面對(duì)巨大的社會(huì)養(yǎng)老需求，僅靠政府推動(dòng)適老化改造難以全面滿足。

石青玲/發(fā)自西安

12月的冬天，涼意漸顯，位于西安市碑林區(qū)菊花園社區(qū)的養(yǎng)老服務(wù)中心內(nèi)卻熱氣騰騰。

這一天，陜西省慈善協(xié)會(huì)的志愿者服務(wù)團(tuán)隊(duì)來(lái)給社區(qū)內(nèi)的幾位老壽星操辦生日會(huì)，82歲的宗禎祥是這場(chǎng)活動(dòng)的主持人?！坝兴诘牡胤剑瑲夥站秃芑钴S?！标兾魇〈壬茀f(xié)會(huì)慈善先鋒志愿者服務(wù)隊(duì)隊(duì)長(zhǎng)閻蘇越表示。

活動(dòng)現(xiàn)場(chǎng)，宗禎祥有節(jié)奏地打著拍子，帶領(lǐng)大家唱了一首又一首歌曲；志愿者們也為老人們表演了歌舞，現(xiàn)場(chǎng)還舉行了唱生日歌、吹蠟燭等環(huán)節(jié)……一片祥和熱鬧。一位參與活動(dòng)的老人表示，這樣的活動(dòng)讓他們覺得很充實(shí)。

每個(gè)月的9日、19日、29日，慈善先鋒志愿者都會(huì)來(lái)陪伴社區(qū)的老人，有時(shí)一起包餃子，有時(shí)共慶生日，這幾天老人們的生活總是多姿多彩。平日里，老人們也常來(lái)社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)中心，打牌、聊天、寫書法，不亦樂乎。

60歲以上老人占比超19%

宗禎祥既是一位老人，也是陜西省慈善協(xié)會(huì)的一名志愿者。

自2007年退休后加入?yún)f(xié)會(huì)以來(lái)，他累計(jì)志愿服務(wù)時(shí)長(zhǎng)超15000小時(shí)，成了西安城里有名的“銀發(fā)志愿者”?！懊恳淮位顒?dòng)，他都會(huì)在現(xiàn)場(chǎng)?！遍愄K越說(shuō)道。年過八旬的宗禎祥雖精神矍鑠，常奔走在慈善第一線，但聽力已有些退化，還患有糖尿病，需要按時(shí)就餐。

在西安，像宗禎祥這樣的老人并不在少數(shù)。據(jù)西安市民政局統(tǒng)計(jì)，截至2024年底，西安市常住人口達(dá)1316.76萬(wàn)人，其中60歲及以上人口250.45萬(wàn)人，占比19.02%；65歲及以上老年人167.49萬(wàn)，占比12.72%。預(yù)計(jì)到2035年，60歲及以上老年人口將突破380萬(wàn)。

從增長(zhǎng)速度來(lái)看，近年來(lái)西安市老年人口持續(xù)攀升。2015年至2024年，全市60周歲及以上常住老年人口凈增115.2萬(wàn)人，年均增長(zhǎng)0.53個(gè)百分點(diǎn)；65周歲及以上常住老年人口凈增63.75萬(wàn)人，年均增長(zhǎng)0.22個(gè)百分點(diǎn)。

快速化、高齡化、空巢化、需求多元化，正成為西安養(yǎng)老面臨的突出挑戰(zhàn)。面對(duì)日益增長(zhǎng)的養(yǎng)老壓力，西安市出臺(tái)了一系列政策規(guī)劃，全力保障老年群體的養(yǎng)老需求。

一方面，率先在全省出臺(tái)《西安市養(yǎng)老服務(wù)促進(jìn)條例》地方性法規(guī)，制定《西安市“十四五”養(yǎng)老服務(wù)體系專項(xiàng)規(guī)劃》等政策，形成以條例為綱、多領(lǐng)域融合的養(yǎng)老服務(wù)政策體系。目前，已著手啟動(dòng)《西安市老齡事業(yè)和養(yǎng)老服務(wù)“十五五”規(guī)劃》編制工作，圍繞實(shí)施積極應(yīng)對(duì)人口老齡化國(guó)家戰(zhàn)略，科學(xué)謀劃養(yǎng)老領(lǐng)域深化改革措施，統(tǒng)籌抓好三級(jí)養(yǎng)老服務(wù)網(wǎng)絡(luò)建設(shè)，擴(kuò)大養(yǎng)老服務(wù)供給，推動(dòng)養(yǎng)老服務(wù)高質(zhì)量發(fā)展。

