楊瑞龍 中國(guó)人民大學(xué)國(guó)家一級(jí)教授、經(jīng)濟(jì)研究所聯(lián)席所長(zhǎng)、中國(guó)宏觀經(jīng)濟(jì)論壇（CMF）聯(lián)合創(chuàng)始人、聯(lián)席主席

以下觀點(diǎn)整理自楊瑞龍?jiān)贑MF宏觀經(jīng)濟(jì)熱點(diǎn)問題研討會(huì)（第113期）上的發(fā)言

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黨的二十屆四中全會(huì)提出，“十五五”時(shí)期經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展要遵循六大原則，其中之一便是堅(jiān)持有效市場(chǎng)和有為政府相結(jié)合。關(guān)于“有效市場(chǎng)”的含義，經(jīng)濟(jì)學(xué)界意見相對(duì)統(tǒng)一，即讓市場(chǎng)在資源配置中發(fā)揮決定性作用。然而，對(duì)于“有為政府”的內(nèi)涵、功能邊界及其作用機(jī)制與方式，學(xué)界仍存在分歧；在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制下有效市場(chǎng)與有為政府應(yīng)該相結(jié)合，觀點(diǎn)比較一致，但對(duì)于有效市場(chǎng)與有為政府如何結(jié)合則觀點(diǎn)不盡相同。對(duì)此，我提出以下幾點(diǎn)思考。

一、厘清政府作用的領(lǐng)域與機(jī)制

西方主流經(jīng)濟(jì)學(xué)在探討政府與市場(chǎng)關(guān)系時(shí)，觀點(diǎn)也不盡相同。新古典經(jīng)濟(jì)學(xué)認(rèn)為在充分競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)條件下，市場(chǎng)機(jī)制這只“看不見的手”能夠自動(dòng)實(shí)現(xiàn)資源配置的“帕累托最優(yōu)”，政府只是“守夜人”，其功能是彌補(bǔ)市場(chǎng)缺陷、提供公共產(chǎn)品等。凱恩斯主義認(rèn)為，由于有效需求不足，市場(chǎng)不可能被自動(dòng)出清，從而需要政府作為宏觀調(diào)控者實(shí)施總量需求管理政策干預(yù)經(jīng)濟(jì)，以實(shí)現(xiàn)充分就業(yè)、物價(jià)穩(wěn)定、經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)等宏觀調(diào)控目標(biāo)。我國(guó)的體制及國(guó)情決定了我們?cè)诮缍ㄕδ軙r(shí)不能照搬照抄西方主流經(jīng)濟(jì)學(xué)，應(yīng)充分認(rèn)識(shí)到我國(guó)政府的角色更為復(fù)雜，至少可以從以下三個(gè)維度進(jìn)行梳理：

一是作為行政管理者行使職能。行政管理是一個(gè)復(fù)雜的大工程，包括政治、社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、文化、國(guó)防等，我國(guó)還有一個(gè)重要特色，那就是黨對(duì)經(jīng)濟(jì)工作的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，黨的領(lǐng)導(dǎo)通過各級(jí)政府實(shí)施相關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)和管理功能。

二是作為國(guó)有資產(chǎn)所有者行使職能。政府作為國(guó)家的代理機(jī)構(gòu)對(duì)國(guó)有資產(chǎn)行使所有權(quán)，具體的執(zhí)行機(jī)構(gòu)就是國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)（國(guó)資委）。國(guó)資委在國(guó)有經(jīng)濟(jì)布局優(yōu)化、現(xiàn)代企業(yè)制度的構(gòu)建以及國(guó)有企業(yè)治理結(jié)構(gòu)框架設(shè)計(jì)等不同層面發(fā)揮所有者的功能。

三是作為宏觀調(diào)控者發(fā)揮功能。這是基于資源配置邏輯來闡述政府的功能，政府通過綜合運(yùn)用經(jīng)濟(jì)、法制、行政等手段來干預(yù)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，包括彌補(bǔ)市場(chǎng)失靈、提供公共產(chǎn)品、熨平經(jīng)濟(jì)波動(dòng)、保持經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定增長(zhǎng)等，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)資源的最優(yōu)配置。

