基層治理負(fù)擔(dān)問題是由多重制度邏輯交錯所致的，即制度供給與執(zhí)行邏輯之間的“錯位”與“裂痕”。基層減負(fù)的邏輯不僅僅是數(shù)量層面的“去會議、減文件”，更是對治理流程的系統(tǒng)再造與職責(zé)體系的重塑。這意味著，既要清理冗余程序、減少制度性摩擦與重復(fù)性配置，也要推動權(quán)限和資源下沉，同步提升治理能力并完善激勵機(jī)制，從而使得基層政府既能自上而下地執(zhí)行國家意志，完成國家目標(biāo)，又能自下而上地表達(dá)群眾的意愿、回應(yīng)群眾的需求。

原文 ：《基層治理現(xiàn)代化：精準(zhǔn)減負(fù) 系統(tǒng)賦能》

作者 |華中師范大學(xué)政治學(xué)與國家治理研究院 陳軍亞/教授 閆瑞光/博士生

圖片 |網(wǎng)絡(luò)

基層治理是國家治理的“神經(jīng)末梢”，其順暢與否直接關(guān)乎國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的落實(shí)成效。近年來，黨中央持續(xù)深化基層減負(fù)改革，從文件會議“減量”，到痕跡管理“減負(fù)”，再到資源配置“賦能”，基層治理生態(tài)正經(jīng)歷從程序性優(yōu)化到結(jié)構(gòu)性重塑的深層變革。2025年中央一號文件再次強(qiáng)調(diào)“持續(xù)整治形式主義為基層減負(fù)”，彰顯出將基層減負(fù)作為治本之策、固本之舉的高度戰(zhàn)略考量。

減負(fù)有感，賦能有效

隨著基層減負(fù)政策的深入推進(jìn)，各地形成了較為系統(tǒng)的探索，體現(xiàn)出“減量和提質(zhì)”“減負(fù)和賦能”并重的治理路徑，通過精文減會、嚴(yán)控考核、工作去痕、出臺事項(xiàng)清單等系列措施，有效整治了形式主義，并劃分了鎮(zhèn)村權(quán)責(zé)體系，提升了基層干部的履職效能。

程序減負(fù)落地有聲，基層干部輕裝上陣

一是精文控會，“文山會?！爆F(xiàn)象顯著緩解。一方面，會議召開次數(shù)顯著下降。某鎮(zhèn)村居支部書記2024年參加本級會議次數(shù)下降43.5%，除突發(fā)性事件等需要緊急開會的特殊情況外，將會議召開頻次限定在每月一次，形成月度調(diào)度會制度。另一方面，文件發(fā)文量明顯減少。某縣2024年縣級層面下發(fā)納入精簡類管理文件226件，對比去年同期減少28.48%。通過精文減會，基層干部的工作精力得到有效釋放，有社區(qū)干部表示，“可以有更多精力用在老百姓身上。”二是去痕治虛，政務(wù)留痕“輕裝上陣”。一方面，不再要求村居干部在微信群發(fā)布工作動態(tài)，工作以實(shí)地督辦檢查調(diào)度為主。如安全生產(chǎn)檢查不再要求發(fā)布檢查動態(tài)圖片、河湖長制巡查不再要求建立動態(tài)巡河照片上傳和建檔等。有村干部反映，在進(jìn)行巡河等工作時已不需要額外工作人員陪同拍照打卡。另一方面，清理不規(guī)范掛牌。某鎮(zhèn)清理機(jī)構(gòu)標(biāo)識牌（指黨群服務(wù)中心外部除“一橫四豎一標(biāo)識”以外的）37個，功能標(biāo)識牌、制度牌共613個，獎牌、錦旗、創(chuàng)建（示范）類授牌219個，其他牌子118個。三是精簡考核，績效導(dǎo)向回歸本源。堅(jiān)持以事為導(dǎo)向的考核方式，發(fā)揮考核的正向積極作用。某鎮(zhèn)基層減負(fù)中嚴(yán)格控制檢查考核總量和頻次，取消人居環(huán)境拉練等通報(bào)，不再將招商引資、安全生產(chǎn)、醫(yī)保征收等工作與村居年底績效考核掛鉤，對村級的考核事項(xiàng)明顯減少。還引入“反向考核”機(jī)制，強(qiáng)化基層對上級部門工作效果的評議權(quán)，激活基層能動性。