從過往文件及回函中可見，西安市對(duì)養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)的支持主要集中在以下四方面：

一是規(guī)劃布局保障用地。根據(jù)《西安市養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施布局規(guī)劃（2021~2035）》，西安市將養(yǎng)老服務(wù)用地保障納入國(guó)土空間規(guī)劃，按照人均用地0.1~0.3平方米的國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)，分區(qū)分級(jí)規(guī)劃設(shè)置養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施。明確新建居住區(qū)按每百戶20平方米配建，舊城區(qū)按每百戶不低于15平方米補(bǔ)建。出臺(tái)《關(guān)于建設(shè)工程配套養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施并聯(lián)審批相關(guān)事項(xiàng)的通知》，將配套建設(shè)納入并聯(lián)審批流程。計(jì)劃至2035年，規(guī)劃養(yǎng)老服務(wù)用地262處，總規(guī)模約306.94公頃。

二是實(shí)施優(yōu)惠扶持政策。對(duì)非營(yíng)利性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)建設(shè)免征有關(guān)行政事業(yè)性收費(fèi)，對(duì)營(yíng)利性養(yǎng)老機(jī)構(gòu)建設(shè)減半征收有關(guān)行政事業(yè)性收費(fèi)；養(yǎng)老機(jī)構(gòu)用電、用水、用氣、用熱均按居民生活類價(jià)格執(zhí)行。

三是加大資金支持力度。2022~2024年，市財(cái)政共安排養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)資金22.1億元，其中省級(jí)資金6.2億元，市級(jí)資金15.9億元（含養(yǎng)老服務(wù)專項(xiàng)6.4億元、高齡老人保健補(bǔ)貼資金8.5億元、醫(yī)養(yǎng)結(jié)合資金0.95億元）。

四是推進(jìn)人才隊(duì)伍建設(shè)。成立全市養(yǎng)老服務(wù)專家?guī)?，加?qiáng)養(yǎng)老服務(wù)人才培訓(xùn)，依托院校、產(chǎn)教融合基地等平臺(tái)，先后培訓(xùn)1.95萬(wàn)人次。鼓勵(lì)大中專院校畢業(yè)生入職養(yǎng)老護(hù)理崗位，對(duì)普通高等院校、中高等職業(yè)學(xué)校的應(yīng)屆畢業(yè)生或畢業(yè)一年內(nèi)的往屆畢業(yè)生，進(jìn)入本市養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)專職從事一線養(yǎng)老護(hù)理工作的，給予入職獎(jiǎng)勵(lì)。

截至目前，西安市累計(jì)建成各類養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施2757個(gè)，其中養(yǎng)老院143個(gè)、鎮(zhèn)街綜合養(yǎng)老服務(wù)中心112個(gè)、社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)站1191個(gè)、農(nóng)村互助幸福院1311個(gè)。

“一個(gè)項(xiàng)目一個(gè)政策”

從事慈善事業(yè)十余年，宗禎祥去過各類養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，也常到社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)站，在多種養(yǎng)老模式中，他更青睞居家與社區(qū)養(yǎng)老相結(jié)合的模式，這也是大多數(shù)受訪老人的共識(shí)。

“醫(yī)養(yǎng)結(jié)合的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)雖照顧周到，但不夠自由，活動(dòng)范圍有限，比較拘束，更適合需要臨終關(guān)懷的老人，不太適合生活能自理的老人。老人最需要的是陪伴，在家里有家人、老鄰居聊天，到社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)站又能和同伴互相陪伴?！弊诘澫檎f(shuō)。

閻蘇越也觀察到，老人們更傾向居家養(yǎng)老?！耙环矫?，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)費(fèi)用較高，很多老人難以承擔(dān)，起步價(jià)就達(dá)4000元~5000元/月，不少老人經(jīng)濟(jì)條件不允許；另一方面，住在自己家里更自在?！?/p>

嵌入式社區(qū)服務(wù)設(shè)施正是西安推進(jìn)養(yǎng)老服務(wù)的重點(diǎn)。據(jù)了解，西安市將社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)建設(shè)納入重點(diǎn)民生工作，構(gòu)建起“市級(jí)統(tǒng)籌、區(qū)縣落實(shí)、社區(qū)執(zhí)行”的三級(jí)工作體系，成立由民政、發(fā)改、住建、衛(wèi)健等多部門組成的專項(xiàng)工作專班，形成協(xié)同推進(jìn)合力。專班定期召開工作推進(jìn)會(huì)，研判解決養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)建設(shè)中的場(chǎng)地審批、資金撥付等問題，確保各項(xiàng)工作有序銜接。

