賀雪峰 桂華

摘要：在全面推進(jìn)鄉(xiāng)村振興的進(jìn)程中,國家通過持續(xù)的惠農(nóng)資源投入來提升農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施質(zhì)量和公共服務(wù)供給水平。資源下鄉(xiāng)在顯著改善鄉(xiāng)村面貌的同時(shí),重塑了基層治理的底層邏輯:基層治理轉(zhuǎn)變?yōu)橹饕瓿缮霞?jí)行政任務(wù),之前向內(nèi)動(dòng)員以村民自治為主要方法的治理模式難以持續(xù),一些地方的基層工作出現(xiàn)了形式主義問題。如何優(yōu)化資源下鄉(xiāng)方式,促進(jìn)國家資源輸入進(jìn)一步向基層有效治理轉(zhuǎn)化,是振興鄉(xiāng)村和推進(jìn)鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的關(guān)鍵。資源下鄉(xiāng)不能轉(zhuǎn)變成政府包辦農(nóng)村事務(wù),一個(gè)具有活力且組織起來的村莊是基層有效治理的前提,也是國家治理現(xiàn)代化的基礎(chǔ)。構(gòu)建國家資源分類投入方式,將下鄉(xiāng)資源中的相當(dāng)一部分用于群眾動(dòng)員,不僅可以增強(qiáng)基層治理能力,而且可以回應(yīng)“發(fā)揮人民群眾積極性、主動(dòng)性、創(chuàng)造性”的新時(shí)代命題。

關(guān)鍵詞：基層治理；資源下鄉(xiāng)；形式主義；群眾動(dòng)員；有效治理

一、問題的提出

黨的二十大報(bào)告指出:“全面建設(shè)社會(huì)主義現(xiàn)代化國家,最艱巨最繁重的任務(wù)仍然在農(nóng)村?！比嫱七M(jìn)鄉(xiāng)村振興作為構(gòu)建高質(zhì)量發(fā)展格局的重要舉措,依托“農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展”的政策思路,其中,如何將自上而下的國家資源輸入轉(zhuǎn)變?yōu)檗r(nóng)村的基層有效治理是關(guān)鍵。中國是傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)大國,在很長的歷史時(shí)期,國家與農(nóng)民的關(guān)系建立在汲取資源的基礎(chǔ)上。近年來逐步擴(kuò)大的惠農(nóng)資源投入,歷史性地改變了國家與農(nóng)民關(guān)系,進(jìn)而改變了鄉(xiāng)村治理的底層邏輯。

資源流動(dòng)是認(rèn)識(shí)國家治理的基本線索,國家向農(nóng)村輸入資源內(nèi)含著國家對(duì)鄉(xiāng)村秩序的規(guī)劃,鄉(xiāng)村組織承接資源輸入后要代表國家完成基層治理目標(biāo)。但是,鄉(xiāng)村組織有自身的實(shí)體性和利益選擇,資源下鄉(xiāng)后,鄉(xiāng)村組織并不能確保不折不扣地執(zhí)行國家任務(wù)。本文重點(diǎn)研究資源下鄉(xiāng)及其代表的國家治理力量下沉對(duì)鄉(xiāng)村治理的塑造,以及鄉(xiāng)村組織如何借助資源輸入來達(dá)成自身的目標(biāo)。

控制一定的資源量是國家治理的必要基礎(chǔ)。理論上講,從外部獲取資源有助于系統(tǒng)良性運(yùn)轉(zhuǎn),流失資源的系統(tǒng)則容易出現(xiàn)不穩(wěn)定。然而,基層治理體系運(yùn)行不僅與資源輸入輸出數(shù)量有關(guān)系,還與輸入輸出的具體方式有關(guān)系。過去一段時(shí)期,資源下鄉(xiāng)不僅直接改善了鄉(xiāng)村面貌,還推動(dòng)基層組織調(diào)整和基層制度創(chuàng)新,但在此過程中,農(nóng)村基層治理的某些領(lǐng)域也出現(xiàn)了較為普遍的形式主義現(xiàn)象。農(nóng)村基層形式主義與國家資源下鄉(xiāng)的具體方式有關(guān)。深入資源使用過程來看,當(dāng)前鄉(xiāng)村工作中存在最為突出和普遍的問題是群眾參與積極性不足,基層治理活力未被激發(fā)。優(yōu)化國家資源下鄉(xiāng)方式,激發(fā)農(nóng)村基層自治能力,形成一個(gè)與強(qiáng)國家相適配的強(qiáng)基層,是通向基層“有效治理”的必由之路。

資源下鄉(xiāng)要在既有的行政層級(jí)和制度框架下完成,學(xué)術(shù)界圍繞著資金專項(xiàng)化分配這一財(cái)政形式展開較多分析。這類研究呈現(xiàn)不同層級(jí)政府和鄉(xiāng)村競爭控制涉農(nóng)項(xiàng)目資金的行動(dòng)策略,分析項(xiàng)目管理制度隨著資源分配滲入國家治理各個(gè)方面的邏輯,展現(xiàn)資源下鄉(xiāng)過程的復(fù)雜性。這些研究多聚焦資源管理形式,且主要關(guān)心國家資源在行政層級(jí)中的流動(dòng),對(duì)村莊以下環(huán)節(jié)的分析尚不充分。事實(shí)上,在資源下鄉(xiāng)構(gòu)建起的國家與農(nóng)民關(guān)系中,農(nóng)民不僅是“政治”主體和作為農(nóng)業(yè)農(nóng)村優(yōu)先發(fā)展的政策對(duì)象,還是鄉(xiāng)村治理的實(shí)踐主體。在鄉(xiāng)村治理中,農(nóng)民具有分化的利益訴求、不同的公共意識(shí)和因時(shí)因地的行動(dòng)能力,鄉(xiāng)村治理的實(shí)踐性產(chǎn)生于農(nóng)民的能動(dòng)形態(tài)。

下鄉(xiāng)資源的轉(zhuǎn)化效率除了要從公共品供給效率上衡量之外,還要從資源投入的治理效應(yīng)上考察,即在改善農(nóng)民直接福利之外,資源下鄉(xiāng)能否向動(dòng)員群眾、凝聚民心、提升村莊自組織能力轉(zhuǎn)化。伴隨農(nóng)業(yè)稅費(fèi)的取消和惠農(nóng)資源的擴(kuò)大投入,國家與農(nóng)民的關(guān)系在基層治理上產(chǎn)生了兩個(gè)后果:一方面取消了農(nóng)民承擔(dān)的稅費(fèi)責(zé)任;另一方面因?yàn)檗r(nóng)民不再承擔(dān)對(duì)國家和村社集體的稅費(fèi)負(fù)擔(dān),缺少了在基層公共品供給中的發(fā)言權(quán)和決定權(quán),而國家投入資源進(jìn)行鄉(xiāng)村物質(zhì)面貌建設(shè)和鄉(xiāng)村治理能力建設(shè),離不開農(nóng)民的積極參與。本文從資源下鄉(xiāng)作為政策背景、資源下鄉(xiāng)影響基層治理過程和資源輸入構(gòu)成鄉(xiāng)村有效治理?xiàng)l件三個(gè)不同層面,討論資源輸入轉(zhuǎn)變?yōu)榛鶎佑行е卫淼膶?shí)踐路徑。

二、國家治理視野中的資源下鄉(xiāng)

資源下鄉(xiāng)屬于財(cái)政支出的特定形態(tài),其背后包含著國家對(duì)“三農(nóng)”工作的整體定位。從資源汲取到資源輸入的鄉(xiāng)村治理轉(zhuǎn)變顯示出國家治理的總體轉(zhuǎn)型。2006年國家全面取消農(nóng)業(yè)稅及其他專門面向農(nóng)民征收的費(fèi)用。農(nóng)村稅費(fèi)改革之前,村一級(jí)不僅要協(xié)助政府從農(nóng)村汲取資源,還必須籌資籌勞建設(shè)農(nóng)村基本公共品,且控制村莊集體經(jīng)濟(jì)組織。取消農(nóng)業(yè)稅以后,國家不僅取消了專門面向農(nóng)民的收費(fèi)和集資,而且取消了“積累工和義務(wù)工”,之前搭車收取并主要用于村莊基本公共品的“共同生產(chǎn)費(fèi)”也被取消,如集體灌溉收費(fèi)。農(nóng)村基本公共品由農(nóng)民自主供給轉(zhuǎn)變?yōu)橛蓢夜┙o為主。

