當(dāng)不少城市還在為“產(chǎn)業(yè)要地沒空間、商辦樓宇空著閑”的矛盾犯愁——一邊是人工智能、直播經(jīng)濟(jì)等新產(chǎn)業(yè)“搶地難”，一邊是核心區(qū)商辦樓宇空置率突破50%“曬太陽”，杭州率先交出了破局答卷。2025年10月，杭州市政府正式印發(fā)《關(guān)于推進(jìn)工商業(yè)用地改革促進(jìn)空間精準(zhǔn)有效配置的實(shí)施意見》（下稱《實(shí)施意見》，文末附《實(shí)施意見》全文），這份全國首個(gè)聚焦工商業(yè)用地精準(zhǔn)配置的專項(xiàng)政策，將于今年12月1日起實(shí)施，不僅以16條創(chuàng)新舉措重構(gòu)土地配置邏輯，更直擊“產(chǎn)業(yè)空間適配不足”與“存量資源浪費(fèi)”兩大核心痛點(diǎn)，為城市高質(zhì)量發(fā)展提供了可復(fù)制的“杭州方案”。

圖源：火花園區(qū)智略

一、政策出臺：錨定兩大痛點(diǎn)，回應(yīng)產(chǎn)業(yè)與空間的“供需錯(cuò)配”

杭州此次推出《實(shí)施意見》，并非偶然，而是源于對城市發(fā)展階段痛點(diǎn)的精準(zhǔn)把握，以及對國家改革要求的率先落地。

從國家層面看，要素市場化配置是核心導(dǎo)向。黨的二十屆三中全會明確提出“優(yōu)化城市工商業(yè)土地利用，推動土地混合開發(fā)利用、用途合理轉(zhuǎn)換，盤活存量土地和低效用地”，國務(wù)院此前批復(fù)的杭甬溫要素市場化配置綜合改革試點(diǎn)實(shí)施方案，更直接要求杭州“開展優(yōu)化土地配置方式改革”。作為數(shù)字經(jīng)濟(jì)強(qiáng)市，杭州需要拿出一套能適配新質(zhì)生產(chǎn)力發(fā)展的空間保障機(jī)制，這成為政策出臺的“頂層驅(qū)動力”。

從杭州自身需求看，“供需錯(cuò)配”已成為制約發(fā)展的關(guān)鍵。一方面，以“六小龍”（算力、大模型、大數(shù)據(jù)、人工智能、機(jī)器人、數(shù)字經(jīng)濟(jì)）為代表的知識型產(chǎn)業(yè)快速崛起，這些企業(yè)不需要遠(yuǎn)郊工業(yè)區(qū)的大空間、高荷載，卻渴望城市核心區(qū)的便捷配套——地鐵上蓋、購物中心旁、15分鐘生活圈，傳統(tǒng)工業(yè)用地和商服用地的“剛性劃分”根本滿足不了需求；另一方面，過往商服用地開發(fā)存在“房地產(chǎn)化”傾向，開發(fā)商通過分割銷售快速回籠資金，導(dǎo)致大量商辦樓宇空置，據(jù)火花S-Park調(diào)研，杭州部分區(qū)域商辦空置率已超50%，但仍有新的商業(yè)用地按舊規(guī)劃供應(yīng)，形成“越建越空”的惡性循環(huán)。

與此同時(shí)，傳統(tǒng)規(guī)劃的“死板”也讓優(yōu)質(zhì)企業(yè)流失。不少園區(qū)曾遇到過這樣的尷尬：生物醫(yī)藥、精密制造等無污染企業(yè)想靠近三甲醫(yī)院或?qū)徟鷻C(jī)構(gòu)布局，卻因規(guī)劃中該區(qū)域是“商業(yè)用地”被拒之門外，最終只能無奈離開。這種“靜態(tài)式、割裂式”的管理思維，與產(chǎn)業(yè)快速迭代的需求嚴(yán)重脫節(jié)。正是在這樣的背景下，《實(shí)施意見》應(yīng)運(yùn)而生，核心就是要讓“空間跟著產(chǎn)業(yè)走、配置跟著市場走”。

