城市更新中零星地塊的立法實現(xiàn)路徑與制度創(chuàng)新

城市更新作為推動城市高質(zhì)量發(fā)展的重要抓手，在存量規(guī)劃時代具有重要意義。零星地塊作為城市更新中的特殊類型，具有分布散、面積小、權(quán)屬復(fù)雜等特點，其開發(fā)改造需要特殊的立法設(shè)計與制度安排。本文將從零星地塊的立法定位、規(guī)劃整合、實施機制、權(quán)益平衡及配套政策五個維度，系統(tǒng)分析城市更新中零星地塊的立法實現(xiàn)路徑，并結(jié)合上海、南寧等地的實踐經(jīng)驗，探討如何通過立法創(chuàng)新破解零星地塊開發(fā)難題，為完善城市更新法律體系提供參考。

零星地塊在城市更新立法中的定位與挑戰(zhàn)

零星地塊通常指在城市建成區(qū)內(nèi)散布的邊角地、夾心地、插花地等小規(guī)模未利用或低效利用土地，這些地塊因面積狹小或形狀不規(guī)則而難以獨立開發(fā)。隨著我國城市化進程進入"下半場"，如何通過立法手段激活這些"城市碎片"成為提升土地集約利用水平的關(guān)鍵議題。從立法層面界定零星地塊并明確其法律地位，是構(gòu)建城市更新制度體系的基礎(chǔ)性工作。

當(dāng)前我國各地對零星地塊的立法定義存在一定差異，但核心要素基本一致�！赌蠈幨�"零星地塊"協(xié)議出讓管理辦法》將其納入規(guī)范性文件管理范疇，而自然資源部2023年《關(guān)于開展低效用地再開發(fā)試點工作的通知》則從功能角度將其描述為"難以獨立開發(fā)的零星地塊"，并允許與相鄰產(chǎn)業(yè)地塊整合開發(fā)。上海市在《城市更新條例》實施后制定的配套細則中，進一步將零星更新項目定義為"基于物業(yè)權(quán)利人的意愿，由物業(yè)權(quán)利人等各類市場主體根據(jù)規(guī)劃和相關(guān)規(guī)定實施"的更新類型。這些定義反映了零星地塊在立法中的三個基本屬性：規(guī)模零散性（單宗面積通常不超過3畝）、開發(fā)依附性（需與相鄰地塊整合）和權(quán)屬復(fù)雜性（涉及多方主體）。

零星地塊立法面臨多重挑戰(zhàn)：一是產(chǎn)權(quán)碎片化導(dǎo)致整合難度大，集體建設(shè)用地與國有建設(shè)用地混雜；二是規(guī)劃適配性要求高，需在控制性詳細規(guī)劃中預(yù)留彈性；三是利益平衡機制不完善，權(quán)利主體訴求多樣；四是審批程序復(fù)雜，涉及規(guī)劃調(diào)整、土地供應(yīng)等多環(huán)節(jié)。針對這些挑戰(zhàn)，立法需要構(gòu)建從地塊認定、規(guī)劃整合到實施保障的全鏈條制度框架，為不同類型的零星地塊更新提供法律依據(jù)和操作指引。

規(guī)劃統(tǒng)籌與土地整合的立法創(chuàng)新

零星地塊的有效利用首先依賴于規(guī)劃層面的統(tǒng)籌安排和創(chuàng)新設(shè)計。傳統(tǒng)規(guī)劃管理模式下，零星地塊因達不到獨立開發(fā)門檻常被閑置或低效利用，而現(xiàn)代城市更新立法正通過多種機制打破這一困境。

彈性規(guī)劃機制是破解零星地塊規(guī)劃適配難題的關(guān)鍵。自然資源部171號文明確提出，對難以獨立開發(fā)的零星地塊，“可與相鄰產(chǎn)業(yè)地塊一并出具規(guī)劃條件，整體供應(yīng)給相鄰產(chǎn)業(yè)項目用于增資擴產(chǎn)”。這種方法突破了宗地界限，允許在規(guī)劃條件中"捆綁"處理零星地塊與主體地塊，為整合開發(fā)提供制度通道。上海市在《城市更新規(guī)劃土地實施細則》中進一步細化了這種"規(guī)劃打包"模式，通過容積率獎勵、功能混合等激勵措施，鼓勵市場主體主動整合周邊零星地塊。