農(nóng)村稅費(fèi)改革初期,國家向村級(jí)直接轉(zhuǎn)移支付的資金相當(dāng)有限,且主要用于支付村干部報(bào)酬和日常辦公,農(nóng)村基本公共品供給出現(xiàn)“斷檔”。為解決農(nóng)村基本公共品供給不足的問題,國家出臺(tái)通過“一事一議”籌資籌勞建設(shè)農(nóng)村公共事業(yè)的辦法。“一事一議”設(shè)計(jì)國家承擔(dān)一部分、農(nóng)民自己承擔(dān)一部分,實(shí)際操作時(shí),在“多予少取”的政策背景下,農(nóng)民不愿意承擔(dān)公共事業(yè)繳費(fèi)。因而,全國很多農(nóng)村地區(qū)“一事一議”在執(zhí)行中走了過場(chǎng),維持農(nóng)村基本生產(chǎn)生活秩序的公共品供給出現(xiàn)了衰退。

為解決農(nóng)村基本公共品供給難題,國家持續(xù)增加向農(nóng)村的轉(zhuǎn)移支付:黨的十六屆五中全會(huì)提出建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村;2008年開始,國家通過財(cái)政獎(jiǎng)補(bǔ)的辦法為農(nóng)村提供公益事業(yè)建設(shè)資金;黨的十八大以后,國家加快城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化供給,在農(nóng)村電網(wǎng)改造、小型農(nóng)用水利建設(shè)和管護(hù)、網(wǎng)絡(luò)覆蓋、鄉(xiāng)村道路硬化、農(nóng)田整治等方面加大投入力度;黨的十九大以來,中央提出實(shí)施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略,國家進(jìn)一步加大對(duì)農(nóng)村的資源投入,農(nóng)村環(huán)境整治、美麗鄉(xiāng)村建設(shè)、高標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田建設(shè)等項(xiàng)目廣泛實(shí)施。除以上帶有較強(qiáng)硬件特征的農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)以外,還有眾多其他形式的國家轉(zhuǎn)移支付項(xiàng)目,如新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度逐步向農(nóng)村居民覆蓋,新型農(nóng)村社會(huì)養(yǎng)老保險(xiǎn)的試點(diǎn)和施行,國家加大扶貧攻堅(jiān)力度,實(shí)施精準(zhǔn)扶貧。

農(nóng)村稅費(fèi)改革以來的政策調(diào)整,改變了持續(xù)上千年的國家與農(nóng)民關(guān)系及其基礎(chǔ)上的基層治理傳統(tǒng),農(nóng)民不僅不再向國家交納稅賦,而且基本上不再承擔(dān)鄉(xiāng)村公共事業(yè)建設(shè)的資金,鄉(xiāng)村治理進(jìn)入資源分配階段。從資源提取到資源輸入的轉(zhuǎn)變至少包含了三重內(nèi)涵。首先,資源下鄉(xiāng)構(gòu)成鄉(xiāng)村治理的整體性政策背景。我國經(jīng)濟(jì)持續(xù)增長為國家財(cái)力不斷提升奠定了基礎(chǔ),資源下鄉(xiāng)規(guī)模越來越大,“三農(nóng)”財(cái)政支出從稅費(fèi)改革初期的兩千億元增加到當(dāng)前的兩萬多億元。這些構(gòu)成縮小城鄉(xiāng)發(fā)展差距、補(bǔ)齊“三農(nóng)”短板、促進(jìn)城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等供給的資源基礎(chǔ)。其次,巨額財(cái)政資源有效分配本身構(gòu)成基層工作的重要內(nèi)容,資源在落地過程中會(huì)塑造出圍繞著資源分配與資金使用的基層治理形態(tài)。最后,財(cái)政轉(zhuǎn)移支付是縮小城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡的重要手段。國家確定了“強(qiáng)富美”的鄉(xiāng)村振興遠(yuǎn)景目標(biāo),可以預(yù)見,資源下鄉(xiāng)會(huì)繼續(xù)強(qiáng)化,推動(dòng)基層治理體系建設(shè)要充分利用好資源輸入這一外力條件。

三、資源下鄉(xiāng)塑造基層治理

國家資源從最初分配到進(jìn)入鄉(xiāng)村的每一個(gè)環(huán)節(jié),都要按照特定的制度規(guī)范完成,下鄉(xiāng)資源因而既是一種物質(zhì)形態(tài),也是一種制度形態(tài)。資源下鄉(xiāng)不僅顯著地改善了鄉(xiāng)村面貌,還帶動(dòng)了國家權(quán)力下鄉(xiāng),改變了鄉(xiāng)村行為邏輯,基層由此形成了一套圍繞著資源分配的治理實(shí)踐樣態(tài)。

（一）資源下鄉(xiāng)前的基層治理

傳統(tǒng)時(shí)期,國家能否從農(nóng)村順利籌集資源是衡量基層治理是否有效的最重要標(biāo)準(zhǔn)。國家從農(nóng)村籌集資源,往往會(huì)在正稅之外產(chǎn)生繁重的攤派,攤派中很大的一部分是用于提供農(nóng)村基本公共品。傳統(tǒng)時(shí)期,由于國家沒有能力為農(nóng)民提供基本公共品,隨正稅出現(xiàn)的攤派具有必然性。在此背景下,國家關(guān)心的焦點(diǎn)問題有兩個(gè):一是能否將農(nóng)民的稅賦足額收取上來,二是基層社會(huì)能否通過自治來維持基本生產(chǎn)生活秩序。農(nóng)民收入有限,農(nóng)業(yè)剩余有限,國家采取有限治理,這就決定了農(nóng)業(yè)時(shí)代的基層治理結(jié)構(gòu)與制度都比較簡單,且高度依賴村莊既有社會(huì)結(jié)構(gòu)。國家權(quán)力不直接面對(duì)農(nóng)戶個(gè)體,村莊既有社會(huì)結(jié)構(gòu)不僅協(xié)助國家完成必要的下達(dá)任務(wù),還承擔(dān)了維護(hù)著基層秩序的職責(zé)。從這個(gè)意義上講,在汲取型國家與農(nóng)民關(guān)系中,連接國家與農(nóng)民的基層社會(huì)結(jié)構(gòu)總是一身二任的:既是國家在農(nóng)村的“代理人”,又是鄉(xiāng)村社會(huì)的“當(dāng)家人”。為降低治理成本,鄉(xiāng)村社會(huì)保持自治,除非特殊情況,國家一般無力也無意事無巨細(xì)地介入鄉(xiāng)村事務(wù)。這種基層治理結(jié)構(gòu)持續(xù)了上千年。

新中國成立之后,國家成功地將農(nóng)民組織起來,農(nóng)民不僅參與國家建設(shè),還承擔(dān)起鄉(xiāng)村建設(shè)責(zé)任,同時(shí)實(shí)現(xiàn)了國家動(dòng)員能力和農(nóng)村內(nèi)生供給公共品能力的增長。這一時(shí)期的國家政權(quán)建設(shè)盡管大幅度加強(qiáng),卻由于國家較難向農(nóng)村提供全部公共服務(wù),國家權(quán)力并未“一竿子到底”,農(nóng)村社會(huì)依然具有一定的自治性。改革開放后,“政社合一”的基層組織面臨解體,內(nèi)生需求激發(fā)農(nóng)民組織起來解決村莊公共事務(wù),自下而上產(chǎn)生出來的村民自治做法,經(jīng)國家總結(jié)、完善和推廣,形成了延續(xù)至今的“鄉(xiāng)政村治”基層治理結(jié)構(gòu)。農(nóng)村稅費(fèi)改革之前,村民自治的主要功能之一是向農(nóng)民籌資籌勞和保證農(nóng)村基本公共品的自我供給。

概言之,在資源下鄉(xiāng)前的很長時(shí)期,鄉(xiāng)村治理的總體邏輯是,在完成稅賦征收任務(wù)和農(nóng)村保持基本生產(chǎn)生活秩序的前提下,國家權(quán)力較少主動(dòng)地介入基層事務(wù)。

（二）資源下鄉(xiāng)改變鄉(xiāng)村行為邏輯

資源下鄉(xiāng)背后是國家權(quán)力下鄉(xiāng)。隨著資源下鄉(xiāng)規(guī)模的持續(xù)增大,國家介入基層事務(wù)的范圍不斷擴(kuò)大、程度持續(xù)加深。國家基于財(cái)力提升和再分配能力的增強(qiáng),對(duì)農(nóng)村基層采取更加積極的管理手段,借助資源下鄉(xiāng)實(shí)現(xiàn)國家規(guī)劃的鄉(xiāng)村發(fā)展目標(biāo)。資源下鄉(xiāng)及其背后包含的政策目標(biāo)的實(shí)施,使得基層工作深受國家戰(zhàn)略意圖、制度規(guī)范的影響,鄉(xiāng)村治理的地方性、社會(huì)性弱化,基層治理的國家性增強(qiáng)。

