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來源 | 人民論壇網(wǎng)-國家治理雜志
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習(xí)近平總書記強調(diào)：“擴大內(nèi)需既關(guān)系經(jīng)濟穩(wěn)定，也關(guān)系經(jīng)濟安全，不是權(quán)宜之計，而是戰(zhàn)略之舉?！敝醒虢?jīng)濟工作會議把“堅持內(nèi)需主導(dǎo)，建設(shè)強大國內(nèi)市場”擺在明年經(jīng)濟工作重點任務(wù)的首位。 “十五五”時期，我國擴大內(nèi)需具有怎樣的增長潛力？如何發(fā)揮好政府投資的放大帶動作用？ 推薦閱讀國務(wù)院發(fā)展研究中心宏觀經(jīng)濟研究部研究員張立群在《國家治理》的最新刊文。
核心觀點速覽
“十五五”時期，我國人力人才資源供給仍然比較豐富，資金供給仍然充裕，技術(shù)要素保障條件進一步向好，經(jīng)濟發(fā)展基礎(chǔ)穩(wěn)、優(yōu)勢多、韌性強、潛能大。
需充分發(fā)揮科學(xué)的宏觀調(diào)控、有效的政府治理等社會主義市場經(jīng)濟體制優(yōu)勢，借助政府投資有效應(yīng)對市場機制的收縮效應(yīng)，有效有力擴大內(nèi)需，充分釋放中國經(jīng)濟強大增長潛能。
擴大內(nèi)需關(guān)系經(jīng)濟長期穩(wěn)定增長
“十五五”時期，我國發(fā)展環(huán)境面臨深刻復(fù)雜變化，戰(zhàn)略機遇和風(fēng)險挑戰(zhàn)并存、不確定性難預(yù)料因素增多。與此同時，我國經(jīng)濟基礎(chǔ)穩(wěn)、優(yōu)勢多、韌性強、潛能大，長期向好的支撐條件和基本趨勢沒有變，中國特色社會主義制度優(yōu)勢、超大規(guī)模市場優(yōu)勢、完整產(chǎn)業(yè)體系優(yōu)勢、豐富人才資源優(yōu)勢更加彰顯，要保持戰(zhàn)略定力，增強必勝信心，積極識變應(yīng)變求變，集中力量辦好自己的事，在激烈國際競爭中贏得戰(zhàn)略主動，推動事關(guān)中國式現(xiàn)代化全局的戰(zhàn)略任務(wù)取得重大突破。
“十五五”規(guī)劃建議提出，堅持擴大內(nèi)需這個戰(zhàn)略基點，促進消費和投資、供給和需求良性互動，增強國內(nèi)大循環(huán)內(nèi)生動力和可靠性。事實上，我國有14億人口的潛在國內(nèi)大市場，也是全球第二大進口市場，擴大內(nèi)需特別是擴大消費的空間極大，這是“十五五”時期經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的最大底氣所在。當前，我國有效需求不足等問題客觀存在。因此，未來一段時期，我們要按照“十五五”規(guī)劃建議部署，堅持有效市場和有為政府相結(jié)合。充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，更好發(fā)揮政府作用，高質(zhì)量推動“兩重”建設(shè)，激發(fā)民間投資活力，擴大有效投資。
市場是最大的資源，為經(jīng)濟發(fā)展提供機遇，也帶來挑戰(zhàn)。從理論上講，在宏觀經(jīng)濟總量運動過程中，市場機制有可能擴大總量失衡。當宏觀經(jīng)濟總量供不應(yīng)求時，市場機制會通過價格上漲，加快需求擴張速度：漲價推高企業(yè)利潤，加速企業(yè)生產(chǎn)投資擴張；生產(chǎn)和投資擴張使用工需求擴張，就業(yè)和居民收入加快增長，進而推動消費需求加快擴張；企業(yè)投資和居民消費擴張，使資金需求擴張，帶動利率提高，推動貨幣金融擴張，進一步支持需求擴張，進而造成供不應(yīng)求的失衡程度加劇。當宏觀經(jīng)濟總量供大于求時，市場機制會通過價格下降，抑制需求增長：降價壓低企業(yè)利潤，弱化企業(yè)預(yù)期，抑制企業(yè)生產(chǎn)投資需求，用工需求減少，就業(yè)和居民收入增長放慢，進而使消費需求受到抑制；企業(yè)生產(chǎn)投資和居民消費放緩，使資金需求減弱，利率下降，抑制貨幣金融活動，進一步抑制需求增長，造成供大于求的失衡程度加劇。