圖源：杭州市投資促進(jìn)局

二、創(chuàng)新突破：六大機(jī)制直擊痛點(diǎn)，產(chǎn)業(yè)發(fā)展與去空置“雙向賦能”

《實(shí)施意見》構(gòu)建了“工業(yè)用地精準(zhǔn)配置、商服用地分類供應(yīng)、存量空間高效盤活、土地混合開發(fā)利用、二級市場有償使用、全過程跟蹤服務(wù)”六大機(jī)制，16條舉措每一條都瞄準(zhǔn)具體問題，尤其在支持產(chǎn)業(yè)發(fā)展和破解樓宇空置上，實(shí)現(xiàn)了多維度突破。

1、商服用地“分類管理”：7折地價(jià)+60%持有，既降成本又去空置

這是《實(shí)施意見》最受關(guān)注的突破之一——首次將商服用地細(xì)分為“產(chǎn)業(yè)類”和“房地產(chǎn)類”，從根源上解決商服用地“要么全是商業(yè)、要么全是產(chǎn)業(yè)”的一刀切問題。

產(chǎn)業(yè)類商服用地，重點(diǎn)保障總部經(jīng)濟(jì)、生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)（如科技服務(wù)、物流配套）和生活性服務(wù)業(yè)（如養(yǎng)老托育），其核心優(yōu)勢在于“低成本+強(qiáng)約束”：地價(jià)僅為房地產(chǎn)類商服用地的70%，大幅降低企業(yè)拿地成本；同時(shí)明確“原則上自用，不得銷售、預(yù)售”，若確需分割（如產(chǎn)業(yè)集群需要），整體持有比例也不得低于60%，這就避免了開發(fā)商“快進(jìn)快出”的投機(jī)行為，確保土地真正服務(wù)于產(chǎn)業(yè)。

對產(chǎn)業(yè)而言，這意味著在城市核心區(qū)也能以低成本獲得空間。比如杭州的直播電商企業(yè)，以往要么擠在高價(jià)寫字樓，要么被迫搬到遠(yuǎn)郊，現(xiàn)在可通過產(chǎn)業(yè)類商服用地，在地鐵沿線、商圈附近布局總部，既方便吸引年輕員工，又貼近供應(yīng)鏈；對去空置而言，大量閑置的商辦樓宇可通過“產(chǎn)業(yè)類”認(rèn)定，轉(zhuǎn)型為產(chǎn)業(yè)園區(qū)，比如原本空置的商業(yè)樓，可改造為人工智能企業(yè)的研發(fā)中心，瞬間激活“沉睡”資源。

而房地產(chǎn)類商服用地，則結(jié)合空置率動態(tài)調(diào)控——某個(gè)區(qū)域商辦空置率高，就減少該類用地供應(yīng)，避免“火上澆油”，這也是杭州首次將“空置率”納入土地供應(yīng)決策，體現(xiàn)了“按需供應(yīng)”的市場化思維。

2、“X類產(chǎn)業(yè)用地”試點(diǎn)：彈性空間適配產(chǎn)業(yè)迭代，破解規(guī)劃僵化

針對傳統(tǒng)規(guī)劃“定死用途、改起來難”的問題，《實(shí)施意見》在濱江、蕭山、余杭、錢塘四大產(chǎn)業(yè)高地試點(diǎn)“X類產(chǎn)業(yè)用地”，這一借鑒新加坡“白地”經(jīng)驗(yàn)的創(chuàng)新，讓土地從“固定答案”變成“開放選項(xiàng)”。

“X”即“彈性”，分為二產(chǎn)X用地和三產(chǎn)X用地：二產(chǎn)X用地可混合工業(yè)、科研設(shè)計(jì)、物流倉儲等用途，比如一塊地原本規(guī)劃為工業(yè)用地，隨著企業(yè)發(fā)展需要增加研發(fā)功能，無需重新報(bào)批，直接在“X”框架內(nèi)調(diào)整；三產(chǎn)X用地則可混合生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)、生活性服務(wù)業(yè)，比如商業(yè)用地可配套建設(shè)企業(yè)孵化空間，無需改變用地性質(zhì)。