資源下鄉(xiāng)除了改變基層治理的總體邏輯之外,還影響鄉(xiāng)村組織的運(yùn)轉(zhuǎn)。取消農(nóng)業(yè)稅之前,鄉(xiāng)村組織在扮演好國家代理人角色的同時(shí),還必須向基層社會(huì)下沉,主動(dòng)回應(yīng)農(nóng)民需求,以完成資源動(dòng)員目標(biāo)。這使得鄉(xiāng)村干部積極關(guān)注農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)民生活,使得鄉(xiāng)村組織與群眾保持著常態(tài)化的互動(dòng)。從治理角度看,占比很低的農(nóng)業(yè)稅收取,在基層組織與千家萬戶農(nóng)民之間形成了一種“強(qiáng)制式”的制度聯(lián)系,向農(nóng)民收稅這一工作任務(wù)激勵(lì)鄉(xiāng)村干部積極組織農(nóng)民進(jìn)行“自我管理、自我服務(wù)”。國家向農(nóng)民提取資源,在基層轉(zhuǎn)化為鄉(xiāng)村干部與廣大群眾的常態(tài)化連接,包括統(tǒng)籌農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、籌資籌勞在內(nèi)的農(nóng)村基層工作依賴動(dòng)員群眾和組織群眾,“群眾路線”被貫徹于基層治理的各個(gè)環(huán)節(jié)。

進(jìn)入資源下鄉(xiāng)階段后,國家嚴(yán)格限制鄉(xiāng)村干部向農(nóng)民籌資籌勞,由此帶來的意外后果是鄉(xiāng)村干部開始“脫離群眾”;在非必須的情況下,農(nóng)民也盡量減少與鄉(xiāng)村干部的互動(dòng)。資源下鄉(xiāng)替代了向農(nóng)民收取稅費(fèi),鄉(xiāng)村組織減少了對(duì)群眾的動(dòng)員,也減少了與群眾的接觸,干群關(guān)系從過去的高頻互動(dòng)走向了“兩不相找”的低水平平衡,這構(gòu)成基層治理走向“懸浮”的起點(diǎn)。

（三）資源下鄉(xiāng)帶動(dòng)規(guī)則下鄉(xiāng)

農(nóng)村稅費(fèi)改革前,國家依靠鄉(xiāng)村組織向農(nóng)民收取稅費(fèi),容易出現(xiàn)基層搭車收費(fèi)和借機(jī)攤派問題。這一時(shí)期,很多地區(qū)的縣鄉(xiāng)村在農(nóng)業(yè)稅費(fèi)收取和分配方面采取了逐層包干制,基層操作空間較大。20世紀(jì)90年代中后期,在農(nóng)業(yè)稅、政策規(guī)定的“三提五統(tǒng)”和“兩工”收費(fèi)之外,對(duì)農(nóng)民“亂收費(fèi)、亂集資和亂罰款”帶來的非常規(guī)性負(fù)擔(dān)持續(xù)加重,背后折射的是基層對(duì)權(quán)力的濫用。取消農(nóng)業(yè)稅之后,國家不再依靠基層向農(nóng)民收稅,鄉(xiāng)村組織也就無法借機(jī)攤派。作為稅費(fèi)改革的配套措施,不少地區(qū)推行了“鄉(xiāng)財(cái)縣管”和“村財(cái)鎮(zhèn)管”制度,鄉(xiāng)鎮(zhèn)從獨(dú)立的財(cái)政預(yù)算單位轉(zhuǎn)變成縣財(cái)政下派的核算單位,村級(jí)集體收入和上級(jí)撥款由鄉(xiāng)鎮(zhèn)代管,村級(jí)開支采取經(jīng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)審批后的報(bào)賬方式。規(guī)范化的財(cái)政制度和嚴(yán)格的資金管理辦法約束了鄉(xiāng)村政權(quán)和基層組織的收支行為,搭車收費(fèi)的制度條件被取消,基于亂收費(fèi)和亂開支的各種制度外行為得到遏制。

避免資金預(yù)期目標(biāo)偏差是國家分配資源時(shí)必須解決的問題。資源下鄉(xiāng)是國家規(guī)則對(duì)基層治理的嵌入過程,基層組織承接國家資源輸入的前提是遵守自上而下的規(guī)范性制度。從基層角度看,管理、分配和使用這些數(shù)量龐大的下鄉(xiāng)資源,不只是財(cái)政部門的專項(xiàng)工作,還構(gòu)成鄉(xiāng)村其他工作的制度基礎(chǔ),即凡是涉及國家資源使用的基層工作都要納入規(guī)范化管理,財(cái)政制度和資金管理構(gòu)成鄉(xiāng)村組織運(yùn)轉(zhuǎn)的硬約束。目前,農(nóng)民自籌資金在鄉(xiāng)村公共事務(wù)開支中所占的比例很小,基層工作開展離不開國家資源投入,這使得伴隨著資源下鄉(xiāng)而來的各類規(guī)范制度滲透到基層組織運(yùn)轉(zhuǎn)的全部環(huán)節(jié)中。高度程序化、規(guī)則化的資金管理制度,通過資源下鄉(xiāng)融入鄉(xiāng)村體系之后,重塑了基層工作方式和工作流程,推動(dòng)鄉(xiāng)村治理走向規(guī)范化和程序化。

總之,資源下鄉(xiāng)深刻地改變了基層治理邏輯,無論是在物質(zhì)供給還是在制度改進(jìn)方面,資源輸入對(duì)于基層治理都具有積極意義。取消農(nóng)業(yè)稅后國家與農(nóng)民關(guān)系的調(diào)整使得基層干群沖突減少,“農(nóng)村真窮、農(nóng)民真苦、農(nóng)業(yè)真危險(xiǎn)”的局面被扭轉(zhuǎn),億萬農(nóng)民脫貧,小康社會(huì)全面建成。一段時(shí)期的國家資源下鄉(xiāng),在基層產(chǎn)生了巨大效果。

四、資源下鄉(xiāng)中的基層形式主義

資源下鄉(xiāng)大幅改善了“三農(nóng)”局面,同時(shí),在基層治理中也出現(xiàn)了一些不適應(yīng)癥,其中最為典型的問題就是一些地方的基層治理中出現(xiàn)了多種類型的形式主義。

（一）資源監(jiān)管帶來的基層形式主義

無論通過何種方式向農(nóng)村轉(zhuǎn)移資源,國家都要監(jiān)督資源使用效率。取消農(nóng)業(yè)稅前,農(nóng)村基本公共品供給主要靠向農(nóng)民籌資籌勞。向農(nóng)民籌資籌勞決定了村莊公共品與村民利益的緊密聯(lián)系,農(nóng)民承擔(dān)公共品供給成本,直接參與公共品建設(shè)過程,關(guān)心公共品供給成效,對(duì)資源的使用進(jìn)行主動(dòng)監(jiān)督。資源下鄉(xiāng)后,自上而下的國家資源進(jìn)村落地,由于不向村民籌資籌勞,基層治理中的群眾監(jiān)督逐步弱化。

國家資源進(jìn)入鄉(xiāng)村以政府監(jiān)督為主,每一筆項(xiàng)目資金落地時(shí)都包含著自上而下設(shè)定的目標(biāo)、規(guī)范和要求,基層要按照上級(jí)標(biāo)準(zhǔn)使用資源。但是,我國農(nóng)村地域廣大,不同地區(qū)情況千差萬別,農(nóng)民的需求也各不相同,自上而下的項(xiàng)目落地必然遇到各式各樣的特殊情況,資源落地需要因地制宜,因地制宜也就意味著允許基層變通地執(zhí)行國家政策。然而,一旦允許變通,因地制宜的項(xiàng)目落地就可能帶來操作者的設(shè)租尋租以及地方政府借機(jī)追求利益最大化的問題。資金管理部門必須優(yōu)先考慮資金使用規(guī)范問題。

以國土整治為例,為了鞏固農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)和保障糧食安全,“十三五”期間我國規(guī)劃投入各類資金1.7萬億元用于土地整治,國家“十四五”規(guī)劃將“規(guī)范開展全域土地綜合整治”納入鄉(xiāng)村振興重點(diǎn)行動(dòng)。為防止基層設(shè)租尋租,國家強(qiáng)化和細(xì)化項(xiàng)目管理規(guī)范,制定了詳盡的財(cái)政資金使用和工程實(shí)施標(biāo)準(zhǔn)和程序,在土地整治工程落地過程中,主管部門要求地方嚴(yán)格按標(biāo)準(zhǔn)與程序操作,并對(duì)所有環(huán)節(jié)留痕,以便于檢查監(jiān)督。如此一來,土地整治的資金投入在基層就轉(zhuǎn)化為一套程序嚴(yán)格、辦事留痕的項(xiàng)目招標(biāo)、施工、監(jiān)理等事務(wù);且下鄉(xiāng)資源越多,這套程序帶給基層的事務(wù)和約束越多。缺乏變通導(dǎo)致國家資源投入千差萬別的農(nóng)村時(shí)變成了一些地區(qū)項(xiàng)目的“硬落地”,常見的情況是基礎(chǔ)設(shè)施不配套,或不符合當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)生產(chǎn)的實(shí)際要求。