截至2024年12月底，西安市推進(jìn)城市社區(qū)嵌入式服務(wù)設(shè)施建設(shè)成效顯著：110個(gè)國(guó)家試點(diǎn)項(xiàng)目和98個(gè)市級(jí)項(xiàng)目已全面啟動(dòng)，2024年計(jì)劃建設(shè)的35個(gè)國(guó)家試點(diǎn)項(xiàng)目和30個(gè)市級(jí)項(xiàng)目均已完成工程建設(shè)并具備運(yùn)營(yíng)條件。

2025年4月初，《西安市人民政府辦公廳關(guān)于印發(fā)2025年為民實(shí)事實(shí)施方案的通知》明確，今年西安市將完成65個(gè)社區(qū)嵌入式服務(wù)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)：“2025年，完成65個(gè)社區(qū)嵌入式服務(wù)設(shè)施項(xiàng)目建設(shè)，推進(jìn)養(yǎng)老托育、兒童托管、社區(qū)助餐、家政便民、健康服務(wù)、體育健身、文化休閑、兒童游憩等服務(wù)功能有機(jī)嵌入社區(qū)?！?/p>

社區(qū)嵌入式服務(wù)設(shè)施會(huì)提供哪些服務(wù)？是否有統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)？

西安市社區(qū)嵌入式服務(wù)設(shè)施建設(shè)工作專班工作人員王衛(wèi)民介紹，我們?cè)?00多次調(diào)研走訪中發(fā)現(xiàn)，每個(gè)社區(qū)的情況不同，因而要以需定供，針對(duì)轄區(qū)居民的具體需求提供精準(zhǔn)化服務(wù)，我們鼓勵(lì)公建民營(yíng)、民辦公助、政府購(gòu)買服務(wù)等多樣化運(yùn)營(yíng)模式，用市場(chǎng)化、規(guī)?；?、連鎖化、品牌化的方式，讓嵌入式服務(wù)實(shí)現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。

在碑林區(qū)張家村街道，依托社區(qū)與社會(huì)組織、社會(huì)工作者、社區(qū)志愿者、社會(huì)慈善資源“五社聯(lián)動(dòng)”機(jī)制，社區(qū)與轄區(qū)單位中交一公院攜手，整合資金資源，“擠”出2555平方米空間，建成集養(yǎng)老、托育、助餐、文體等9大功能于一體的服務(wù)綜合體，讓居民在“家門口”就能享受優(yōu)質(zhì)服務(wù)。

“每個(gè)社區(qū)的人口結(jié)構(gòu)、資源稟賦不一樣，服務(wù)的側(cè)重點(diǎn)自然也就不一樣?！蓖跣l(wèi)民表示。

西安市高新區(qū)細(xì)柳街道尚錦社區(qū)的重點(diǎn)則在于“一小”，據(jù)社區(qū)黨總支書記王小學(xué)介紹，該社區(qū)是典型的“村轉(zhuǎn)居”社區(qū)，年輕父母占比超過60%，2024年社區(qū)剛成立時(shí)進(jìn)行的需求摸排顯示，80%以上的家庭都盼著能有托育服務(wù)。

后來(lái)，社區(qū)對(duì)接市級(jí)政策，采用“政府提供場(chǎng)地+專業(yè)機(jī)構(gòu)運(yùn)營(yíng)”的模式：區(qū)里把4730平方米的公共場(chǎng)地統(tǒng)一改造，免費(fèi)提供給專業(yè)托育機(jī)構(gòu)；機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)配備師資和設(shè)備，社區(qū)則幫忙宣傳、協(xié)調(diào)居民需求。

現(xiàn)在，這里“嵌入”了托育中心和托管中心，不僅能照顧3歲至6歲的幼兒，還能給6歲至18歲的學(xué)生提供午托、晚托服務(wù)。

不過當(dāng)下，關(guān)于“一小”的服務(wù)仍是少數(shù)，大多都聚焦于“一老”。

服務(wù)效能待提升

“很多社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)站都是由第三方運(yùn)營(yíng)的?！遍愄K越表示。