近年來，受國內(nèi)外復(fù)雜因素綜合影響，我國經(jīng)濟總需求增速有所放緩。從企業(yè)和居民的角度看，有的人抱持著“錢不好掙因此也不敢花”的心態(tài)，企業(yè)投資和居民消費總體處于相對收斂過程；各級政府受財稅收入增長緩慢、化債壓力較大等制約，針對公共產(chǎn)品和公共服務(wù)建設(shè)的投資也出現(xiàn)減緩態(tài)勢。因此，需要充分認識科學(xué)的宏觀調(diào)控，特別是宏觀經(jīng)濟政策逆周期調(diào)節(jié)的重要和關(guān)鍵作用。
2025年6月28日，游人在泰州市海陵區(qū)桃園景區(qū)游玩。 新華社發(fā) 湯德宏/攝
中國經(jīng)濟仍具有巨大的增長潛力
面對當前的發(fā)展挑戰(zhàn)，必須清醒認識到中國經(jīng)濟仍然具有巨大增長潛力，當前的需求不足，并不會改變中國經(jīng)濟發(fā)展的一系列有利條件，眼下的困難和挑戰(zhàn)，也絕不會阻擋我們向著實現(xiàn)中國式現(xiàn)代化的宏偉目標奮勇前進。
中國式現(xiàn)代化的巨大增長潛力，很大程度上來自經(jīng)濟結(jié)構(gòu)變化潛力。中國式現(xiàn)代化走出一條與西方現(xiàn)代化不同的道路，其經(jīng)濟結(jié)構(gòu)變化蘊含著巨大發(fā)展?jié)撃?。在結(jié)構(gòu)變化力量驅(qū)動下，中國經(jīng)濟增長還擁有強大的供給潛力以及超大規(guī)模國內(nèi)市場，這些都是中國經(jīng)濟發(fā)展的信心與動能所在。
生產(chǎn)和供給能力是影響一個時期經(jīng)濟增長的基礎(chǔ)性因素，也決定著一定時期內(nèi)經(jīng)濟增長的潛力大小。分析預(yù)測“十五五”時期經(jīng)濟增長，要對中國當前的生產(chǎn)供給能力，及其未來發(fā)展?jié)摿M行全面分析研判。自上世紀50年代起，我國將提升現(xiàn)代化生產(chǎn)制造能力作為經(jīng)濟發(fā)展的重點，經(jīng)過70多年的不懈努力，已成為全球最大的制造業(yè)國家。2024年，中國制造業(yè)增加值占全球的比重已經(jīng)高于30%,是世界唯一擁有聯(lián)合國產(chǎn)業(yè)分類全部41個工業(yè)門類的國家，500種主要工業(yè)產(chǎn)品里有220多種產(chǎn)品產(chǎn)量位居全球第一。這些數(shù)據(jù)充分表明，我國已經(jīng)形成雄厚的物質(zhì)技術(shù)基礎(chǔ)和強大的生產(chǎn)供給能力。“十五五”時期中國生產(chǎn)供給能力，既有強大有力的基礎(chǔ)，也有支持其繼續(xù)提質(zhì)擴量的多方面有利條件。
人力人才資源供給仍然比較豐富。2024年中國勞動年齡人口（16—59歲）總量為8.58億人，其中城鎮(zhèn)就業(yè)總量為4.73億人，據(jù)此推算城鎮(zhèn)以外的勞動年齡人口近4億人。其中包括在校大中專生（大體為16-22歲的勞動年齡人口，包括高中學(xué)生）8200多萬人，農(nóng)民工2.99億人（其中外出務(wù)工1.79億人）。2024年應(yīng)屆高校畢業(yè)生1179萬人，中等職業(yè)教育畢業(yè)生410多萬人，外出務(wù)工農(nóng)民工增加212萬人。據(jù)此計算，2024年新增待就業(yè)人口1800多萬人。2024年城鎮(zhèn)新增就業(yè)1256萬人，考慮新增待就業(yè)人口數(shù)據(jù)及上年未實現(xiàn)就業(yè)人口結(jié)轉(zhuǎn)數(shù)據(jù)，待就業(yè)群體規(guī)模較大。