北宋（十三）：宋真宗3
（8）為政舉措 ①政治 a.制度建設(shè)

宋真宗在位前期，有些在國(guó)家管理方面的重要舉措對(duì)后世影響較大：

定天下路。宋初，為消除地方割據(jù)的隱患，宋太祖逐步取消了節(jié)度使的行政權(quán)力，以文官充任地方知州，并設(shè)轉(zhuǎn)運(yùn)司籌措、運(yùn)輸軍糧。轉(zhuǎn)運(yùn)司的長(zhǎng)官轉(zhuǎn)運(yùn)使后來(lái)成為總管若干州，以及監(jiān)督相應(yīng)各州官員的職務(wù)，逐漸成為介于國(guó)家和州郡之間的一個(gè)管理者（作為一層行政管理單位，其職權(quán)還很不齊備）。轉(zhuǎn)運(yùn)使所轄區(qū)域稱(chēng)為“路”，太宗在位時(shí)期，路的設(shè)置還很不規(guī)范。趙恒即位伊始，首先宣布，把全國(guó)分為15個(gè)路，從而使“路”作為一級(jí)行政管理單位正式確立。到咸平四年（1001年），又將四川路分為四個(gè)路，這樣，北宋便有18個(gè)路。這種路的劃分在宋代長(zhǎng)久沿用。

頒給職田。宋代以國(guó)有土地頒給在職地方官職田，作為在職地方官的特殊津貼。有人稱(chēng)其為“養(yǎng)廉田”，這是因?yàn)楫?dāng)時(shí)地方官收入偏低，適當(dāng)增加其收入可以避免一些官員因生活所迫而貪贓枉法。但是，宋朝官田既少，就造成各地職田或有或無(wú)，或肥沃或貧瘠，在職官員的這份津貼很不均衡。另外有些官員強(qiáng)迫佃戶(hù)多繳田租，也使“養(yǎng)廉田”變成了“養(yǎng)貪田”。

設(shè)三司使。宋初以來(lái)，理財(cái)機(jī)構(gòu)主要有鹽鐵司、度支司和戶(hù)部司等三司，三司各設(shè)使、副使作為其長(zhǎng)官，于是有鹽鐵使、度支使、戶(hù)部使。三者之間時(shí)常發(fā)生矛盾和摩擦。面對(duì)這一情況，趙恒決定設(shè)三司使，統(tǒng)管鹽鐵、度支、戶(hù)部三司，三司各設(shè)副使，作為三司使的下屬。每司各設(shè)數(shù)名判官，也作為三司使的下屬。這樣，財(cái)政大權(quán)便集中到三司使一人手中。趙恒又規(guī)定，三司使直接對(duì)皇帝負(fù)責(zé)，宰相、樞密使一般不得干預(yù)財(cái)政事務(wù)。這等于使皇帝能夠直接控制財(cái)政，加強(qiáng)了皇權(quán)。

b.尊奉祖宗之法

趙恒在位時(shí)期，是北宋王朝自開(kāi)創(chuàng)向守成轉(zhuǎn)型的時(shí)期。為調(diào)整統(tǒng)治方略，趙恒開(kāi)始將太祖、太宗時(shí)期所施行的法度及其精神加以總結(jié)概括，稱(chēng)為“祖宗典故”或“祖宗之法”，而且將其奉為治國(guó)理事的圭臬。而宰相李沆竭力維護(hù)“朝廷防制”，處處“務(wù)行故事”的做法，事實(shí)上奠定了恪守祖制的原則。景德以后，首輔王旦以“祖宗典故”“祖宗之法”“恪守成規(guī)”為旗幟，對(duì)抗趙恒等人越軌的政治行為，以期藉此抑制帝王過(guò)度偏離國(guó)家正常的統(tǒng)治軌道。在此過(guò)程中，以追念祖宗之世、推崇“祖宗之法”（“祖宗家法”）為特征的北宋王朝的正常統(tǒng)治秩序逐漸形成。