這種彈性設(shè)計(jì)，完美適配了新產(chǎn)業(yè)的“不確定性”。以生物醫(yī)藥企業(yè)為例，初期可能只需要生產(chǎn)車間，后期發(fā)展需要中試、研發(fā)功能，若按傳統(tǒng)規(guī)劃，需重新申請科研用地，流程至少半年以上，而“X類用地”可直接調(diào)整功能，企業(yè)不用搬家就能完成升級；對空置樓宇而言，“X類用地”也提供了轉(zhuǎn)型空間——原本單一的商業(yè)樓，可通過“X”認(rèn)定，一部分做商業(yè)、一部分做研發(fā)，變成“產(chǎn)業(yè)綜合體”，提高空間利用率。

3、存量空間“松綁”：臨時(shí)改用途+短期利用，5年期限激活低效資源

為了讓閑置空間“動起來”，《實(shí)施意見》推出了兩項(xiàng)“硬核”舉措，直擊存量盤活的“制度性障礙”。

一是允許“臨時(shí)改變房屋用途”。在符合環(huán)保、安全要求的前提下，企業(yè)或業(yè)主可申請將閑置廠房、商辦樓宇，臨時(shí)改為國家支持的產(chǎn)業(yè)空間（如短視頻拍攝基地、企業(yè)孵化器）或民生設(shè)施（如農(nóng)貿(mào)市場、全民健身中心），首次申請期限長達(dá)5年，到期后還可延期2年。比如杭州某老舊廠房，原本空置多年，現(xiàn)在可申請改為文創(chuàng)園區(qū)，租期5年，既不用大拆大建，又能快速產(chǎn)生收益；同時(shí)明確“不得銷售、不得改商品住宅”，避免變相房地產(chǎn)化。

二是批而未供土地“短期開發(fā)”。政府已完成征收但未供應(yīng)的土地，可短期用于工業(yè)生產(chǎn)、物流倉儲、城市服務(wù)者之家等，使用年限不超過10年。比如城市邊緣一塊待開發(fā)的土地，短期內(nèi)可建成臨時(shí)物流倉庫，為周邊企業(yè)提供配套，既避免土地“曬太陽”，又能補(bǔ)充區(qū)域服務(wù)功能。

這兩項(xiàng)舉措，讓存量資源有了“合法出口”。據(jù)易居研究院測算，杭州僅中心城區(qū)就有超過200萬平方米的閑置工業(yè)廠房和商辦樓宇，通過“臨時(shí)改用途”，這些空間可在半年內(nèi)轉(zhuǎn)化為產(chǎn)業(yè)或民生設(shè)施，預(yù)計(jì)能吸引近千家小微企業(yè)入駐，同時(shí)降低區(qū)域商辦空置率5-8個(gè)百分點(diǎn)。

4、工業(yè)用地“精準(zhǔn)讓利”：聯(lián)合拿地+7折地價(jià)，降低企業(yè)用地門檻

在支持產(chǎn)業(yè)發(fā)展上，《實(shí)施意見》對工業(yè)用地的“精準(zhǔn)配置”，也解決了中小企業(yè)“拿地難、拿地貴”的問題。

一方面，支持“聯(lián)合拿地”。產(chǎn)業(yè)鏈上下游企業(yè)或同類企業(yè)，可組成聯(lián)合體拿地，按出資比例分割產(chǎn)權(quán)。比如杭州銀湖科技城的“西谷產(chǎn)業(yè)園”，就是由東谷資本聯(lián)合4家電商企業(yè)聯(lián)合拿地，建成5幢產(chǎn)業(yè)樓宇，企業(yè)不用單獨(dú)承擔(dān)整塊土地成本，大幅降低了初期投入。這種模式特別適合小微企業(yè)，5-10家企業(yè)聯(lián)合拿地，既能拿到核心區(qū)域用地，又能共享配套設(shè)施。

另一方面，實(shí)施“差異化地價(jià)”。符合杭州“五大產(chǎn)業(yè)生態(tài)圈”（數(shù)字經(jīng)濟(jì)、生物醫(yī)藥、高端裝備等）的項(xiàng)目，工業(yè)用地出讓起價(jià)可按現(xiàn)有價(jià)格的70%確定；符合未來產(chǎn)業(yè)新賽道（如量子科技、人形機(jī)器人）的項(xiàng)目，起價(jià)可按國家最低價(jià)標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行。以杭州未來科技城為例，一塊工業(yè)用地原本基準(zhǔn)地價(jià)為80萬元/畝，符合“五大產(chǎn)業(yè)生態(tài)圈”的企業(yè)拿地，起價(jià)僅56萬元/畝，每畝節(jié)省24萬元，對企業(yè)而言，相當(dāng)于“少繳3年租金”。