“我們社區(qū)60歲以上老人占比達(dá)40%，百歲老人就有好幾位?！蔽靼彩形髦厮鐓^(qū)黨委書記張文靜表示。

為了更好地滿足老年群體的多元需求，該社區(qū)走出了一條“資源整合+精準(zhǔn)對(duì)接”的特色路徑：一方面依托轄區(qū)內(nèi)通用環(huán)球西安北環(huán)醫(yī)院診療資源，將中醫(yī)義診、針灸推拿等專業(yè)服務(wù)“搬”到居民家門口，讓中醫(yī)藥“簡(jiǎn)、便、驗(yàn)、廉”的優(yōu)勢(shì)落到實(shí)處；另一方面整合各方資源，建成1240平方米的綜合服務(wù)陣地，將養(yǎng)老護(hù)理、社區(qū)助餐、家政便民、文化休閑等多元功能“打包嵌入”。

西重所社區(qū)的實(shí)踐并非個(gè)例?！澳壳?，全市至少有100多個(gè)社區(qū)依托轄區(qū)中醫(yī)資源為居民提供服務(wù)?！蓖跣l(wèi)民介紹。

近年來(lái)，西安市積極打破政府單一供給模式，著力培育多元化社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)運(yùn)營(yíng)主體，鼓勵(lì)企事業(yè)單位、社會(huì)組織、志愿團(tuán)隊(duì)等各類社會(huì)力量參與社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)運(yùn)營(yíng)與服務(wù)供給，形成“政府引導(dǎo)、社會(huì)參與、多元協(xié)同”的養(yǎng)老服務(wù)供給格局。

此外，在文化生活方面，西安市制定發(fā)展老年教育工作方案，建立健全“市—區(qū)（縣）—街道（鎮(zhèn)）—居委會(huì)（村）”四級(jí)社區(qū)老年教育網(wǎng)絡(luò)，對(duì)符合條件的老年大學(xué)、老年教學(xué)點(diǎn)等給予資金支持。

例如，長(zhǎng)慶和興園社區(qū)依托中國(guó)石油長(zhǎng)慶油田分公司的資源優(yōu)勢(shì)，充分發(fā)揮企業(yè)在管理運(yùn)營(yíng)、資源整合方面的特長(zhǎng)，培育發(fā)展10多個(gè)社區(qū)運(yùn)營(yíng)團(tuán)體，為居民提供助餐、助浴、日間照料等養(yǎng)老服務(wù)；交通社區(qū)摸索出“黨建+合伙人”模式，聯(lián)合轄區(qū)企業(yè)、社會(huì)組織深化共駐共建，通過資源置換引入低償服務(wù)，用健身場(chǎng)館等可適當(dāng)創(chuàng)收的項(xiàng)目反哺公益服務(wù)，形成良性循環(huán)。

從調(diào)研來(lái)看，目前西安市社區(qū)養(yǎng)老主要有公建民營(yíng)、中心帶站點(diǎn)、連鎖化運(yùn)營(yíng)、社區(qū)自營(yíng)+志愿協(xié)同四種模式。

值得注意的是，隨著實(shí)踐推進(jìn)，問題也逐漸顯現(xiàn)?！笆苷唧w系、資源配置、人才供給、空間布局等多重因素制約，其服務(wù)效能與老年群體多元化需求間仍存在顯著差距，潛在問題逐步凸顯?！鄙鲜稣{(diào)研報(bào)告指出。

報(bào)告提到，部分社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)的場(chǎng)地、設(shè)施利用率不足。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，一些社區(qū)的一般性看護(hù)日照中心僅能提供測(cè)血壓、測(cè)血糖等基礎(chǔ)服務(wù)，缺乏深度服務(wù)，床位常被閑置；社區(qū)養(yǎng)老實(shí)際參與比例低于老人意愿比例23.3個(gè)百分點(diǎn)。

宗禎祥也坦言，自己所在社區(qū)的養(yǎng)老服務(wù)站不如菊花園社區(qū)熱鬧。此外，在長(zhǎng)安區(qū)郭杜街道書香路社區(qū)看到，該社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)站長(zhǎng)期處于閑置狀態(tài)，中醫(yī)理療、康復(fù)等功能設(shè)施久未運(yùn)營(yíng)，體育等娛樂場(chǎng)地也僅偶爾開放，這一現(xiàn)象反映出社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)政策與實(shí)踐需求適配性不足，形成“制度滯后—執(zhí)行衰減—監(jiān)管薄弱”的連鎖問題。