在規(guī)范管理的制度條件下,基層干部作為被監(jiān)督對(duì)象,很多時(shí)候是站在“避責(zé)”而非追求資金有效使用的角度,按照外在標(biāo)準(zhǔn)與規(guī)范程序機(jī)械地執(zhí)行或配合執(zhí)行各種制度規(guī)范,并通過“辦事留痕”來回應(yīng)上級(jí)檢查。項(xiàng)目“硬落地”造成資金使用效率不高的問題,產(chǎn)生問題后,資金管理部門通過更加嚴(yán)厲和復(fù)雜的制度要求基層干部。這樣一來,資源下鄉(xiāng)引發(fā)上下級(jí)之間監(jiān)督與反監(jiān)督的博弈,實(shí)質(zhì)工作之外的資源消耗迅速上升,在一些地方產(chǎn)生了一些形式主義應(yīng)對(duì)的消極現(xiàn)象。

（二）行政考核帶來的基層形式主義

資源下鄉(xiāng)使得鄉(xiāng)村工作被深度整合到行政體系運(yùn)行中,之前以群眾自治為基礎(chǔ)的相對(duì)向內(nèi)的基層治理,轉(zhuǎn)變?yōu)橄蛲馇蚁蛏系倪^程。資源下鄉(xiāng)經(jīng)由不同部門完成,多個(gè)部門控制著下鄉(xiāng)資源,且每個(gè)條線并非只有一個(gè)惠農(nóng)項(xiàng)目,這些項(xiàng)目都要規(guī)范化地落地,基層面臨著“上面千條線、下面一根針”的問題。從基層角度來看,自上而下的任務(wù)安排,經(jīng)歷了由硬到軟、由實(shí)到虛的變化。在資源下鄉(xiāng)規(guī)模較小的時(shí)期,項(xiàng)目設(shè)置從農(nóng)村最短板處入手,上級(jí)安排的多是硬任務(wù)、實(shí)要求;隨著資源輸入規(guī)模的擴(kuò)大和鄉(xiāng)村硬件條件的改善,各種軟性的較難進(jìn)行精確考核的任務(wù)也安排布置下來。

在整個(gè)國家治理體系中,結(jié)合著資源下鄉(xiāng)和任務(wù)下達(dá)而來的指標(biāo)化考核,成為推進(jìn)基層工作的基本方法。東部某鄉(xiāng)鎮(zhèn)2022年度針對(duì)村級(jí)工作的考核細(xì)則顯示,村干部要完成44大類常規(guī)工作、1大類加分工作、1大類一票否決工作、6大類差別化工作,考核主體涉及綜治、農(nóng)業(yè)農(nóng)村、水利等近20個(gè)上級(jí)部門,村干部承擔(dān)小類事項(xiàng)數(shù)百個(gè)。同期,中部某鄉(xiāng)鎮(zhèn)對(duì)村級(jí)的考核分為24大項(xiàng)、200多個(gè)小項(xiàng)。每一項(xiàng)國家資源都包含著特定的任務(wù)安排,資源下鄉(xiāng)因而帶來針對(duì)這些具體任務(wù)的指標(biāo)設(shè)置和考核安排。在工作內(nèi)容上,取消農(nóng)業(yè)稅之前,鄉(xiāng)村干部承擔(dān)稅費(fèi)收取、農(nóng)業(yè)統(tǒng)籌生產(chǎn)等少數(shù)中心工作,隨著下鄉(xiāng)資源的增多和鄉(xiāng)村建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)的提高,上級(jí)考核逐步由考核硬指標(biāo)、“實(shí)工作”擴(kuò)大到考核軟指標(biāo)、“虛工作”。比如,針對(duì)一些地區(qū)出現(xiàn)的偶發(fā)性小概率惡性事件,涉及責(zé)任的主管部門通常會(huì)下發(fā)緊急通知,要求基層全面排查和整改防范?；鶎痈刹糠从痴f,這類“一人生病全國吃藥”的情況越來越多。相對(duì)來講,硬任務(wù)、實(shí)工作比較容易考核;一旦任務(wù)“軟化”,比如向農(nóng)村的輸入資源由基本公共服務(wù)供給擴(kuò)展為農(nóng)民建設(shè)美好生活,容易出現(xiàn)考核不準(zhǔn)的問題。人財(cái)物有限的基層組織無法認(rèn)真完成上面“千條線”所安排下來的全部任務(wù),為了應(yīng)對(duì)各種考核指標(biāo),就只可能對(duì)一部分非中心工作采取應(yīng)付的態(tài)度,形式主義因而泛濫。

（三）同級(jí)競爭帶來的基層形式主義

取消農(nóng)業(yè)稅之前,資源汲取是鄉(xiāng)村組織的中心工作,只要鄉(xiāng)村組織按時(shí)完成國家任務(wù),基層治理不出事故,糧食安全有保障,地方政府的“三農(nóng)”工作即可達(dá)標(biāo)。進(jìn)入資源下鄉(xiāng)階段后,國家積極建設(shè)鄉(xiāng)村,“三農(nóng)”工作對(duì)于地方政府具有了政績意義。各個(gè)涉農(nóng)條線通過資源分配調(diào)動(dòng)基層政府的積極性,對(duì)基層政府執(zhí)行國家政策的情況進(jìn)行考核和排名,基層政府積極開展農(nóng)村工作創(chuàng)建,以形成經(jīng)驗(yàn)、提升排名,競爭上級(jí)的“注意力”。

隨著資源下鄉(xiāng)的規(guī)模擴(kuò)大,國家對(duì)基層政府考核的要求越來越高,而且考核范圍不斷擴(kuò)大,考評(píng)指標(biāo)越來越變成綜合指標(biāo)。綜合指標(biāo)大概包括兩個(gè)方面:一是基礎(chǔ)性的要求順利完成上級(jí)布置的任務(wù),保持“不出事”;二是創(chuàng)新創(chuàng)建,是指每個(gè)地方區(qū)別于其他地方的求新求異工作?；A(chǔ)性任務(wù)屬于規(guī)定動(dòng)作,考核標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一;創(chuàng)新創(chuàng)建是自選動(dòng)作,一個(gè)好的經(jīng)驗(yàn)可供其他地方借鑒,具有政策上的巨大意義。創(chuàng)新創(chuàng)建工作構(gòu)成加分項(xiàng),基層政府可通過積極創(chuàng)建加分來使考核排名靠前。

綜合性考核既是對(duì)上級(jí)交辦任務(wù)完成情況的測(cè)量,也是同級(jí)政府之間橫向比較的依據(jù)?；鶎诱薪酉锣l(xiāng)資源后,首先要落實(shí)上級(jí)的任務(wù)安排,完成規(guī)定動(dòng)作。然而,被動(dòng)完成上級(jí)任務(wù)還不夠,基層政府不僅要完成基本任務(wù),而且要在完成任務(wù)中創(chuàng)造出新鮮經(jīng)驗(yàn),以及在完成任務(wù)以外自我加碼做出工作特色,只有這樣才能在同級(jí)競爭中脫穎而出。落實(shí)下鄉(xiāng)資源既是基層政府必須完成的任務(wù),也構(gòu)成基層創(chuàng)建的資源條件,為其提供與同級(jí)競爭時(shí)“彎道超車”的手段。在同一個(gè)縣市中,有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)可以創(chuàng)造經(jīng)驗(yàn),這個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的干部就更可能獲得晉升機(jī)會(huì),不同縣市間也相互“比學(xué)趕超”。在地區(qū)之間,越是能創(chuàng)造出特色經(jīng)驗(yàn)的省份,就越是容易獲得關(guān)注,吸引全國其他地區(qū)來學(xué)習(xí)。

隨著資源下鄉(xiāng)規(guī)模的擴(kuò)大,創(chuàng)建工作從“例外”變成了常規(guī),甚至進(jìn)一步變成上級(jí)推動(dòng)下級(jí)的一般工作機(jī)制。為了獲得綜合排名靠前的考核成績和應(yīng)對(duì)上級(jí)觀摩檢查的壓力,各級(jí)政府就必須精心選擇項(xiàng)目,集中資源打造“亮點(diǎn)”,并將“亮點(diǎn)”包裝成一般工作經(jīng)驗(yàn);結(jié)果是大量的下鄉(xiāng)資源被創(chuàng)建活動(dòng)裹挾,基層創(chuàng)造出很多形式多樣實(shí)際上卻不具備推廣價(jià)值的“經(jīng)驗(yàn)”。