同時(shí)，杭州還提出“15分鐘產(chǎn)業(yè)社區(qū)”理念，由園區(qū)平臺公司統(tǒng)籌工業(yè)用地的配套指標(biāo)，集中建設(shè)鄰里中心（含食堂、超市、員工宿舍），避免企業(yè)“各自建配套、重復(fù)浪費(fèi)”。比如杭州經(jīng)開區(qū)，計(jì)劃在10塊工業(yè)用地中各擠出3000平方米配套指標(biāo)，集中建設(shè)3萬平方米的鄰里中心，既能服務(wù)2萬名企業(yè)員工，又能節(jié)省土地15畝。

三、配套與注意：四大關(guān)鍵點(diǎn)確保政策落地，避免“雷聲大雨點(diǎn)小”

《實(shí)施意見》的創(chuàng)新力度雖大，但要真正落地見效，還需要配套細(xì)則和風(fēng)險(xiǎn)防控，避免“政策空轉(zhuǎn)”或“走樣變形”，大致有四大關(guān)鍵點(diǎn)需要重點(diǎn)關(guān)注。

1、建立“市級協(xié)調(diào)機(jī)制”，破解部門協(xié)同難題

政策落地的最大阻力，往往來自部門間的“權(quán)責(zé)交叉”。比如商服用地分類管理，需要規(guī)資部門（規(guī)劃審批）、經(jīng)信部門（產(chǎn)業(yè)認(rèn)定）、投促部門（企業(yè)招引）協(xié)同，但以往存在“規(guī)資管規(guī)劃、經(jīng)信管產(chǎn)業(yè)”的割裂情況。為此，《實(shí)施意見》明確成立“市土地節(jié)約集約利用和收購儲備出讓工作協(xié)調(diào)小組”，由市級層面統(tǒng)籌，同時(shí)要求各區(qū)（縣）政府作為責(zé)任主體，確保部門間“不推諉、不扯皮”。

未來還需進(jìn)一步出臺《部門協(xié)同工作細(xì)則》，明確產(chǎn)業(yè)類商服用地的認(rèn)定流程——比如企業(yè)申請產(chǎn)業(yè)類用地，需先由經(jīng)信部門出具產(chǎn)業(yè)符合性證明，再由規(guī)資部門審批規(guī)劃條件，時(shí)限壓縮至適當(dāng)?shù)墓ぷ魅諆?nèi)，避免企業(yè)“跑斷腿”。

2、完善“地價(jià)動態(tài)機(jī)制”，防止“低價(jià)地”變“投機(jī)地”

產(chǎn)業(yè)類商服用地7折地價(jià)、工業(yè)用地7折起價(jià)，雖能降低企業(yè)成本，但也需防止“鉆空子”——比如企業(yè)以產(chǎn)業(yè)名義拿地，卻變相用于商業(yè)經(jīng)營。為此，《實(shí)施意見》提出“建立全市地價(jià)動態(tài)調(diào)控機(jī)制”，定期更新基準(zhǔn)地價(jià)，同時(shí)明確產(chǎn)業(yè)類用地的“履約監(jiān)管”：企業(yè)拿地后需簽訂《產(chǎn)業(yè)履約協(xié)議》，若未按約定發(fā)展產(chǎn)業(yè)（如擅自改變用途、未達(dá)到產(chǎn)值要求），政府有權(quán)收回土地或追繳差價(jià)。

后續(xù)還需進(jìn)一步細(xì)化《地價(jià)評估細(xì)則》，比如產(chǎn)業(yè)類商服用地的分割比例與地價(jià)掛鉤——分割比例越高，地價(jià)修正系數(shù)越高，避免企業(yè)通過“高分割”變相銷售；同時(shí)建立“地價(jià)復(fù)核機(jī)制”，每3年對產(chǎn)業(yè)類用地的地價(jià)進(jìn)行評估，根據(jù)市場變化調(diào)整修正系數(shù)。