權(quán)責(zé)體系劃分清晰，治理執(zhí)行更加有力

一方面出臺清單目錄，明晰了鎮(zhèn)村兩級履職事項(xiàng)。權(quán)責(zé)體系不明確是基層負(fù)擔(dān)加重的主要原因之一，編制并落實(shí)履職事項(xiàng)清單可以明確基層干部職責(zé)邊界，防止職責(zé)漂移與越權(quán)行為。湖北省某鎮(zhèn)聚焦厘清村居權(quán)責(zé)事項(xiàng)，嚴(yán)格落實(shí)村（社區(qū)）“三張清單”（依法履職事項(xiàng)76項(xiàng)，依法協(xié)助事項(xiàng)65項(xiàng)，不應(yīng)承擔(dān)事項(xiàng)13項(xiàng)，不應(yīng)出具證明事項(xiàng)42項(xiàng)），最大限度減少村級組織不合理證明事項(xiàng)出具，切實(shí)減輕村居負(fù)擔(dān)。同時全鎮(zhèn)梳理工作任務(wù)1808項(xiàng)，最終編制履職事項(xiàng)三張清單302項(xiàng)，其中基本履職事項(xiàng)97項(xiàng)、配合事項(xiàng)112項(xiàng)、上級收回事項(xiàng)93項(xiàng)，基層治理效能不斷提升。另一方面健全工作機(jī)制，增強(qiáng)了鎮(zhèn)村兩級協(xié)作能力。在某鎮(zhèn)調(diào)研時發(fā)現(xiàn)，該鎮(zhèn)在出臺履職事項(xiàng)清單后，進(jìn)一步聚焦鎮(zhèn)村兩級的工作推進(jìn)機(jī)制，增強(qiáng)協(xié)作能力。首先是落實(shí)談心談話機(jī)制，常態(tài)化開展書記談心談話，暢通黨員干部反映問題渠道，及時掌握干部思想動態(tài)和工作現(xiàn)狀。其次是推行“一月一調(diào)度”機(jī)制。將鎮(zhèn)機(jī)關(guān)干部每月一次的工作部署推進(jìn)會擴(kuò)大至村居書記和部分鎮(zhèn)直單位，統(tǒng)籌安排各領(lǐng)域工作，實(shí)現(xiàn)鎮(zhèn)村工作一月一調(diào)度，隨機(jī)聽取包村干部和村居工作匯報(bào)，推動包片領(lǐng)導(dǎo)、包村（社區(qū)）干部常態(tài)化下村督辦指導(dǎo)。最后是探索正向激勵機(jī)制。如減負(fù)前嚴(yán)格明確各村招商引資的任務(wù)指標(biāo)，未達(dá)標(biāo)村居倒扣績效獎金，減負(fù)后變罰為獎，對積極提供招商引資有效線索的村居可加分得獎金，招引落地還可參與稅收分成。

精力釋放與成本下降，治理效能顯著提升

一是減輕程序負(fù)擔(dān)，釋放基層精力。首先，為村干部卸下了“指尖負(fù)擔(dān)”。一方面規(guī)范政務(wù)工作群，既減少固定工作群的數(shù)量，又嚴(yán)格限制臨時工作群的建立。另一方面規(guī)范App使用，對上級推廣使用的政務(wù)性應(yīng)用程序嚴(yán)格按上級要求使用，本級不予加碼。其次，為村干部減輕了“筆尖負(fù)擔(dān)”。某鎮(zhèn)在基層減負(fù)中對文字材料嚴(yán)格控制，在2025年上半年的村居支部書記述職評議中，要求村居干部將述職材料控制在1200字以內(nèi)。有村干部反映，減負(fù)前“只看資料，不看療效”，減負(fù)后“不看資料，只看療效”。二是壓降非必要支出，降低工作成本。數(shù)量眾多的文件、頻繁的考核檢查以及過度的工作留痕是擠占基層人力物力的主要因素?；鶎訙p負(fù)后，可以大幅降低不必要損耗的工作成本。有社區(qū)干部表示，因減負(fù)帶來的打印花費(fèi)減少五成，牌匾材料制作花費(fèi)幾乎為零；也有村干部反映，減負(fù)前一年打印費(fèi)用不低于2萬元，減負(fù)后這一成本降至幾千元。三是理清職責(zé)任務(wù)，聚焦主職主業(yè)。通過“三張清單”劃分鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村（居）各自應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的事項(xiàng)范圍，既防止了隨意推責(zé)，也方便了為群眾提供家門口服務(wù)。同時，在調(diào)研中發(fā)現(xiàn)部分地區(qū)通過購買服務(wù)聘用專職網(wǎng)格員負(fù)責(zé)村（居）范圍內(nèi)政務(wù)服務(wù)相關(guān)事項(xiàng)的辦理，有效減少了村居干部的工作量。