土地整合政策方面，各地立法探索了多樣化的路徑。南寧市采用"協(xié)議出讓"方式處理零星地塊，簡化了土地供應(yīng)程序；而自然資源部則創(chuàng)新性提出"憑證置換"機制，允許"集體建設(shè)用地與國有建設(shè)用地之間按照面積相近或價值相當(dāng)、雙方自愿原則進行置換"。這種產(chǎn)權(quán)置換制度為不同性質(zhì)土地間的整合提供了法律依據(jù)，特別適用于城鄉(xiāng)結(jié)合部等權(quán)屬復(fù)雜區(qū)域的零星地塊更新。

規(guī)模控制標準也是立法需要明確的重要問題。相關(guān)政策規(guī)定，零星地塊"原則上單宗面積不超過3畝，累計不超過再開發(fā)項目用地總面積的10%"，但同時也預(yù)留了例外條款，“經(jīng)論證確實無法單獨開發(fā)的可適當(dāng)放寬限制”。這種原則性與靈活性相結(jié)合的規(guī)定，既防止了零星地塊無序擴張，又為特殊情形下的合理變通提供了空間。立法實踐中，各地可根據(jù)實際情況在實施細則中進一步明確具體標準和操作流程。

多元實施機制與主體權(quán)益保障

零星地塊更新的有效實施需要建立多元化的推進機制，并在立法中妥善平衡各方主體權(quán)益。與大規(guī)模城市更新項目不同，零星地塊更新通常難以采用政府主導(dǎo)的單一模式，而需要更多依靠市場力量和社會參與。

市場主體主導(dǎo)機制日益受到立法重視。上海市將"零星更新項目"明確定義為"基于物業(yè)權(quán)利人的意愿，由物業(yè)權(quán)利人等各類市場主體"實施的更新類型。這種自下而上的更新模式強調(diào)產(chǎn)權(quán)人的自主決策權(quán)，政府主要發(fā)揮規(guī)劃引導(dǎo)和政策支持作用。立法通過明確實施主體資格和權(quán)利義務(wù)，為市場主體參與零星地塊更新提供了制度保障，有利于激發(fā)市場活力。

協(xié)議實施機制是協(xié)調(diào)多方利益的重要法律工具�！赌蠈幨�"零星地塊"協(xié)議出讓管理辦法》專門規(guī)范了通過協(xié)議方式出讓零星地塊的程序和條件。協(xié)議機制強調(diào)平等協(xié)商和意思自治，特別適用于權(quán)屬關(guān)系復(fù)雜、難以通過強制手段整合的零星地塊更新。立法實踐中，需要進一步細化協(xié)議達成的程序規(guī)則、內(nèi)容要求和爭議解決機制，確保協(xié)議過程的公平、透明和高效。

權(quán)益保障與利益分配是零星地塊立法的核心問題。一方面，立法需要保護原權(quán)利人的合法權(quán)益，如上海市《城市更新條例》強調(diào)更新必須"基于物業(yè)權(quán)利人的意愿"；另一方面，也需要建立合理的增值收益分配機制，平衡公共利益、開發(fā)商利益和原權(quán)利人利益。自然資源部提出的"價值相當(dāng)"置換原則，為產(chǎn)權(quán)調(diào)整中的利益平衡提供了重要參考。立法還可引入第三方評估、公開聽證等程序性規(guī)定，確保利益分配的公正性。

針對不同更新情形，立法應(yīng)設(shè)計差異化的實施路徑：對于與主體項目緊密關(guān)聯(lián)的零星地塊，可采用"整體供應(yīng)"方式；對于權(quán)屬相對獨立的零星地塊，可適用簡化版的更新程序；對于歷史遺留問題復(fù)雜的零星地塊，則可設(shè)立專門的協(xié)調(diào)解決機制。通過多層次制度設(shè)計，滿足不同類型零星地塊更新的需求。

配套政策與程序優(yōu)化

零星地塊更新的順利推進離不開配套政策支持和程序優(yōu)化。立法不僅需要確立基本規(guī)則，還需構(gòu)建促進更新的政策工具箱和高效便捷的管理流程。

激勵性政策是推動零星地塊更新的重要杠桿。容積率獎勵是各地普遍采用的政策工具，允許開發(fā)主體在整合零星地塊后獲得一定的容積率補償。此外，還可包括稅費減免、地價優(yōu)惠、功能混合許可等激勵措施。上海市在《城市更新規(guī)劃土地實施細則》中系統(tǒng)集成了各類激勵政策，形成"政策包"效應(yīng)。立法可將這些行之有效的政策措施上升為法律制度，提高其穩(wěn)定性和權(quán)威性。