（四）財(cái)政資源密度帶來的差異

額外的資源輸入為基層政府提供了打破常規(guī)工作狀態(tài)的條件。比較全國不同地區(qū),財(cái)政資源充沛的地方政府更有能力向基層延伸任務(wù),造成這類地區(qū)的基層政府更加繁忙,基層形式主義問題也更加突出(見表1)。

每一項(xiàng)自上而下的工作下達(dá),都需要投入資源。在財(cái)政資源充沛地區(qū),各項(xiàng)工作都可以得到比較好的落實(shí),尤其是一些不構(gòu)成中心任務(wù)的條線工作也可以獲得資源支持,變得活躍起來。地方政府將充沛的財(cái)政資源分配到不同部門,幾乎所有掌握資源的條線部門都向基層政府布置任務(wù),結(jié)果是基層機(jī)構(gòu)變得越來越龐大,創(chuàng)建投入越來越多,軟指標(biāo)也被硬考核,不僅少數(shù)中心任務(wù)要認(rèn)真完成,非中心任務(wù)也會(huì)被認(rèn)真應(yīng)對(duì)。而財(cái)政資源薄弱地區(qū)的基層政府,除上級(jí)安排的政治性很強(qiáng)的中心任務(wù)必須認(rèn)真完成以外,一般性任務(wù)就只能被動(dòng)應(yīng)付,形式上做得粗糙,縣市了解這種情況但也不得不默認(rèn)這種粗糙的應(yīng)付。

基層政府投入資源除了針對(duì)直接目標(biāo)之外,還存在橫向競爭的動(dòng)力?；鶎诱ㄟ^橫向比較來區(qū)別先進(jìn)與后進(jìn)。在同一個(gè)綜合考核單元中,如某個(gè)縣市,財(cái)政資源充沛的鄉(xiāng)鎮(zhèn)的創(chuàng)建活動(dòng)會(huì)變成其他鄉(xiāng)鎮(zhèn)的壓力,其他鄉(xiāng)鎮(zhèn)不得不模仿。同理,同一個(gè)省的縣市之間,甚至各個(gè)省區(qū)市之間,都會(huì)形成經(jīng)驗(yàn)創(chuàng)建及其誘致擴(kuò)展。財(cái)政資源密集地區(qū)的基層政府,在投入資源為農(nóng)民提供基本公共服務(wù)之余,有能力開展更多的創(chuàng)建活動(dòng),集中資源打造亮點(diǎn)并創(chuàng)造先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)。財(cái)政資源薄弱地區(qū)的地方政府學(xué)習(xí)財(cái)政資源充沛地區(qū)的“先進(jìn)”經(jīng)驗(yàn),將有限的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付用于打造亮點(diǎn),擠占了當(dāng)?shù)氐馁Y源空間。以基層網(wǎng)格治理為例,東部地區(qū)運(yùn)用這套體系較好地回應(yīng)了外來人口登記管理和服務(wù)的問題,而中西部人口流出地區(qū)因?yàn)榇迩f事務(wù)稀薄造成網(wǎng)格空轉(zhuǎn)現(xiàn)象。近年來,相當(dāng)一部分鄉(xiāng)村治理的工作方法來自財(cái)政資源密集地區(qū)的“創(chuàng)建經(jīng)驗(yàn)”,可能的后果是:相當(dāng)一部分原本優(yōu)先用于基本公共服務(wù)供給的國家資源被卷入地方政府的創(chuàng)建競爭中,財(cái)政薄弱地區(qū)的地方政府被財(cái)政充裕地區(qū)的積極創(chuàng)建行為帶偏。

綜上所述,農(nóng)村情況千差萬別,基層治理事務(wù)瑣碎且不規(guī)則,國家資源經(jīng)過漫長的行政鏈條輸送到基層,不可避免地出現(xiàn)政策目標(biāo)與基層實(shí)施結(jié)果之間的巨大錯(cuò)位。在資源下鄉(xiāng)過程中,國家不斷調(diào)整政策,試圖通過更加標(biāo)準(zhǔn)、嚴(yán)格的辦法來讓基層政府更有效地執(zhí)行政策,基層政府就不得不接受上級(jí)部門越來越多的控制、檢查和監(jiān)督。這樣基層治理的主要注意力就轉(zhuǎn)移到按上級(jí)要求完成任務(wù)和應(yīng)對(duì)上級(jí)檢查方面,對(duì)真正重要的基層實(shí)際情況卻缺乏充分考慮,更不可能有效開展符合當(dāng)?shù)貙?shí)際的群眾工作?？傊?國家資源下鄉(xiāng)改善了鄉(xiāng)村面貌,但造成了基層治理行政化色彩的強(qiáng)化和基層自治活力的喪失,一些地方的基層治理出現(xiàn)了形式主義;國家資源下鄉(xiāng)與落地也難以做到因地制宜,造成相當(dāng)程度的資源浪費(fèi)。

五、資源下鄉(xiāng)條件下的行政與自治邊界

資源下鄉(xiāng)背景下,基層活力不足與資源輸入方式有關(guān)。國家資源以規(guī)范化的形式落到鄉(xiāng)村,存在兩方面的困難:一是鄉(xiāng)村社會(huì)具有不規(guī)則性和差異性,國家權(quán)力的全方位進(jìn)入,會(huì)造成自上而下標(biāo)準(zhǔn)化的國家治理與千差萬別鄉(xiāng)村社會(huì)形態(tài)的銜接困難;二是地方政府事無巨細(xì)地介入村莊事務(wù),會(huì)消解基層自治空間。

深入資源下鄉(xiāng)過程會(huì)發(fā)現(xiàn),財(cái)政資金投入秉持“管理主義”導(dǎo)向,在落地環(huán)節(jié)盡管免受各種“人為”因素的干擾,但忽視了對(duì)農(nóng)民的有效動(dòng)員。行政權(quán)力和國家治理一直延伸到農(nóng)戶家門口,會(huì)遇到農(nóng)民的各種“不合作行為”。一些農(nóng)民借惠農(nóng)項(xiàng)目落地與政府反復(fù)博弈,在國家權(quán)力的“毛細(xì)血管處”“打游擊”。國家正式體系應(yīng)對(duì)這些彌散的“不合作行為”左右為難。為保證項(xiàng)目按時(shí)完成,項(xiàng)目實(shí)施者很多時(shí)候不得不通過“擺平”的方式滿足農(nóng)戶的特殊要求,而每一次“擺平”行為都會(huì)激起更多的潛在不合作,國家資源投入在與農(nóng)民接觸的微觀環(huán)節(jié)出現(xiàn)了梗阻。

農(nóng)村事務(wù)既復(fù)雜又不規(guī)則,在不同地區(qū)資源條件差異巨大且事務(wù)高度不規(guī)則的情況下,國家不應(yīng)包辦基層事務(wù),而應(yīng)在國家與社會(huì)之間劃分邊界,尤其是合理劃定責(zé)任。國家為農(nóng)村提供基本秩序,超出部分則引導(dǎo)村莊自主供給。進(jìn)言之,資源下鄉(xiāng)要與農(nóng)村事務(wù)分類結(jié)合起來。農(nóng)村基層治理可以劃分為以下三個(gè)層次(見表2)。

第一層次是提供基本秩序,包括基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、基本民生供給和公平規(guī)則維系等。這類事務(wù)屬于底線事務(wù),是農(nóng)民生產(chǎn)生活所必需的公共服務(wù),體現(xiàn)國家和政府的基本職能,彰顯社會(huì)的公平性和包容性?；局刃蚬┙o采取兜底原則,國家承擔(dān)主體責(zé)任,村級(jí)組織作為國家的“代理人”,要配合完成政府下達(dá)的行政任務(wù)。

第二層次是追求發(fā)展秩序,即超出農(nóng)民生產(chǎn)生活基本需求、具有發(fā)展性質(zhì)的農(nóng)村公共治理,如村莊環(huán)境宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明、村莊集體產(chǎn)業(yè)發(fā)展、村社分紅等。這部分事務(wù)具有差異性,有些村莊有條件實(shí)現(xiàn)更高標(biāo)準(zhǔn)的生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明及有效治理,農(nóng)民不僅可以組織起來共同建設(shè)自己的美好生活,還有能力整合國家和村莊資源以謀取進(jìn)一步的發(fā)展,國家資源投入能夠起到“四兩撥千斤”的效果;有些村莊則“搭便車者”眾多,不少村民試圖從國家和集體中索利,這樣的村莊在保障基本秩序之外,不具備特別發(fā)展的條件,高標(biāo)準(zhǔn)村莊建設(shè)的成本很高。追求村莊發(fā)展秩序不屬于兜底性質(zhì),國家應(yīng)該扮演規(guī)劃、引導(dǎo)和啟動(dòng)的角色,使農(nóng)民以組織化的形式承擔(dān)主體責(zé)任。村莊發(fā)展型事務(wù)鼓勵(lì)農(nóng)民進(jìn)行形式多樣的探索,國家資源投入采取競爭原則。