減負(fù)不等于無責(zé)，賦能仍待深化

盡管各地減負(fù)實(shí)踐取得了初步成效，但調(diào)研也發(fā)現(xiàn)，當(dāng)前減負(fù)工作仍面臨一些深層次問題。

發(fā)展是深層次需求

當(dāng)前減負(fù)成效主要體現(xiàn)在會議減少、材料壓縮等“程序性負(fù)擔(dān)”上，但產(chǎn)業(yè)發(fā)展壓力、資金短缺、政策碎片化等“實(shí)質(zhì)性負(fù)擔(dān)”尚未得到根本性緩解。特別是村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展作為鄉(xiāng)村治理與公共服務(wù)供給的重要基礎(chǔ)，而大部分村莊目前面臨的仍是資源有限且難盤活的困境。有村干部反映，發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)仍面臨“資源沉睡、項(xiàng)目無門”的現(xiàn)實(shí)問題，本應(yīng)作為治理支撐的發(fā)展任務(wù)，反而演變?yōu)橐环N“隱性加壓”，暴露出減負(fù)與發(fā)展的協(xié)同機(jī)制尚未真正建立。

權(quán)責(zé)不匹配是深層次束縛

在屬地管理要求下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)層級承擔(dān)著包括安全生產(chǎn)、社會穩(wěn)定、環(huán)境保護(hù)在內(nèi)的大量日常管理及執(zhí)法類事務(wù)，但相應(yīng)的治理資源、執(zhí)法權(quán)限和專業(yè)力量卻未同步下沉，“權(quán)小責(zé)大、人少事多”的“小馬拉大車”現(xiàn)象依然普遍存在。實(shí)際上，在當(dāng)前基層治理體系中，執(zhí)法權(quán)限多數(shù)仍保留在縣級部門，鎮(zhèn)村只能“報(bào)告轉(zhuǎn)辦”，難以及時應(yīng)對，如有鎮(zhèn)干部反映，違法占道管理仍需縣級城管處理，不僅響應(yīng)滯后，也降低了治理效率，暴露出基層治理體系在權(quán)責(zé)配置方面的結(jié)構(gòu)性失衡。

激勵是深層次動力

一方面，“減考核”雖然有效控制了形式主義擴(kuò)散，但也弱化了干部行為的績效反饋系統(tǒng)和行為督導(dǎo)機(jī)制。部分鎮(zhèn)干部反映，缺乏有效督促后，擔(dān)心個別村干部出現(xiàn)“躺平”現(xiàn)象。另一方面，隨著各類會議數(shù)量的明顯減少，跨部門溝通和政策協(xié)調(diào)的機(jī)會相應(yīng)縮減，容易出現(xiàn)信息傳遞滯后、理解不一致、執(zhí)行銜接不暢等問題，反而可能在后期糾偏和重新推進(jìn)中形成新的“返工隱性負(fù)擔(dān)”，顯示出“減會”之外配套機(jī)制建設(shè)的重要性。

構(gòu)建基層減負(fù)賦能的長效機(jī)制

基層治理負(fù)擔(dān)問題是由多重制度邏輯交錯所致的，即制度供給與執(zhí)行邏輯之間的“錯位”與“裂痕”。基層減負(fù)的邏輯不僅僅是數(shù)量層面的“去會議、減文件”，更是對治理流程的系統(tǒng)再造與職責(zé)體系的重塑。這意味著，既要清理冗余程序、減少制度性摩擦與重復(fù)性配置，也要推動權(quán)限和資源下沉，同步提升治理能力并完善激勵機(jī)制，從而使得基層政府既能自上而下地執(zhí)行國家意志，完成國家目標(biāo)，又能自下而上地表達(dá)群眾的意愿、回應(yīng)群眾的需求。