在這個基礎(chǔ)上展望“十五五”時期，首先，結(jié)合人口老齡化趨勢分析，我國勞動年齡人口或?qū)⒗^續(xù)邊際減少，每年約400萬人左右；到2030年，預(yù)計勞動年齡人口總量將下降至8.34億人左右,但這一勞動年齡人口規(guī)模依然龐大。根據(jù)國家統(tǒng)計局及教育部數(shù)據(jù)，當前我國高中、中專、大專、大學(xué)在校生超過8000萬人，中等教育在校生超過9000萬人，義務(wù)教育階段在校生超過1.6億人，據(jù)此，“十五五”時期人力人才資源供給，預(yù)計我國年度新增就業(yè)人口仍將保持在1800萬人左右。這表明，“十五五”時期，支撐我國經(jīng)濟增長的人力人才資源仍然豐富。
資金供給仍然充裕。根據(jù)世界銀行公開數(shù)據(jù)，“十四五”時期，我國國民總儲蓄率保持在44%左右，遠高于發(fā)達國家平均水平（日本28%左右，美國18%左右）。預(yù)計“十五五”時期仍會保持較高水平,主要依據(jù)為：其一，若收入繼續(xù)保持“十四五”時期增速，則預(yù)防性儲蓄傾向仍會較高，進而支持較高儲蓄率；若收入增速提高，預(yù)防性儲蓄傾向下降，考慮目前消費結(jié)構(gòu)特點，預(yù)計消費傾向提高，但消費率不會明顯提高，儲蓄率不會明顯降低。其二，伴隨收入增長和新型城鎮(zhèn)化持續(xù)推進，我國居民以住、行為主的消費結(jié)構(gòu)調(diào)整將繼續(xù)推進，實現(xiàn)相應(yīng)需求，需要有必要的儲蓄資金支持。其三，我國居民對看病、養(yǎng)老、子女教育等方面，進行儲蓄的意向仍將比較普遍，會支持儲蓄率提高。其四，若“十五五”時期經(jīng)濟回升明顯，則將帶來資本投資收益提高，進而帶動理財型儲蓄增加。其五，“十五五”時期我國將繼續(xù)推進高水平對外開放，與國內(nèi)經(jīng)濟回升向好配合，預(yù)計會吸引更多外資流入，為經(jīng)濟發(fā)展提供資金來源。綜上，預(yù)計“十五五”時期我國仍將保持高儲蓄率，為生產(chǎn)供給能力建設(shè)發(fā)展，提供充裕的資金支持。
技術(shù)要素保障條件進一步向好。改革開放以來，我國通過引進技術(shù)支持國內(nèi)經(jīng)濟發(fā)展，但與很多發(fā)展中國家不同的是，我們更注重對引進技術(shù)的學(xué)習(xí)和研發(fā),走出一條引進消化吸收和再創(chuàng)新的技術(shù)發(fā)展之路。當前，我國在應(yīng)用技術(shù)領(lǐng)域已與國際技術(shù)體系接軌，形成自己的研發(fā)能力和研發(fā)體系，如高鐵、盾構(gòu)機等，已形成獨特的技術(shù)優(yōu)勢。根據(jù)國家統(tǒng)計局數(shù)據(jù)，2024年中國研究與試驗發(fā)展（R&D）經(jīng)費投入達36130億元，占名義國內(nèi)生產(chǎn)總值比重達2.68%，超過歐盟國家平均水平（2.11%），接近經(jīng)濟合作與發(fā)展組織（OECD）國家平均水平（2.72%）。我國依靠新型舉國體制，大力加強重大科技項目攻關(guān)，成效正加快顯現(xiàn)?！笆奈濉睍r期，我國基礎(chǔ)研究進一步發(fā)展，大科學(xué)裝置和重大科技基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)成果斐然，基礎(chǔ)研究經(jīng)費支出持續(xù)較快增長，已產(chǎn)生一批重大原創(chuàng)成果。根據(jù)國家發(fā)展和改革委員會數(shù)據(jù)，2024年納入新序列管理的國家工程研究中心206個，國家發(fā)展改革委認定的企業(yè)技術(shù)中心1798家。國家級科技企業(yè)孵化器1606家，國家備案眾創(chuàng)空間2376家。全年授予發(fā)明專利權(quán)104.5萬件，比上年增長13.5%?！秾＠献鳁l約》（PCT）申請受理量7.5萬件。2024年有效發(fā)明專利568.9萬件，比上年末增長14.0%，每萬人口高價值發(fā)明專利擁有量達14件。綜上，預(yù)計“十五五”時期技術(shù)要素供給條件進一步向好，為創(chuàng)新驅(qū)動生產(chǎn)和供給能力提高提供更有力支持。