c.善納諫言

趙恒比較能注意聽(tīng)各方面意見(jiàn)。他即位后不久，就讓御史臺(tái)下文轉(zhuǎn)述他本人的意思，要京師內(nèi)外文武百官?gòu)慕褚院蠓灿龌实塾羞^(guò)失、時(shí)政有缺誤、看到民間利病、對(duì)軍事設(shè)施有想法等，都可以直接向皇帝遞奏折。隨后，他又下令讓各路轉(zhuǎn)運(yùn)使輪流到京城，向他面談當(dāng)?shù)厍闆r。咸平二年（999年）因?yàn)樘旌?，他又下詔要中外臣庶“直言極諫”，并且在詔書(shū)中說(shuō)∶“善者必加甄賞，否者亦為優(yōu)容?！边@一年里，趙恒對(duì)身邊大臣提到，他每天都要看臣下的奏章上百份，時(shí)時(shí)有收獲，他要身邊大臣們也看看這些奏章，從中找出可行者擬出實(shí)施方案給他。他還對(duì)管理收發(fā)奏章的官員提出要求，凡屬臣下投遞的密封奏章必須及時(shí)轉(zhuǎn)給他，不得無(wú)故耽擱。因?yàn)樗啻蜗略t征求“直言”，使得這一時(shí)期上書(shū)議論國(guó)事的官員特別多。群臣圍繞著官制問(wèn)題、對(duì)遼方略、對(duì)夏政策（其中以靈州問(wèn)題為重點(diǎn)）、財(cái)政問(wèn)題等展開(kāi)了廣泛的討論，提出了許多卓越的見(jiàn)解。與此同時(shí)，趙恒似乎很敬畏“天變”，在他即位后的一段時(shí)間里，凡遇到重大天象變化，他總是誠(chéng)惶誠(chéng)恐地查找原因，他的征求直言常常也是與此聯(lián)系的。

不過(guò)，因?yàn)橼w恒缺乏足夠的判斷能力，致使許多好的意見(jiàn)不能及時(shí)被付諸實(shí)施。

d.舉薦與考課制度

趙恒很重視選拔人材，尤其重視選拔現(xiàn)有官員中的人材，由此就對(duì)官員薦舉制度作了較大的修改和補(bǔ)充。

趙恒下過(guò)許多關(guān)于官員薦舉制度的詔令，其中大中祥符三年（1010年）四月的詔令內(nèi)容最為豐富。這一詔書(shū)對(duì)官員薦舉作了系統(tǒng)地規(guī)定，其中包括∶規(guī)定翰林學(xué)士以上高級(jí)官員，每年必須薦舉京官以上文官、低級(jí)文官（當(dāng)時(shí)稱(chēng)為“選人”或“幕職州縣官”）、武官各一人。三司使、副使，地方上的轉(zhuǎn)運(yùn)使副使、提點(diǎn)刑獄、知州、通判等，每年必須薦舉屬下官員若干名。奉命出使的官員返回后必須報(bào)告關(guān)于沿途和到達(dá)地的地方官員優(yōu)劣情況。凡不按規(guī)定薦舉者，要給予懲罰。凡一位官員舉薦的三名以上被薦舉者有政績(jī)，有獎(jiǎng)；凡一位官員舉薦三名以上的失當(dāng)官員，有罰。被薦舉者犯罪，舉薦者要區(qū)別情況受處罰。關(guān)于被舉薦者犯罪如何處罰舉薦者，也作出了不少具體細(xì)致的規(guī)定：如一位官員在擔(dān)任某一職務(wù)時(shí)被舉薦，而他在擔(dān)任另一職務(wù)時(shí)犯了罪，則對(duì)擔(dān)任前一職務(wù)時(shí)的舉薦者不予追究；被舉薦者犯罪較輕或處理公務(wù)時(shí)誤失犯罪，不追究舉薦者的責(zé)任，被舉薦者犯贓罪一律追究舉薦的責(zé)任等。