聚焦發(fā)展實(shí)效，建立“質(zhì)量-數(shù)量”雙軌評估體系

一方面，以“分類施策”為手段，厘清“該減”與“該?！必?zé)任清單，堅(jiān)決削減非必要留痕、重復(fù)檢查等無實(shí)質(zhì)效能的冗余事務(wù)，將節(jié)約出來的行政資源精準(zhǔn)用于“該?！钡念I(lǐng)域，即承擔(dān)法律責(zé)任、服務(wù)群眾及推動集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展等核心任務(wù)，并確保其資源投入與工作重心不受減負(fù)影響。通過“一減一保”的分類識別、精細(xì)管理，有效防止因減負(fù)帶來責(zé)任缺失與服務(wù)空白，最終實(shí)現(xiàn)減負(fù)不減責(zé)、松綁不松勁。另一方面，以“發(fā)展實(shí)效”為導(dǎo)向，建立“質(zhì)量-數(shù)量”雙軌評估體系，破解“減負(fù)與發(fā)展脫節(jié)”問題。改變過去僅以會議數(shù)、文件量等“量化指標(biāo)”評估減負(fù)成效的做法，直接針對“實(shí)質(zhì)性負(fù)擔(dān)”是否減輕建立以“群眾滿意度+工作實(shí)績”為核心的新標(biāo)準(zhǔn)。如“工作實(shí)績”評估應(yīng)聚焦公共服務(wù)供給質(zhì)量、風(fēng)險(xiǎn)隱患化解能力及推動本地產(chǎn)業(yè)發(fā)展、資源盤活的實(shí)際效果，引導(dǎo)減負(fù)工作真正服務(wù)于發(fā)展核心職責(zé)，避免“新形式主義”回潮。

優(yōu)化權(quán)責(zé)體系，構(gòu)建權(quán)責(zé)一致的治理單元

基層減負(fù)的核心目標(biāo)在于扭轉(zhuǎn)“壓力驅(qū)動型”治理模式，走向更注重服務(wù)效能和群眾獲得感的“服務(wù)導(dǎo)向型”治理。要實(shí)現(xiàn)這一轉(zhuǎn)型，必須從根本上解決權(quán)責(zé)不對等的問題。如推進(jìn)屬地管理改革，明晰“權(quán)隨責(zé)走”的基本邏輯。建議從省市層級加快推動權(quán)責(zé)清單法定化，對超出清單范圍的事項(xiàng)允許基層拒絕或要求上級配套支持。同時，推動執(zhí)法權(quán)限適度下放，提升鄉(xiāng)鎮(zhèn)的治理響應(yīng)速度與問題處置能力，避免因權(quán)責(zé)分離而導(dǎo)致的效率損失與問責(zé)風(fēng)險(xiǎn)。

深化制度激勵改革，增強(qiáng)基層干部內(nèi)生動力

基層減負(fù)的目標(biāo)在于通過結(jié)構(gòu)性調(diào)整激發(fā)內(nèi)生動力，促使基層干部擺脫不必要的負(fù)擔(dān)和干擾，將核心精力與資源真正投入到聯(lián)系服務(wù)群眾、解決實(shí)際問題、推動經(jīng)濟(jì)發(fā)展上。為此，應(yīng)建立科學(xué)合理的正向激勵機(jī)制，在政治晉升、薪酬待遇、考核評價等方面傾斜基層一線，如提高基層一線干部在干部選拔任用中的比例和權(quán)重、建立健全差異化薪酬體系。同時對改革創(chuàng)新表現(xiàn)突出的基層干部予以容錯免責(zé)、績效獎勵，破解“干與不干一個樣、干多干少一個樣”的困局，真正形成“愿干事、能干事、干成事”的良好生態(tài)。

文章為社會科學(xué)報(bào)“思想工坊”融媒體原創(chuàng)出品，原載于社會科學(xué)報(bào)第1969期第2版，未經(jīng)允許禁止轉(zhuǎn)載，文中內(nèi)容僅代表作者觀點(diǎn)，不代表本報(bào)立場。

本期責(zé)編：程鑫云

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