正推動縣城城鎮(zhèn)化的高質(zhì)量發(fā)展，讓越來越多的人愿意在縣城里扎根，仍面臨諸多亟待解決的系統(tǒng)性課題，而我們也還有很多事情需要去完成。