支持高質(zhì)量發(fā)展的體制機制進一步完善，支持生產(chǎn)和供給能力建設(shè)的效率和效益明顯提高。黨的十八大以來，我國統(tǒng)籌推進深層次改革和高水平開放，推動經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展。加強改革頂層設(shè)計，面對新矛盾新挑戰(zhàn)，沖破思想觀念束縛，突破利益固化藩籬，破除各方面體制機制弊端.以經(jīng)濟體制改革為牽引，推動生產(chǎn)關(guān)系和生產(chǎn)力、上層建筑和經(jīng)濟基礎(chǔ)、國家治理和社會發(fā)展更好相適應(yīng)，各領(lǐng)域基礎(chǔ)性制度框架基本建立，中國特色社會主義制度更加成熟更加定型。堅持和落實“兩個毫不動搖”，鞏固和發(fā)展公有制經(jīng)濟，鼓勵、支持、引導(dǎo)非公有制經(jīng)濟發(fā)展；縱深推進全國統(tǒng)一大市場建設(shè)，加快構(gòu)建高水平社會主義市場經(jīng)濟體制。加快構(gòu)建和健全支持全面創(chuàng)新、推動經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展的體制機制，為經(jīng)濟高質(zhì)量發(fā)展提供有力保障。多方面改革開放舉措的潛在成效，將在“十五五”時期得到進一步顯現(xiàn)，生產(chǎn)和供給能力提質(zhì)擴量的效率和效益將進一步提高。
2025年6月29日，市民、球迷在江蘇省南通市一商場內(nèi)觀看“蘇超”比賽直播。 新華社記者 李博/攝
發(fā)揮好政府投資的放大帶動作用
結(jié)合上述分析，當前影響我國經(jīng)濟增長的一個重要問題是有效需求不足。為此，必須有效有力擴大內(nèi)需，充分釋放中國經(jīng)濟強大增長潛能。
近年來，我國在擴大內(nèi)需方面進行了大量的實踐，取得顯著成效。但由于有效需求與發(fā)展階段密切相關(guān)，消費需求、投資需求、凈出口需求的相互關(guān)系以及外部環(huán)境變化，都會帶來有效需求變化，因此，擴大內(nèi)需是一項長期工作，不可能一勞永逸。同時，要注意企業(yè)和居民的順周期行為特點。即市場越是供大于求、價格越是走低，企業(yè)就越是謹慎投資，居民就越是謹慎消費。對此我們要有清醒認識。
科學(xué)的宏觀調(diào)控、有效的政府治理，是發(fā)揮社會主義市場經(jīng)濟體制優(yōu)勢的內(nèi)在要求。“十五五”規(guī)劃建議提出，“充分發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，更好發(fā)揮政府作用，構(gòu)建統(tǒng)一、開放、競爭、有序的市場體系，建設(shè)法治經(jīng)濟、信用經(jīng)濟，打造市場化法治化國際化一流營商環(huán)境，形成既‘放得活’又‘管得好’的經(jīng)濟秩序?！本同F(xiàn)階段來說，需要通過宏觀經(jīng)濟政策力度足夠大的逆周期調(diào)節(jié)，扭轉(zhuǎn)和矯正需求不足的局面。
與商品的競爭性、排他性比較，公共產(chǎn)品具有非競爭性、非排他性特征；其生產(chǎn)和供給追求的主要目標是公益性、普惠性、兜底性。因此，這個領(lǐng)域的建設(shè)投資，無論從國際比較還是我國實踐看，都需要充分發(fā)揮政府主導(dǎo)作用。要特別注意，公共產(chǎn)品、公共服務(wù)領(lǐng)域的建設(shè)投資，追求的不是項目投資的經(jīng)濟回報，這就要求，該領(lǐng)域的投資需要以政府財政性資金為主，以財政收支中長期平衡條件為約束。