第三層次是農(nóng)民對(duì)美好生活的個(gè)性化追求。農(nóng)民追求個(gè)體美好生活具有私人性,這類事務(wù)實(shí)行各盡所能、各顯神通的原則;每個(gè)人自己定義美好生活的標(biāo)準(zhǔn),在享受美好生活權(quán)利的同時(shí),也要承擔(dān)追求美好生活的成本。努力才有回報(bào),成本與收益由行為人承擔(dān),這是市場(chǎng)原則,也是主體性原則。以農(nóng)民共同富裕為例,實(shí)現(xiàn)這一任務(wù)目標(biāo)的首要原則是“鼓勵(lì)勤勞創(chuàng)新致富”,堅(jiān)持“幸福生活都是奮斗出來的,共同富裕要靠勤勞智慧來創(chuàng)造”。在促進(jìn)農(nóng)民共同富裕的過程中,國家提供公平的市場(chǎng)環(huán)境和平等的社會(huì)機(jī)會(huì);在此之上,增加收入和增進(jìn)能力主要靠農(nóng)民自己努力,任何人都不能代替。即在市場(chǎng)條件下,政府為最低收入農(nóng)戶提供基礎(chǔ)生活保障,卻不能保證每個(gè)人都獲得超過基本秩序的高標(biāo)準(zhǔn)生活條件。

在資源有限的條件下,國家優(yōu)先承擔(dān)保障基本秩序和維系社會(huì)公平規(guī)則的責(zé)任。從村莊來看,還有大量超出基本秩序標(biāo)準(zhǔn)的公共事務(wù),比如更高標(biāo)準(zhǔn)的鄉(xiāng)風(fēng)文明和生態(tài)宜居、集體經(jīng)濟(jì)組織在滿足農(nóng)業(yè)統(tǒng)籌生產(chǎn)功能之外的村莊經(jīng)營分紅,這些屬于基本生產(chǎn)生活秩序達(dá)成后的福利增加。這些通過村莊競爭性發(fā)展所產(chǎn)生的公共福利,僅靠個(gè)人無法實(shí)現(xiàn),必須依賴村莊集體行動(dòng)。具備集體行動(dòng)能力的村莊,可以通過整合人財(cái)物參與市場(chǎng)競爭,爭取額外發(fā)展,進(jìn)而獲得更加宜居的生活環(huán)境。在發(fā)展型事務(wù)方面,國家承擔(dān)著有限責(zé)任,政府通過適度差異化的資源投入可激勵(lì)不同村莊“比學(xué)趕幫超”,有利于激發(fā)村莊內(nèi)生合作能力,實(shí)現(xiàn)國家責(zé)任有限性與農(nóng)民主體性和能動(dòng)性的耦合。由于不涉及底線公平和兜底保障,發(fā)展型事務(wù)允許反復(fù)探索,農(nóng)民可以向其他發(fā)展好的村莊學(xué)習(xí)合作經(jīng)驗(yàn),從自身吸取教訓(xùn),集體行動(dòng)能力在實(shí)踐中逐步提升。合作帶來了發(fā)展秩序和福利增加,這反過來會(huì)引導(dǎo)更多村莊通過集體行動(dòng)去追求底線之上的高標(biāo)準(zhǔn)秩序,建成美麗鄉(xiāng)村,實(shí)現(xiàn)生態(tài)宜居、治理有效和鄉(xiāng)風(fēng)文明,達(dá)到以農(nóng)民為主體的鄉(xiāng)村振興。

當(dāng)前,國家資源在下鄉(xiāng)過程中缺乏對(duì)村莊治理的分類,傾向于事無巨細(xì)地將基層事務(wù)包辦下來,政府既在基本秩序領(lǐng)域兜底,也在發(fā)展秩序甚至私人生活方面承擔(dān)過重責(zé)任,出現(xiàn)了責(zé)任“泛化”。政府責(zé)任“泛化”進(jìn)一步衍生為村級(jí)工作中的行政“泛化”,使得基層治理出現(xiàn)行政對(duì)自治的替代。然而,自上而下的行政力量不可能有效應(yīng)對(duì)繁雜、瑣碎且復(fù)雜的農(nóng)村事務(wù)。為了確保國家責(zé)任落地,政府采取各種管理到底的手段,村級(jí)工作轉(zhuǎn)變成主要是完成鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府布置的任務(wù)、配合鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府中心工作、迎接鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府檢查、接受鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府考評(píng),并由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府來進(jìn)行獎(jiǎng)懲。伴隨著資源下鄉(xiāng),行政權(quán)力一直延伸到農(nóng)戶家門口,鄉(xiāng)村治理從簡約走向復(fù)雜化,一些地方的基層形式主義隨之發(fā)生。

總之,在資源下鄉(xiāng)和國家主導(dǎo)能力強(qiáng)化的背景下,基層治理應(yīng)當(dāng)建立在不同主體分擔(dān)責(zé)任的基礎(chǔ)上,堅(jiān)持村莊秩序分層,劃分國家、集體和個(gè)人在不同層次事務(wù)中的不同責(zé)任,在基本秩序領(lǐng)域?qū)嵤﹪叶档?引導(dǎo)和鼓勵(lì)農(nóng)民組織起來追求村莊發(fā)展秩序,倡導(dǎo)和支持農(nóng)民追求個(gè)人美好生活方式。在資源下鄉(xiāng)過程中,倡導(dǎo)政府與農(nóng)民合作,構(gòu)建行政與自治的合理邊界,是實(shí)現(xiàn)基層有效治理的前提。

六、資源下鄉(xiāng)方式優(yōu)化與基層治理改進(jìn)

借助財(cái)政手段向農(nóng)村轉(zhuǎn)移資源彰顯了我國財(cái)力集中的制度優(yōu)勢(shì),資源下鄉(xiāng)向有效治理轉(zhuǎn)變的前提是激活村莊。村級(jí)治理不能行政化,要堅(jiān)持農(nóng)村事務(wù)分類治理,實(shí)現(xiàn)群眾動(dòng)員。

（一）激活村莊是改善鄉(xiāng)村治理的前提

基層秩序是國家、農(nóng)民集體和個(gè)體農(nóng)民共同參與的結(jié)果。當(dāng)基層政府將行政和服務(wù)事無巨細(xì)地推到農(nóng)民家門口時(shí),會(huì)造成村莊這個(gè)中間地帶的消失。失去村莊這個(gè)中間地帶,農(nóng)民難以組織起來,也難以形成真正基于農(nóng)民需求、由農(nóng)民參與、被農(nóng)民珍惜的靈活有效的農(nóng)村公共服務(wù)供給體系。在國家資源輸入和基層治理效能之間,存在的關(guān)鍵環(huán)節(jié)是組織農(nóng)民,為農(nóng)民建立表達(dá)訴求和參與集體行動(dòng)的制度化渠道,使之作為基層治理主體建設(shè)村莊和創(chuàng)造美好生活。

在資源下鄉(xiāng)的背景下,激活村莊可以做好以下五個(gè)方面的工作。第一,劃分治理責(zé)任,給予基層自主治理空間,避免政府責(zé)任泛化,鼓勵(lì)農(nóng)民自己組織起來解決非兜底性的發(fā)展型事務(wù)。第二,強(qiáng)化基層群眾自治,“健全基層黨組織領(lǐng)導(dǎo)的基層群眾自治機(jī)制,加強(qiáng)基層組織建設(shè),完善基層直接民主制度體系和工作體系,增強(qiáng)城鄉(xiāng)社區(qū)群眾自我管理、自我服務(wù)、自我教育、自我監(jiān)督的實(shí)效”。第三,村民自治離不開國家資源支持和黨建引領(lǐng)。在資源下鄉(xiāng)背景下,黨建引領(lǐng)的關(guān)鍵是深入群眾并發(fā)現(xiàn)群眾的真正需求,引導(dǎo)和組織群眾對(duì)接國家資源,利用資源輸入強(qiáng)化基層自我組織能力。第四,充分發(fā)揮農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織優(yōu)勢(shì),尤其是土地集體所有制優(yōu)勢(shì),利用村莊熟人社會(huì)的特點(diǎn),充分發(fā)掘鄉(xiāng)村社會(huì)性資源,發(fā)揚(yáng)“德治”。第五,改進(jìn)基層考核方式。當(dāng)前,大部分地方政府都對(duì)村莊工作實(shí)行高質(zhì)量發(fā)展的綜合考核,將村莊工作分項(xiàng)打分,各項(xiàng)得分相加形成綜合得分進(jìn)行綜合排名,實(shí)行末位淘汰。問題是,基本秩序兜底和超出基本標(biāo)準(zhǔn)的鄉(xiāng)村建設(shè)存在目標(biāo)層次的差異,不同性質(zhì)工作要區(qū)別對(duì)待。兜底性事務(wù)和基本公共服務(wù)可由政府結(jié)合當(dāng)?shù)貙?shí)際列出清單,由國家資源保障供給,村莊配合?；局刃蚪ㄔO(shè)重在打基礎(chǔ)、補(bǔ)短板、保底線,鄉(xiāng)鎮(zhèn)對(duì)村莊的考核可只罰不獎(jiǎng),即對(duì)沒有按時(shí)保質(zhì)完成清單任務(wù)的,采取責(zé)罰措施。高標(biāo)準(zhǔn)鄉(xiāng)村建設(shè)與鄉(xiāng)村發(fā)展,引導(dǎo)村民通過群眾自治自主解決,政府實(shí)施以獎(jiǎng)代補(bǔ),考核時(shí)可以只獎(jiǎng)不罰。至于農(nóng)民追求更高品質(zhì)的私人生活,國家可在政策上倡導(dǎo)并投入一定資源引導(dǎo)建設(shè)公序良俗,不必通過行政方式強(qiáng)行推動(dòng)。