宋太宗時(shí)，形成了磨勘與歷紙制度。而從磨勘的實(shí)施來(lái)看，京官引對(duì)磨勘始于咸平四年（1001年）；對(duì)幕職州縣官的磨勘引對(duì)，大約始于大中祥符七年（1014年）。趙恒在位時(shí)，還定下地方的“州縣三課”法：“公勤廉干惠及民者為上，干事而無(wú)廉譽(yù)、清白而無(wú)治身者為次，畏懦貪猥為下?！?/p>

e.調(diào)整俸祿制度

趙恒在位時(shí)期，還對(duì)官員俸祿制度作了較大調(diào)整和補(bǔ)充。景德三年（1006年），他下令增加在任地方州縣官的俸祿。次年（1007年），他下令官員俸錢(qián)一律支給現(xiàn)錢(qián)，在此以前，俸錢(qián)是折支實(shí)物的，實(shí)物定價(jià)很高，官員俸錢(qián)名實(shí)不符。此次明確規(guī)定∶在京官員按原額十分之六、外地官員按十之四支給現(xiàn)錢(qián)，雖然從數(shù)量上有所減少，但卻名實(shí)相符，官員們并不吃虧，且消除了混亂。又次年，他下令頒布宦官俸祿標(biāo)準(zhǔn)，在此之前，宦官俸祿是沒(méi)有定制的。大中祥符五年（1012年），趙恒下“定百官俸詔”，以普遍增加俸祿的名義頒布了新定的百官俸祿數(shù)額。這是宋朝建國(guó)以來(lái)第一個(gè)關(guān)于官員俸祿的系統(tǒng)規(guī)定的文件，反映了宋朝官員俸祿管理開(kāi)始納入正軌。

f.歲末賜宴、伏日休務(wù)

歲末年節(jié)時(shí)，皇帝賜臣僚宴飲，既是增進(jìn)君臣關(guān)系的需要，又是播撒皇恩的大好時(shí)機(jī)。歷朝皇帝都有此舉措，趙恒也不例外。他即位不久，就“賜近臣?xì)q節(jié)宴于宰相呂端第，自是遂以為例”。另外，有資格參加節(jié)序賜宴官員的范圍較前期大為擴(kuò)大，如大中祥符二年（1009年）二月，“舊制，節(jié)序賜宴，惟皇族、近列、諸帥、內(nèi)職。三月甲子，始詔自今上巳、重陽(yáng)，三司副使、判官及館職事官并別置會(huì)。其后，知雜御史、三院御史、法官、開(kāi)封府判官亦預(yù)焉?！奔磸脑瓉?lái)的內(nèi)朝高官擴(kuò)大到外朝一般官員。與此同時(shí)，節(jié)日時(shí)還饋送朝臣節(jié)物，享受饋送節(jié)物的官職之廣，幾乎包括文武百官；節(jié)日之多，幾乎全部囊括。大中祥符五年（1012年），趙恒還“詔自今伏日并休務(wù)”，增加了官員伏日的休務(wù)假。

g.懲治貪腐

趙恒在位時(shí)期，對(duì)吏治進(jìn)行了整頓，積極懲治貪腐人員。首先，趙恒在告誡百官的《文武七條》的“文臣七條”中，有一個(gè)傳諸后世的良好的廉政理念：

清心，要平心待物，不為自己的喜怒愛(ài)憎而左右政事。

奉公，要公平正直，自身廉潔。

修德，要以德服人，而不是以勢(shì)壓人。

務(wù)實(shí)，不要貪圖虛名。

明察，要勤于體察民情，不要苛稅和刑罰不公正。

勤課，要勤于政事和農(nóng)桑之務(wù)。

革弊，要努力革除各種弊端。

在頒布的“武臣七條”中，他以《禮記·儒行》賜“親民厘務(wù)文臣”。

其次，趙恒本人注意提倡節(jié)儉，其中大力抑制奢侈服飾尤其是銷(xiāo)金服飾最為突出。趙恒在位期間，先后不下二十次發(fā)布詔書(shū)禁止銷(xiāo)金服飾。這在一定程度上抑制了上流社會(huì)的奢侈風(fēng)氣，也減少了官方的開(kāi)支。

h.慎刑、立法

趙恒主張謹(jǐn)慎用刑，去除過(guò)分殘酷的肉刑，且反對(duì)法外用刑。他在位時(shí)期，對(duì)于在大理寺、御史臺(tái)、審刑院等處任職的中下級(jí)官員的選擇是比較慎重的，而擔(dān)任這些職務(wù)的官員如果不犯較大錯(cuò)誤，也能得到更好的升遷機(jī)會(huì)和更優(yōu)渥的待遇。此外，趙恒在位期間，還于東京設(shè)置糾察刑獄司、在地方上設(shè)提點(diǎn)刑獄司。