值得一提的是，改革開放以來，各級政府依靠經(jīng)濟高增長帶動財稅收入快速增長，依靠市場融資方式快速補齊基礎(chǔ)設(shè)施、教育醫(yī)療等公共產(chǎn)品、公共服務(wù)短板，推動經(jīng)濟社會持續(xù)快速發(fā)展。同時存在大中小城市間布局不均衡，城鄉(xiāng)間布局不均衡，基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)設(shè)施發(fā)展水平不高等問題。進入高質(zhì)量發(fā)展階段，公共產(chǎn)品和服務(wù)需要得到全面提質(zhì)升級，即從“有沒有”轉(zhuǎn)向“好不好”。加快推進以城市群為主體形態(tài)的新型城鎮(zhèn)化，補齊中小城市基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)短板，普遍提高公共產(chǎn)品和服務(wù)的可及性和保障水平，促進共同富裕等方面，也對公共產(chǎn)品和服務(wù)建設(shè)投資，提出更高標準、更高要求。
因此，需要特別重視政府在資源配置方面的作用。市場突出的是個別利益，是小我的自由競爭；而政府配置資源突出的是大我，是事關(guān)整體和長遠利益的公共產(chǎn)品及服務(wù)。這些產(chǎn)品依靠市場調(diào)節(jié)力度不夠，因為市場強調(diào)投資回報率，市場原則建設(shè)的項目，重點是投資資金的增值效果。而政府投資建設(shè)的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)體系，主要目的是為全體人民提供更高質(zhì)量的公共產(chǎn)品和公共服務(wù)，這些項目對其所提供的公益性的使用價值更加重視，而對項目的資金回報率，則放在次要位置。因此，如果市場形勢不好，項目投資回報率不好時，只有依靠政府的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)方面的投資，才能夠更加有效地擴大需求，帶動企業(yè)訂單較快增長，帶動企業(yè)生產(chǎn)和投資較快活躍，帶動就業(yè)形勢持續(xù)好轉(zhuǎn)，帶動居民收入增長不斷加快。最終促進消費需求持續(xù)回暖。這就是通過政府投資的帶動和放大效應(yīng)，帶動內(nèi)需持續(xù)回升的過程。
從有效擴大內(nèi)需看，公共產(chǎn)品和服務(wù)的投資主要為政府主導(dǎo)，且不以追求經(jīng)濟收益為主要目的，可以有效有力發(fā)揮擴大內(nèi)需、增加企業(yè)訂單的作用。為此，加強政府公共產(chǎn)品投資，可成為宏觀經(jīng)濟政策逆周期調(diào)節(jié)的關(guān)鍵抓手。
通過政府公共產(chǎn)品、公共服務(wù)投資有效擴大內(nèi)需，實現(xiàn)供求總量平衡，則要求政府投資必須達到足夠規(guī)模。從資金保障條件看，盡管當前地方政府債務(wù)壓力較大，財力比較緊張，但這只是發(fā)展過程中的短期困難。需注意到，中國經(jīng)濟長期的高成長性。若通過政府投資力度擴大，帶動企業(yè)生產(chǎn)投資顯著活躍，就業(yè)形勢持續(xù)好轉(zhuǎn)，居民收入加快增長，消費需求持續(xù)回暖，就可能激活超大規(guī)模國內(nèi)市場，促進我國生產(chǎn)供給能力充分釋放。
為此，需在超長期特別國債和地方政府專項債發(fā)行方面預(yù)留足夠大空間，做好擴大政府公共產(chǎn)品投資的相關(guān)準備。圍繞“十五五”規(guī)劃建議，增加重大項目儲備。必要時，及時推出力度足夠大的政府公共產(chǎn)品投資舉措，帶動企業(yè)投資、帶動就業(yè)和居民消費，全方位增強擴大內(nèi)需的效果，支持中國經(jīng)濟持續(xù)回升向好。
上文略有刪減
選自 |《國家治理》雜志2025年第23期
原標題 | 在持續(xù)擴大內(nèi)需中釋放經(jīng)濟發(fā)展?jié)摿?/p>
作者 | 國務(wù)院發(fā)展研究中心宏觀經(jīng)濟研究部研究員 張立群
新媒體編輯 | 趙光菊
原文責(zé)編 | 李懿
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