（二）實(shí)施村莊事務(wù)分類治理

結(jié)合村莊事務(wù)分類來看,資源下鄉(xiāng)效果不理想有三方面原因。一是投入目標(biāo)上的“層次”偏差。調(diào)查發(fā)現(xiàn),基層政府落實(shí)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略時(shí)普遍存在著高標(biāo)準(zhǔn)導(dǎo)向,傾向于將普惠性資金整合到少數(shù)村莊,很多地區(qū)投入數(shù)百萬甚至數(shù)千萬元資金打造個(gè)別示范村,大量建設(shè)發(fā)展型項(xiàng)目,外觀好看卻不實(shí)用。這類投入并不是必需的,不可能做到普惠,更無法起到示范帶動(dòng)作用。二是投入機(jī)制問題。諸多與生產(chǎn)生活密切的公共服務(wù)由政府包辦供給,農(nóng)民形成“等靠要”思想。三是公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化供給問題。政府直接提供公共品,為了實(shí)現(xiàn)監(jiān)管和考核,通常采取標(biāo)準(zhǔn)化的供給方式;但是很多農(nóng)村公共事務(wù)不規(guī)則,如小型農(nóng)田水利設(shè)施管護(hù)、文化活動(dòng)開展等,很難實(shí)行全國統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn),落地效果也不易考核,政府直接實(shí)施的效果往往不好。

以上三方面問題都與政府責(zé)任泛化有關(guān),即政府在不應(yīng)承擔(dān)責(zé)任的領(lǐng)域過度投入,或是政府在不宜直接供給的領(lǐng)域采取包辦的方式?；鶎又卫淼睦硐胄螒B(tài)是,在國家投入普惠性資源和保障基本秩序的前提下,由農(nóng)民在不屬于國家兜底和不宜由政府直接供給秩序的領(lǐng)域承擔(dān)主體責(zé)任,充分調(diào)動(dòng)農(nóng)民參與,真正將農(nóng)民動(dòng)員到村莊發(fā)展型事務(wù)建設(shè)中來。一種可能的操作辦法是,依據(jù)農(nóng)村公共事務(wù)性質(zhì)來設(shè)計(jì)國家資源下鄉(xiāng)方式,對(duì)不同類型村莊事務(wù)采用不同治理方式,同時(shí)提升農(nóng)村面貌與農(nóng)民的自組織能力(見表3)。

形態(tài)規(guī)則的基本公共服務(wù),服務(wù)內(nèi)容標(biāo)準(zhǔn)化程度高、服務(wù)供給過程容易監(jiān)督考核,適合自上而下地由國家直接供給,如農(nóng)村基本醫(yī)療和基礎(chǔ)教育。第類屬于形態(tài)不規(guī)則的發(fā)展型事務(wù),這類事務(wù)超出村莊基礎(chǔ)秩序范疇且治理過程復(fù)雜,如農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織參與市場(chǎng)化經(jīng)營。市場(chǎng)經(jīng)營行為不易監(jiān)督,這方面的財(cái)政資源投入很容易誘發(fā)鄉(xiāng)村干部對(duì)政府項(xiàng)目的套取,項(xiàng)目實(shí)施中特殊主義盛行,資源投入效率無保障。第類事務(wù)的規(guī)則化程度高,由國家自上而下供給相對(duì)容易,但屬于發(fā)展型事務(wù),超出了基本秩序范疇,不屬于國家兜底責(zé)任,比如按照星級(jí)標(biāo)準(zhǔn)打造村莊人居環(huán)境。這類事務(wù)消耗的資金量大,無法做到普惠,在地方財(cái)力可負(fù)擔(dān)的情況下,允許地方政府因地制宜地開展自主探索,中央財(cái)政不承擔(dān)主要支出責(zé)任。

形態(tài)不規(guī)則的兜底性事務(wù),一方面,作為基本秩序范疇,要堅(jiān)持國家“應(yīng)保盡保”;另一方面,因?yàn)橐?guī)則化程度低,實(shí)踐中如果不允許資源落地時(shí)進(jìn)行變通,很容易造成供給與需求的錯(cuò)位,而允許變通又容易發(fā)生鄉(xiāng)村干部合謀侵占國家資源的問題。也就是說,由國家直接來解決標(biāo)準(zhǔn)化程度低的基本事務(wù),制度成本很高。這類事務(wù)涉及面廣、形態(tài)細(xì)小瑣碎,很多“村內(nèi)戶外”的公共品都屬于這一類,如道路日常維護(hù)、水利設(shè)施管護(hù)、村莊垃圾分類。所以,改進(jìn)形態(tài)不規(guī)則的第類公共事務(wù)治理是優(yōu)化資源下鄉(xiāng)的重點(diǎn)領(lǐng)域。

（三）構(gòu)建村莊內(nèi)部治理機(jī)制

從基層角度看,資源輸入屬于外部力量,農(nóng)民與資源的關(guān)系直接影響下鄉(xiāng)資源的使用效率。在資源輸入條件下,通過何種具體制度設(shè)計(jì)去動(dòng)員農(nóng)民,需經(jīng)過實(shí)踐總結(jié)。

鑒于“三提五統(tǒng)”負(fù)擔(dān)重和農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施落后的情況,早在2002年筆者團(tuán)隊(duì)曾設(shè)計(jì)一套“民主化供給農(nóng)村公共品”的鄉(xiāng)村建設(shè)方案,并在湖北荊門五個(gè)村實(shí)施。我們每年為每個(gè)村籌集4萬元資金,由村民代表會(huì)議討論用于供給村莊最急需的公共品,并推選工程建設(shè)小組具體執(zhí)行。我們?cè)O(shè)計(jì)這套實(shí)驗(yàn)的初衷包括兩點(diǎn):一是完善農(nóng)村公共品供給機(jī)制并改善農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施狀況;二是借助公共品供給這一村莊公共活動(dòng)來組織和動(dòng)員農(nóng)民,培育村莊集體行動(dòng),提高群眾自治能力。實(shí)驗(yàn)開展了兩期,第一期五個(gè)村的項(xiàng)目都用于水利設(shè)施修建,每年帶來的增產(chǎn)增收多于當(dāng)年投入;第二期實(shí)驗(yàn)在三個(gè)村莊建設(shè)了老年人協(xié)會(huì)(后在洪湖市一個(gè)村建設(shè)老年人協(xié)會(huì)),這四個(gè)協(xié)會(huì)運(yùn)行至今,顯著地增加了當(dāng)?shù)乩夏耆说木窀＠?br/>

這項(xiàng)實(shí)驗(yàn)帶來的啟發(fā)是,結(jié)合一套資金使用規(guī)則設(shè)置,自外而內(nèi)的資源投入可以激活村莊治理,并減少外部監(jiān)管成本;農(nóng)民參與到公共品供給討論中,也達(dá)成了若干符合村情的公共事務(wù)管理規(guī)則。在理論總結(jié)方面,基于資源條件的差異,可以提煉出村級(jí)治理的兩種基本類型,即動(dòng)員型村級(jí)治理與分配型村級(jí)治理。兩類村莊治理所包含的群眾動(dòng)員過程完全不同。資源分配型的村級(jí)公共治理活動(dòng),不需要取得所有農(nóng)民的同意,而資源收取要?jiǎng)訂T每個(gè)農(nóng)民,公共事務(wù)常常面臨“一致同意”難以達(dá)成的困境。資源輸入有望打破村莊中“少數(shù)決定多數(shù)”的困境,讓“少數(shù)服從多數(shù)”原則真正落地。將村莊治理中的提取動(dòng)員與分配動(dòng)員區(qū)別開來,為我們進(jìn)一步認(rèn)識(shí)資源下鄉(xiāng)問題提供了理論準(zhǔn)備。