我們?cè)谟懻撜c市場(chǎng)關(guān)系時(shí)主要是從資源配置的視角展開的。從經(jīng)濟(jì)學(xué)視角來看，資源配置的主體或機(jī)制無(wú)非包括市場(chǎng)與政府兩者。如果由政府來主導(dǎo)或控制資源配置，那么此經(jīng)濟(jì)形態(tài)就是高度集權(quán)的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)，而如果完全由市場(chǎng)機(jī)制配置資源那么此經(jīng)濟(jì)形態(tài)則是完全競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)。歷史經(jīng)驗(yàn)證明，完全由政府配置資源的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)是低效的，而完全由市場(chǎng)配置資源也不現(xiàn)實(shí)的，因?yàn)槭袌?chǎng)是不完善的，市場(chǎng)會(huì)失敗。因此，現(xiàn)實(shí)的經(jīng)濟(jì)形態(tài)是政府與市場(chǎng)必須相結(jié)合。處理好政府與市場(chǎng)關(guān)系是構(gòu)建高水平社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的核心問題。習(xí)近平總書記告誡我們，“在市場(chǎng)作用和政府作用問題上，要講辯證法、兩點(diǎn)論，‘看不見的手’和‘看得見的手’都要用好，努力形成市場(chǎng)作用和政府作用有機(jī)統(tǒng)一、相互補(bǔ)充、相互協(xié)調(diào)、相互促進(jìn)格局，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)健康發(fā)展?！睘榱吮苊庥懻撝械钠缌x，我們主要從資源配置的視角討論“有效市場(chǎng)和有為政府相結(jié)合”的問題，即探討在資源配置過程中，政府和市場(chǎng)應(yīng)如何分別發(fā)揮其相應(yīng)的作用。

二、政府的有為應(yīng)體現(xiàn)在既“放得活”又“管得住”上

這里所說的“放的活”與“管得住”的主語(yǔ)都是指政府，即在資源配置層面，有為政府的作用主要體現(xiàn)為既要“放得活”，又要“管得住”，不能陷入“一放就亂、一亂就收、一收就死、一死又放”的惡性循環(huán)?！胺诺幕睢本褪且屛⒂^主體充滿活力；“管得住”就是要維護(hù)市場(chǎng)秩序，保持經(jīng)濟(jì)長(zhǎng)期穩(wěn)定有序發(fā)展，其核心命題就是處理好政府與市場(chǎng)關(guān)系。關(guān)于政府與市場(chǎng)的關(guān)系是平行并重，還是存在優(yōu)先次序，學(xué)界看法不一。我們可以先看看中央文件的表述。黨的十九大報(bào)告的表述是“使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用”，黨的二十大報(bào)告的表述是 “充分發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的決定性作用，更好發(fā)揮政府作用”，前后的變化是由 “和”改為“，”“和”表明前后句是并列關(guān)系，“，”表明前后句是先后關(guān)系。也就是黨的二十大報(bào)告進(jìn)一步明確了市場(chǎng)與政府的邏輯順序，即在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用在前，更好發(fā)揮政府作用在后。這表明發(fā)揮市場(chǎng)的決定性作用是首要的，即必須首先要通過深化改革確立市場(chǎng)主體，完善市場(chǎng)體系，構(gòu)建一個(gè)良好的市場(chǎng)環(huán)境，讓市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用，在此基礎(chǔ)上再更好發(fā)揮政府作用。換言之，從資源配置角度看，政府作用的邊界在一定程度上是由市場(chǎng)來界定的。

當(dāng)然，“更好發(fā)揮政府作用”包含兩層含義：一方面，在市場(chǎng)機(jī)制尚不健全的條件下，通過政府作用進(jìn)行彌補(bǔ)市場(chǎng)失靈；另一方面，針對(duì)市場(chǎng)發(fā)育不足的現(xiàn)狀，政府可以通過推進(jìn)改革來健全市場(chǎng)體系，主動(dòng)構(gòu)建高水平的社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，創(chuàng)造讓市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用的體制條件。

因此，理解政府與市場(chǎng)的作用，首先應(yīng)著眼于“有效市場(chǎng)”的構(gòu)建，即實(shí)現(xiàn)“放得活”。這包括通過堅(jiān)持“兩個(gè)毫不動(dòng)搖”的原則深化國(guó)有企業(yè)改革、促進(jìn)民營(yíng)企業(yè)發(fā)展來激發(fā)微觀主體活力，建立統(tǒng)一開放競(jìng)爭(zhēng)有序的市場(chǎng)體系、完善市場(chǎng)基礎(chǔ)制度以及構(gòu)建全國(guó)統(tǒng)一大市場(chǎng)等。這是處理政府與市場(chǎng)關(guān)系的首要前提。在“放得活”的基礎(chǔ)上，政府必須“管得住”，即政府職能要及時(shí)到位，避免缺位、錯(cuò)位和越位。我們需要認(rèn)識(shí)到，不僅市場(chǎng)會(huì)失靈，政府也可能失靈，這種失靈既可能是由于做得太多，也可能是由于做得太少。因此，政府對(duì)經(jīng)濟(jì)的管控必須把握好“度”，即有度的宏觀調(diào)控。綜上所述，政府與市場(chǎng)的關(guān)系必須以有效市場(chǎng)為首要前提，在此基礎(chǔ)上合理界定政府職能，唯有如此，才能真正建立起讓市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用、同時(shí)更好發(fā)揮政府作用的體制機(jī)制。