適老化改造迫在眉睫

老人們偏愛居家與社區(qū)養(yǎng)老相結(jié)合的模式，這也對(duì)家庭適老化改造提出了更高要求。

“家里已經(jīng)完成了適老化改造，衛(wèi)生間的扶手、小夜燈都是政府出錢裝的，遇到問題一按呼叫鈴，社區(qū)工作人員就會(huì)上門?！弊诘澫榻榻B道。另一位老人也直言，“這樣既方便又放心?！?/p>

例如臥龍社區(qū)600多平方米的新建配套服務(wù)場(chǎng)地，從規(guī)劃設(shè)計(jì)階段就嚴(yán)格遵循適老化標(biāo)準(zhǔn)，配套建設(shè)適老休閑廣場(chǎng)、防滑步道等設(shè)施，通過資源整合、集約建設(shè)，提升適老化設(shè)施覆蓋廣度與使用效能，為社區(qū)養(yǎng)老提供一站式服務(wù)。

在老舊社區(qū)改造中，西安優(yōu)先將適老化設(shè)施納入改造清單，對(duì)社區(qū)公共活動(dòng)空間等進(jìn)行無(wú)障礙改造，加裝扶手、鋪設(shè)防滑地面、修建坡道等，以滿足高齡、失能老人的使用需求。

截至2024年底，西安全市累計(jì)完成特殊困難老年人家庭適老化改造8158戶。2024年，西安市民政局聯(lián)合西安廣播電視臺(tái)拍攝適老化改造宣傳片，鼓勵(lì)引導(dǎo)更多老年人家庭參與改造。

2025年上半年，全市摸排確定了2025年特殊困難老年人家庭適老化改造名單，共551戶，其中農(nóng)村家庭403戶、城鎮(zhèn)家庭148戶。

在適老化改造方面，西安市也出臺(tái)了相關(guān)支持政策。2023年，西安市民政局聯(lián)合市財(cái)政局、市住建局、市衛(wèi)生健康委和市殘聯(lián)印發(fā)《西安市“十四五”特殊困難老年人家庭適老化改造實(shí)施方案》，明確改造原則、對(duì)象、內(nèi)容與程序；2025年，又印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步做好特殊困難老年人家庭適老化改造的通知》，進(jìn)一步規(guī)范改造工作流程。

針對(duì)特殊困難老年人家庭適老化改造，西安市實(shí)行政府補(bǔ)貼：農(nóng)村家庭每戶補(bǔ)貼每年不超過2000元，城鎮(zhèn)家庭每戶補(bǔ)貼不超過4000元。2021年以來(lái)，市級(jí)財(cái)政累計(jì)補(bǔ)貼資金近920萬(wàn)元。

此外，特殊困難老年人家庭適老化改造以“室內(nèi)行走便利、如廁洗澡安全、廚房操作便利、居家環(huán)境改善、智能安全監(jiān)護(hù)、輔助器具適配”為主要目標(biāo)，改造對(duì)象涵蓋納入分散供養(yǎng)特困人員范圍的高齡、失能、殘疾老年人家庭，以及城鄉(xiāng)低保對(duì)象、低收入范圍的高齡、失能、留守、空巢、殘疾老年人家庭和計(jì)劃生育特殊家庭。

面對(duì)巨大的養(yǎng)老需求，僅靠政府推動(dòng)適老化改造難以全面滿足。當(dāng)前，財(cái)政補(bǔ)貼存在局限性：覆蓋范圍較窄，僅針對(duì)特殊困難老人家庭，城鎮(zhèn)每戶每年最高4000元、農(nóng)村2000元的補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)，惠及面不足老年家庭的10%，多數(shù)有需求的家庭難以獲得補(bǔ)貼。

此外，改造付費(fèi)意愿呈現(xiàn)分化：非特困家庭有改造需求，但付費(fèi)能力有限；企業(yè)則因服務(wù)客戶分散、利潤(rùn)微薄，參與積極性不高，導(dǎo)致供需對(duì)接效率偏低。同時(shí)，多層住宅加裝電梯還面臨業(yè)主意見協(xié)調(diào)、管線遷移、后期運(yùn)維等難題，推進(jìn)阻力較大；衛(wèi)生間防滑、扶手等關(guān)鍵安全設(shè)施的改造滿意度偏低，部分改造細(xì)節(jié)仍不到位，這些都是當(dāng)下西安適老化改造工作需要破解的問題。