2006年取消農(nóng)業(yè)稅之后,鄉(xiāng)村治理全面圍繞資源輸入展開?；鶎诱苯拥孛鎸?duì)資源落地困境,因此,過去一段時(shí)期,不少地區(qū)在資源分配和資源輸入方面進(jìn)行了積極探索。比較典型的包括成都實(shí)行的村級(jí)公共服務(wù)資金投入機(jī)制、北京密云區(qū)村級(jí)公益事業(yè)專項(xiàng)補(bǔ)助資金管理、武漢新洲區(qū)的村級(jí)“黨建經(jīng)費(fèi)”投入等。

我們追蹤并比較各地的探索實(shí)踐,發(fā)現(xiàn)上述幾類效果較好的做法的共同之處:通過向村莊輸入一般性資源(村莊可以按照程序決定用于公共服務(wù)的“活錢”)來激活村民自治,在資源分配過程中充分討論,形成對(duì)村民具有約束力的內(nèi)生組織機(jī)制。資金投入與村民自治結(jié)合起來,顯著提升了資源使用效率。原因在于,農(nóng)民以主體身份參與公共事業(yè)建設(shè),不僅要精打細(xì)算地使用公共服務(wù)資金,而且會(huì)盡力減少資源耗損,比如項(xiàng)目實(shí)施占用農(nóng)戶的土地會(huì)按照村規(guī)民約合理補(bǔ)錢;村民自發(fā)籌集義務(wù)工,動(dòng)員外出鄉(xiāng)賢參與建設(shè),做到有錢出錢和有力出力,外部資源投入變?yōu)閷?duì)內(nèi)部能力的激活。實(shí)踐表明,政府將一部分下鄉(xiāng)資源交由農(nóng)民自主支配,不僅可以有效地滿足村莊內(nèi)部多元化、不規(guī)則、細(xì)小瑣碎的公共品需求,而且借助資源分配和使用,能夠鍛造出農(nóng)民自組織能力。

結(jié)合我們主持的實(shí)驗(yàn)項(xiàng)目和各地探索,我們嘗試性地提出一套優(yōu)化資源下鄉(xiāng)的政策方案。這套方案核心是將國家分配能力轉(zhuǎn)化為社會(huì)動(dòng)員能力;在操作層面,基于村莊事務(wù)的責(zé)任主體劃分與農(nóng)村公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化程度,可將國家下達(dá)到村莊的公共資源分成兩類。

一類是屬于兜底性質(zhì)且規(guī)則化程度高的公共服務(wù)資金,如通村道路硬化、新農(nóng)合、新農(nóng)保、低保等,國家通過項(xiàng)目化管理實(shí)現(xiàn)資金和公共服務(wù)直達(dá)到村到戶,資金下鄉(xiāng)效率較高。其余三類公共服務(wù)由于標(biāo)準(zhǔn)化程度低或者超出基本秩序范疇,不宜由國家承擔(dān)或是直接供給,相關(guān)資源可以集中起來,按一定規(guī)則變成公共服務(wù)資金打包到村,性質(zhì)上從國家資源變成村莊集體資源,在政府監(jiān)管的前提下,村民經(jīng)過充分民主程序來自主決定用于村莊建設(shè)和發(fā)展。具體來說,就是將當(dāng)前用于村莊公共支出的國家惠農(nóng)資源劃為兩大塊,第一塊是由國家通過項(xiàng)目制自上而下為農(nóng)民提供標(biāo)準(zhǔn)化程度高的基本公共服務(wù),其余部分作為公共服務(wù)資金打包到村莊,支持農(nóng)民自主供給標(biāo)準(zhǔn)化程度低的基本公共服務(wù)和開展高標(biāo)準(zhǔn)村莊建設(shè)。

結(jié)合我們調(diào)查到的各地做法與實(shí)際效果來看,直接打包支持到村的公共服務(wù)資金,以不低于5萬元和不超過50萬元為宜。按照常住人口1000人的規(guī)模計(jì)算,5萬元打包資金,可滿足村莊基本修補(bǔ)需求,防止基礎(chǔ)設(shè)施毀壞。每年20萬—30萬元的打包資金投入可以持續(xù)改善村莊面貌,逐步實(shí)現(xiàn)環(huán)境宜居,甚至可以支持村莊產(chǎn)業(yè)發(fā)展。每年50萬元的打包資金足夠支持村莊較好地開展普惠性建設(shè)。因?yàn)槊宽?xiàng)資金開支都要經(jīng)過村級(jí)民主程序并接受政府監(jiān)管,當(dāng)打包超過50萬元時(shí),基層就存在較大資金監(jiān)管壓力。

若國家可以為每個(gè)村莊每年提供5萬—50萬元打包支持、自由使用的公共服務(wù)資金,按照60萬個(gè)行政村計(jì)算,全國每年打包資金為300億—3000億元,相對(duì)于超過2萬億元的“三農(nóng)”支出,這個(gè)規(guī)模的打包資金占比不高,實(shí)際意義巨大。

這筆打包支持到村的公共服務(wù)資金可用于表3中第Ⅱ、Ⅲ、Ⅳ類公共事務(wù)支出。公共服務(wù)資金使用時(shí)需遵循四點(diǎn):一是使用途徑必須經(jīng)過村莊充分的民主程序;二是必須公共使用,不能作為福利直接分掉,更不能挪用;三是簡化工程招標(biāo)程序,小型基礎(chǔ)設(shè)施鼓勵(lì)村集體組織農(nóng)民自主建設(shè);四是不能用于村干部工資、績效發(fā)放和辦公支出。

以上方案僅是初步構(gòu)想,可依據(jù)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、公共服務(wù)需求程度、村莊基礎(chǔ)條件等,確定更加精細(xì)的打包資金分配方式。

七、結(jié)論

本文從國家資源下鄉(xiāng)的角度分析基層治理邏輯演變,進(jìn)而探討提升鄉(xiāng)村治理能力的實(shí)現(xiàn)路徑。資源下鄉(xiāng)既構(gòu)成國家與農(nóng)民關(guān)系的巨大轉(zhuǎn)型,也構(gòu)成推進(jìn)鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的政策條件。本文從資源下鄉(xiāng)的角度討論鄉(xiāng)村治理問題,可以從三個(gè)層面來理解:第一,近年來持續(xù)實(shí)施的惠農(nóng)資金投入改變了鄉(xiāng)村治理的底層邏輯,如何結(jié)合資源下鄉(xiāng)重新設(shè)計(jì)鄉(xiāng)村治理體系,是一個(gè)全新課題;第二,通過資源分配促進(jìn)基層有效治理,資源分配是條件,治理有效是目標(biāo),推進(jìn)鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化要抓住資源下鄉(xiāng)這一重大政策變量;第三,資源分配構(gòu)成鄉(xiāng)村治理的一種具體機(jī)制,即通過資源分配來激活村莊,實(shí)現(xiàn)基層治理方式改進(jìn)。

取消農(nóng)業(yè)稅費(fèi)以來的資源輸入雖然改變了“三農(nóng)”面貌,卻也出現(xiàn)了資源使用效率不高和基層形式主義等問題。這引發(fā)本文對(duì)資源輸入如何變?yōu)橛行е卫淼挠懻?。國家采用?guī)范程序輸入資源,農(nóng)民以個(gè)體形態(tài)享受國家供給的服務(wù),使公共服務(wù)供給成本過高。實(shí)現(xiàn)鄉(xiāng)村善治在于優(yōu)化資源輸入方式。本文基于實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)提出,國家資源要采取分類下鄉(xiāng)的方式,可單獨(dú)設(shè)置一部分由村莊掌握的公共服務(wù)資金,按村莊人口與地區(qū)實(shí)際情況輸入資源,允許村莊通過“四個(gè)民主”和“三個(gè)自我”并依照國家制度規(guī)范來自主決策進(jìn)行公共品供給。通過國家資源輸入調(diào)動(dòng)群眾參與,不僅可以更加有效地改善村莊面貌,還可以提升基層對(duì)接國家資源的能力,減少國家治理成本,破解資源下鄉(xiāng)背景下的基層形式主義問題,推動(dòng)基層治理效能全面提升。

（參考文獻(xiàn)略）

文章來源：《政治學(xué)研究》2025年3月

作者：賀雪峰、桂華（武漢大學(xué)社會(huì)學(xué)院）