三、完善宏觀經(jīng)濟(jì)治理是“有為政府”的重要體現(xiàn)

“管得好”是有為政府的重要體現(xiàn)，“管得好”不等于政府管得越多越好，也不是管的力度越大越好，而是需要不斷優(yōu)化政府管理經(jīng)濟(jì)的方式，這就需要完善宏觀經(jīng)濟(jì)治理。完善宏觀經(jīng)濟(jì)治理是習(xí)近平經(jīng)濟(jì)思想的重要組成部分。按照習(xí)近平總書記的論述，宏觀經(jīng)濟(jì)治理就是“科學(xué)的宏觀調(diào)控”與“有效的政府治理”。宏觀經(jīng)濟(jì)治理的內(nèi)涵顯然不同于傳統(tǒng)意義上的宏觀調(diào)控，后者主要基于凱恩斯主義邏輯，側(cè)重于政府如何通過財(cái)政金融手段調(diào)控經(jīng)濟(jì)，而宏觀調(diào)控?zé)o論在調(diào)控目標(biāo)、調(diào)控方式、調(diào)控機(jī)制等方面不同于凱恩斯主義邏輯下的宏觀調(diào)控。政府需要通過完善宏觀經(jīng)濟(jì)治理發(fā)揮有為的功能，這主要體現(xiàn)在以下四個(gè)方面：

第一，強(qiáng)調(diào)國(guó)家戰(zhàn)略規(guī)劃體系在宏觀調(diào)控中的重要作用。政府在實(shí)施經(jīng)濟(jì)管理時(shí)，涉及一系列經(jīng)濟(jì)政策與非經(jīng)濟(jì)政策，這些政策往往出自不同的部門。如何保證政策取向的一致性，避免不同政策間相互沖突導(dǎo)致的“合成謬誤”，是有為政府的重要體現(xiàn)。黨的二十屆四中全會(huì)作出的制定“十五五”經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃的建議為有為政府功能的發(fā)揮創(chuàng)造了制度性條件，這是社會(huì)主義國(guó)家的制度優(yōu)勢(shì)，我們可以通過完善國(guó)家戰(zhàn)略規(guī)劃體系來實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)。

第二，優(yōu)化總量調(diào)控。這是有為政府在宏觀治理中發(fā)揮作用的關(guān)鍵領(lǐng)域，即政府運(yùn)用經(jīng)濟(jì)手段調(diào)控宏觀經(jīng)濟(jì)的運(yùn)行。面對(duì)當(dāng)前的經(jīng)濟(jì)下行與需求不足，我們需要實(shí)施更加積極的財(cái)政政策和相對(duì)寬松的貨幣政策。當(dāng)前不僅要強(qiáng)調(diào)政策的力度，更要強(qiáng)調(diào)政策的效率。政策效果很大程度上取決于傳導(dǎo)機(jī)制的優(yōu)化，這又在很大程度上依賴于深化改革，即如何構(gòu)建有效市場(chǎng)以及如何深化財(cái)稅金融體制改革。只有市場(chǎng)化改革和財(cái)政金融改革到位，宏觀政策的傳導(dǎo)機(jī)制得到優(yōu)化，總量調(diào)控才能有效發(fā)揮作用，從而才能真正實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)有效與政府有為。

第三，完善結(jié)構(gòu)性政策。這是我國(guó)宏觀調(diào)控區(qū)別于西方國(guó)家的重要特征。作為一個(gè)處于市場(chǎng)化、國(guó)際化、新型工業(yè)化與城市化轉(zhuǎn)型中的國(guó)家，區(qū)域政策和產(chǎn)業(yè)政策在中國(guó)具有特殊重要性。特別是在“十五五”規(guī)劃期間，構(gòu)建現(xiàn)代化產(chǎn)業(yè)體系、推動(dòng)新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換對(duì)于高質(zhì)量發(fā)展至關(guān)重要，這需要出臺(tái)最優(yōu)化的產(chǎn)業(yè)政策和區(qū)域政策。區(qū)域政策和產(chǎn)業(yè)政策本質(zhì)上是政府利用政策工具對(duì)結(jié)構(gòu)形成過程進(jìn)行的適度調(diào)控與干預(yù)，如果干預(yù)不當(dāng)反而可能導(dǎo)致資源錯(cuò)配。我認(rèn)為，結(jié)構(gòu)性政策的制定與實(shí)施也應(yīng)該遵循有效市場(chǎng)與有為政府相結(jié)合的原則，即結(jié)構(gòu)性政策必須遵循市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的邏輯，同時(shí)政府利用政策工具來干預(yù)結(jié)構(gòu)的形成過程，其目標(biāo)是實(shí)現(xiàn)資源的最優(yōu)配置。