審批程序簡化對零星地塊更新尤為關(guān)鍵。傳統(tǒng)用地審批流程復(fù)雜、周期長，與零星地塊更新"小而快"的特點不相適應(yīng)。立法應(yīng)推動建立"綠色通道"，整合規(guī)劃許可、用地審批、建設(shè)管理等環(huán)節(jié)，推行并聯(lián)審批和限時辦結(jié)制度。對于特定類型的零星地塊更新，還可探索備案制、告知承諾制等更為靈活的管理方式。南寧市通過專門《辦法》規(guī)范零星地塊協(xié)議出讓程序，體現(xiàn)了程序優(yōu)化的立法思路。

標準規(guī)范制定有助于提高零星地塊更新的質(zhì)量和效率。立法可授權(quán)相關(guān)部門制定零星地塊認定的技術(shù)標準、整合開發(fā)的設(shè)計規(guī)范、價值評估的方法準則等配套標準，為實踐操作提供統(tǒng)一依據(jù)。特別是對于"面積相近或價值相當(dāng)"的置換原則，需要進一步細化操作標準，避免自由裁量權(quán)過大導(dǎo)致的執(zhí)行偏差。

試點容錯機制也是立法應(yīng)考慮的重要內(nèi)容。自然資源部171號文明確將零星地塊改革納入"低效用地再開發(fā)試點"范圍，鼓勵地方探索創(chuàng)新。立法可建立容錯免責(zé)條款，允許試點地區(qū)在程序簡化、政策突破等方面進行嘗試，為全國性制度完善積累經(jīng)驗。同時建立試點評估和動態(tài)調(diào)整機制，確保改革風(fēng)險可控。

立法趨勢與制度展望

從國內(nèi)外實踐看，城市更新中的零星地塊立法呈現(xiàn)若干明顯趨勢，未來制度發(fā)展需要順應(yīng)這些趨勢，不斷完善相關(guān)法律體系。

專項立法與綜合立法相結(jié)合是值得關(guān)注的方向。目前零星地塊規(guī)定散見于各類法規(guī)政策中，如《上海市城市更新條例》作為綜合立法包含原則性規(guī)定，而《南寧市"零星地塊"協(xié)議出讓管理辦法》則是專門規(guī)范。未來立法可考慮在綜合性城市更新法規(guī)中設(shè)立零星地塊專章，同時鼓勵地方制定專門規(guī)章或?qū)嵤┘殑t，形成多層次法律體系。

產(chǎn)權(quán)制度創(chuàng)新將進一步深化。零星地塊更新的核心障礙是產(chǎn)權(quán)碎片化，未來立法需在現(xiàn)有"憑證置換"基礎(chǔ)上，探索更多產(chǎn)權(quán)整合工具，如共有產(chǎn)權(quán)、時序產(chǎn)權(quán)、空間權(quán)分割等靈活多樣的產(chǎn)權(quán)安排。特別是要破解集體建設(shè)用地與國有建設(shè)用地之間的制度壁壘，建立統(tǒng)一的產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)市場。

數(shù)字化治理工具的應(yīng)用將為零星地塊更新提供技術(shù)支持。通過城市信息模型（CIM）、地理信息系統(tǒng)（GIS）等技術(shù)，建立零星地塊數(shù)據(jù)庫和動態(tài)監(jiān)測系統(tǒng)，實現(xiàn)地塊識別、規(guī)劃整合、項目監(jiān)管的全流程數(shù)字化管理。立法應(yīng)鼓勵技術(shù)創(chuàng)新，同時規(guī)范數(shù)據(jù)采集、共享和使用行為。

從更長遠看，零星地塊立法應(yīng)放在城市治理現(xiàn)代化的背景下考量。2022年12月上海市制定的《城市更新規(guī)劃土地實施細則》體現(xiàn)了從"管理"向"治理"的轉(zhuǎn)變趨勢，強調(diào)多元主體合作共治。未來立法應(yīng)進一步強化社區(qū)參與、公眾協(xié)商等治理機制，使零星地塊更新不僅改善物質(zhì)環(huán)境，也促進社會資本積累和社區(qū)活力提升。

綜上所述，城市更新中零星地塊的立法實現(xiàn)需要系統(tǒng)構(gòu)建從規(guī)劃整合、實施機制到配套政策的制度體系，在法治軌道上激活這些"城市邊角料"的價值。通過立法創(chuàng)新破解土地碎片化難題，對于提高城市土地集約利用水平、推動城市高質(zhì)量發(fā)展具有重要意義。未來立法應(yīng)進一步強化問題導(dǎo)向和創(chuàng)新思維，為零星地塊更新提供更加有力的制度保障。