3、強(qiáng)化“績效評估”，避免“重供地輕監(jiān)管”

以往部分城市存在“供地后不管用”的問題——企業(yè)拿地后遲遲不開工，或開工后產(chǎn)值不達(dá)標(biāo)，導(dǎo)致土地浪費(fèi)?！秾?shí)施意見》提出“依托投資項(xiàng)目全生命周期管理平臺”，對項(xiàng)目從招引、供地、開工、竣工到投產(chǎn)、達(dá)產(chǎn)，進(jìn)行全程跟蹤，同時(shí)構(gòu)建“產(chǎn)業(yè)用地綜合績效評估體系”，每年評估一次，重點(diǎn)考核畝均稅收、就業(yè)帶動、科技創(chuàng)新等指標(biāo)。

對評估不合格的企業(yè)，將采取“階梯式處罰”——首次不合格，限期整改；連續(xù)兩年不合格，收回未開發(fā)土地或提高后續(xù)用地成本。比如某企業(yè)拿地后2年未開工，政府可按原價(jià)的70%收回土地，重新供應(yīng)給優(yōu)質(zhì)項(xiàng)目，確保土地“用在刀刃上”。

4、試點(diǎn)區(qū)域“先試先改”，避免“一刀切”推廣

“X類產(chǎn)業(yè)用地”等創(chuàng)新舉措，目前僅在濱江、蕭山等四區(qū)試點(diǎn)，并非全市推開。這一安排的核心是“先積累經(jīng)驗(yàn)，再逐步推廣”，避免因政策不成熟導(dǎo)致風(fēng)險(xiǎn)。比如濱江區(qū)作為數(shù)字經(jīng)濟(jì)核心區(qū)，產(chǎn)業(yè)類型豐富，適合測試“X類用地”的彈性邊界；錢塘區(qū)作為工業(yè)區(qū)，可重點(diǎn)測試工業(yè)用地“聯(lián)合拿地”的模式。

后續(xù)需建立“試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)總結(jié)機(jī)制”，如每半年對試點(diǎn)區(qū)域進(jìn)行評估，梳理成功案例和問題——比如“X類用地”在功能調(diào)整中是否存在監(jiān)管漏洞、“臨時(shí)改用途”是否影響周邊居民生活等，形成《試點(diǎn)白皮書》后，再向全市推廣，確保政策“穩(wěn)扎穩(wěn)打”。

結(jié)語：杭州改革的“示范意義”——從“土地管理”到“空間服務(wù)”的轉(zhuǎn)變

杭州此次工商業(yè)用地改革，本質(zhì)上是一次“思維革命”：不再把土地當(dāng)作“靜態(tài)資產(chǎn)”，而是作為“服務(wù)產(chǎn)業(yè)的動態(tài)資源”；不再用“行政命令”定用途，而是用“市場需求”定配置。這份《實(shí)施意見》不僅能解決杭州自身的“產(chǎn)業(yè)用地荒”和“樓宇空置”問題，更能為全國同類城市提供參考。

隨著政策正式實(shí)施，杭州預(yù)計(jì)將在半年內(nèi)推出首批產(chǎn)業(yè)類商服用地和“X類用地”項(xiàng)目，屆時(shí)我們將看到更多“閑置樓宇變產(chǎn)業(yè)園區(qū)”“低效土地變創(chuàng)新空間”的案例。對企業(yè)而言，這是一次“低成本拿好地”的機(jī)遇；對城市而言，這是一次“空間效率升級”的突破；對行業(yè)而言，這是一次“土地配置市場化”的探索。杭州的這次“先行先試”，或許將開啟中國城市“空間治理現(xiàn)代化”的新篇章。

附：杭州市人民政府辦公廳關(guān)于推進(jìn)工商業(yè)用地改革促進(jìn)空間精準(zhǔn)有效配置的實(shí)施意見（圖源：杭州市人民政府門戶網(wǎng)站）

原創(chuàng)作者：上海產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型發(fā)展研究院常務(wù)副院長

責(zé)任編輯：胡珊毓

策劃審核：夏 雨