第四，實(shí)施必要的行政干預(yù)。在經(jīng)濟(jì)出現(xiàn)過度波動(dòng)時(shí)，政府可以出臺(tái)相應(yīng)的、規(guī)范的行政干預(yù)手段以解決某些特定的微觀問題。

四、有為政府的發(fā)揮需要優(yōu)化政商關(guān)系

西方主流經(jīng)濟(jì)學(xué)在其教科書中把政府抽象為市場(chǎng)的對(duì)立面，政府與市場(chǎng)存在替代關(guān)系，在市場(chǎng)做不好或做不了的地方發(fā)揮政府的作用。這種抽象的政府含義不能完全描述我國(guó)的政府行為。當(dāng)我們?cè)谟懻撚袨檎畷r(shí)，我認(rèn)為分中央政府與地方政府兩個(gè)層面非常有必要。對(duì)于中央政府的有為功能界定，各界意見相對(duì)統(tǒng)一；而地方政府的角色定位與功能發(fā)揮就比較復(fù)雜，完全超出了西方經(jīng)濟(jì)學(xué)的教科書，政府與市場(chǎng)之間不完全是相互對(duì)立或替代關(guān)系，在一定條件下也可以是相互促進(jìn)與合作的關(guān)系。，在中國(guó)，地方政府在過去四十年中扮演了至關(guān)重要的角色。財(cái)政分權(quán)促使地方政府具有強(qiáng)勁追求經(jīng)濟(jì)發(fā)展的動(dòng)機(jī)，為了更好的政績(jī)而追求GDP，為了追求GDP而熱衷于招商引資，并努力營(yíng)造良好的營(yíng)商環(huán)境，包括產(chǎn)權(quán)界定與產(chǎn)權(quán)保護(hù)，促進(jìn)了本地的市場(chǎng)化進(jìn)程，，從而使地方政府演變?yōu)榧婢哒喂δ芘c經(jīng)濟(jì)功能的雙重組織，形成了復(fù)雜的政商關(guān)系。這種政府官員與企業(yè)家之間密切的互動(dòng)關(guān)系即政商關(guān)系在轉(zhuǎn)型過程下雖能一定程度上部分化解了產(chǎn)權(quán)規(guī)制與等級(jí)規(guī)制的矛盾，但也引發(fā)了過度追求GDP、腐敗及環(huán)境破壞等問題。

進(jìn)入新時(shí)代，習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)要構(gòu)建新型政商關(guān)系。鑒于中國(guó)體制的特殊性，地方政府與企業(yè)間的密切關(guān)系無(wú)法割裂，我們不是要全面廢除政商關(guān)系，而是要重塑政商關(guān)系。一方面，地方政府的官員不能為了“避嫌”而故意在政商之間畫地為牢，“門難進(jìn)、臉難看”固然需要改變，但不能出現(xiàn)“門進(jìn)不來、臉看不見”的另一極端現(xiàn)象。地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展中出現(xiàn)的許多問題需要政府與企業(yè)之間的溝通協(xié)調(diào)，解決實(shí)際問題，保持親近很有必要。另一方面，我們需要在政商交往中防止“吃拿卡要”，避免因“尋租”而產(chǎn)生腐敗行為，為此政商關(guān)系要“清”，政府官員必須保持廉潔公正、政務(wù)活動(dòng)需要公開透明。通過建立“親清”政商關(guān)系，可以在地方層面構(gòu)建有效市場(chǎng)和有為政府相結(jié)合的機(jī)制。在此過程中，為了鼓勵(lì)地方政府應(yīng)有所作為，避免錯(cuò)位、失位、越位，需要通過改革轉(zhuǎn)變政府職能，圍繞高質(zhì)量發(fā)展目標(biāo)構(gòu)建差異化的地方政府官員的考核指標(biāo)體系。

以上即是我關(guān)于“什么是有為政府”以及“有效市場(chǎng)和有為政府如何結(jié)合”的幾點(diǎn)思考。希望通過對(duì)以上問題清晰的判斷與表述，有助于我們?cè)谑逦鍟r(shí)期堅(jiān)持有效市場(chǎng)與有為政府相結(jié)合的原則貫徹實(shí)施五年規(guī)劃，加快構(gòu)建高水平社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，推進(jìn)中國(guó)式現(xiàn)代化。

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