趙恒在位時(shí)，北宋完成了內(nèi)容豐富的“編敕”的編撰事務(wù)，使其成為正式法律《刑統(tǒng)》之外的重要補(bǔ)充。

i.宗室政策

趙恒自幼受儒家倫理教育，又較為重視家族內(nèi)的和睦。其對(duì)宗室采取的方針被概括為“親而不縱、養(yǎng)而不用”：

親而不縱：一方面，對(duì)宋太祖趙匡胤、秦王趙廷美的后代主動(dòng)親近（如趙惟吉、趙德文），對(duì)自己的直系兄弟子侄則更厚待。另一方面，又用制度對(duì)這些宗室成員嚴(yán)格加以約束，對(duì)他們提出的過(guò)分要求，不講情面地予以回絕。

養(yǎng)而不用：對(duì)宗室成員給予高官厚祿，卻絕不安排實(shí)際職務(wù)，而且建造了所謂“南宮北宅”，限制宗室成員的行動(dòng)。

②經(jīng)濟(jì) a.農(nóng)業(yè)的發(fā)展

受到乳母劉氏等人的影響，趙恒格外重視農(nóng)業(yè)發(fā)展。景德二年（1006年），他下令地方各級(jí)長(zhǎng)官官銜內(nèi)一律加入“勸農(nóng)使”或“勸農(nóng)”等字，要求他們鼓勵(lì)管下百姓努力務(wù)農(nóng)，發(fā)展生產(chǎn)。隨后，又頌行《景德農(nóng)田敕》。這是一部關(guān)于農(nóng)業(yè)的立法，在此后長(zhǎng)期沿用。同年，趙恒又下令恢復(fù)常平倉(cāng)制度，對(duì)于災(zāi)年幫助百姓渡過(guò)困難時(shí)期、減少破壞起了重要作用。

為了促進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，趙恒還積極引進(jìn)新的作物品種，對(duì)引進(jìn)、推廣占城稻、西天竺（今印度境內(nèi)）綠豆作出了貢獻(xiàn)。他還在皇宮內(nèi)也引種了這兩種作物，并于大中祥符六年（1013年）、天禧二年（1018年）、天禧三年（1019年）三次召大臣們到宮內(nèi)看占城稻，最后一次也觀看了西天竺綠豆。大中祥符六年（1013年），知濱州（今河北濱縣北）呂夷簡(jiǎn)請(qǐng)求免去河北地區(qū)百姓買(mǎi)賣(mài)農(nóng)器的稅，趙恒認(rèn)為不只應(yīng)當(dāng)免河北地區(qū)的這項(xiàng)稅收，其他地區(qū)的這項(xiàng)稅收也應(yīng)當(dāng)免除。從此以后，宋朝官方就不再征收此項(xiàng)稅，由此推動(dòng)了農(nóng)業(yè)的發(fā)展。他在位時(shí)，宋朝土地耕作面積由太宗至道二年（996年）的3億多畝增至5.2億畝。

趙恒也比較注意保護(hù)耕牛。他曾下令邊疆駐軍從境外獲得耕牛，不要宰殺食肉，而應(yīng)送到內(nèi)地分給農(nóng)民。宋朝對(duì)宰殺耕牛有禁令，當(dāng)有出使宦官向他報(bào)告沿途看到賣(mài)牛者頗多時(shí)，趙恒擔(dān)心買(mǎi)牛者盜殺，就加重了對(duì)違反者的處罰刑條。趙恒多次下詔，禁止浪費(fèi)糧食，這也是他重農(nóng)傾向的一種表現(xiàn)。趙恒還曾下令刻板印制《四時(shí)纂要》《齊民要術(shù)》等農(nóng)業(yè)書(shū)籍分發(fā)給地方官，這也是對(duì)發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)有益的。

b.賦稅、貨幣

趙恒在位初期，除在中央設(shè)三司使外，還推廣“和預(yù)買(mǎi)”制度。當(dāng)時(shí)，北宋與遼、夏處于戰(zhàn)爭(zhēng)狀態(tài)，財(cái)政收支上非常緊張，馬元方、李仕衡、陳堯叟等大臣建議：每年春季農(nóng)民資金短缺時(shí)，官方預(yù)先付給百姓錢(qián)，等夏、秋二季百姓用絹或布匹折錢(qián)償還官府。這樣，農(nóng)民及時(shí)得到生產(chǎn)資金，官方買(mǎi)到較為廉價(jià)的絹、布用以供應(yīng)軍隊(duì)，可謂各得其所。這個(gè)辦法很快得到推廣，每年春季官方貸放的錢(qián)多達(dá)數(shù)百萬(wàn)貫，相應(yīng)地夏秋得到百姓繳來(lái)的絹、布也數(shù)以百萬(wàn)計(jì)。不過(guò)，這種官民兩利的交易后來(lái)變質(zhì)，先變成隱形賦稅，后為公開(kāi)賦稅，也損害了百姓的利益。

宋遼議和及東封西祀后，宋朝財(cái)政收支一直比較緊張。為增加收入，趙恒通過(guò)層層確立定額，超收獎(jiǎng)賞，欠收處罰的方法，致力于增加禁榷和商稅收入。并且，趙恒還采取嚴(yán)密禁榷法制的措施，對(duì)鹽、酒、茶法都作了細(xì)致的修訂和補(bǔ)充。因此，趙恒在位時(shí)的鹽、酒、茶、香、礬等項(xiàng)禁榷收入均比宋太宗時(shí)期有較大幅度的增長(zhǎng)。如天禧五年（1021年）與至道三年（997年）相比，賣(mài)酒收入銅錢(qián)增加了6倍多，由121萬(wàn)貫增為901萬(wàn)貫；賣(mài)酒鐵錢(qián)收入由156萬(wàn)貫增為292萬(wàn)貫；賣(mài)酒曲收入銅錢(qián)由48萬(wàn)貫增為87萬(wàn)貫。天禧五年（1021年）年度的商稅收入也較至道三年（997年）增加了一倍，由年收入約400萬(wàn)貫增至年收入約800萬(wàn)貫。在此基礎(chǔ)上，宋廷確定了地方向朝廷每年上繳財(cái)賦的數(shù)額，使朝廷平衡財(cái)政有了保證。

趙恒還注意了及時(shí)制止定額的過(guò)快增加，還糾正了立法中一些過(guò)激行為。大中祥符九年（1016年），他下令成立“詳定茶鹽所”，對(duì)茶法和鹽法進(jìn)行再修定，去除了一些過(guò)于苛刻、損害普通商人和百姓利益的制度。這樣的保護(hù)性措施，有利于維護(hù)社會(huì)的安定。

此外，在宋遼議和以后，大臣丁謂、林特分別于景德四年（1007年）、大中祥符九年（1016年）編訂了兩部《會(huì)計(jì)錄》，以全面反映國(guó)家財(cái)政狀況。這對(duì)于統(tǒng)治集團(tuán)了解國(guó)家現(xiàn)狀、改善國(guó)家治理很有幫助。

宋滅后蜀后，在四川沿用后蜀舊制，實(shí)行銅、鐵錢(qián)并用的辦法。但由于官方把大量銅錢(qián)輸送朝廷，留在四川地區(qū)的銅錢(qián)越來(lái)越少，市場(chǎng)出現(xiàn)長(zhǎng)時(shí)間的混亂。景德二年（1005年），趙恒批準(zhǔn)了知益州張?jiān)伜捅韭忿D(zhuǎn)運(yùn)使黃觀的建議，在四川鑄行“景德大鐵錢(qián)”，每枚折計(jì)舊鐵錢(qián)10枚，與銅錢(qián)同值行用。新鐵錢(qián)開(kāi)始行用，起到了消除混亂的作用，但也促使銅錢(qián)在四川最終退出流通。但銅錢(qián)退出流通以后，鐵錢(qián)鑄行過(guò)多，購(gòu)買(mǎi)力下降，一斤鐵錢(qián)竟比不上一斤鐵值錢(qián)，民間就把大量鐵錢(qián)熔化制作鐵器。大中祥符七年（1014年），趙恒采納知益州凌策的意見(jiàn)，改鑄減輕鐵錢(qián)，每貫鐵錢(qián)原重25斤，現(xiàn)改為12斤多，同時(shí)減少鑄行數(shù)額。這以后，四川貨幣在較長(zhǎng)時(shí)間里相對(duì)穩(wěn)定。