原創(chuàng)成協(xié)中ZUEL法商研究

成協(xié)中

（中國(guó)政法大學(xué)法學(xué)院教授）

目次

一、問(wèn)題的提出

二、行刑銜接的程序主義進(jìn)路及其不足

三、訴諸憲法規(guī)范的行刑實(shí)體關(guān)系

四、維護(hù)集體法益中行刑銜接的實(shí)體法問(wèn)題

五、服務(wù)于實(shí)體妥當(dāng)性的程序銜接機(jī)制的完善

摘 要既有行刑銜接以程序?yàn)橹行倪M(jìn)行的建構(gòu)，忽略了程序所應(yīng)具有的服務(wù)于實(shí)現(xiàn)實(shí)體合法性的功能，可能導(dǎo)致刑事絕對(duì)優(yōu)先，破壞行政執(zhí)法與刑事司法的二元獨(dú)立價(jià)值。行刑銜接機(jī)制應(yīng)當(dāng)根據(jù)行刑實(shí)體法關(guān)系構(gòu)建。從《中華人民共和國(guó)憲法》第28條和基本權(quán)利規(guī)范出發(fā)，行政處罰與刑罰的“質(zhì)量區(qū)分說(shuō)”具有妥當(dāng)性，需要以此為基礎(chǔ)澄清其他實(shí)體問(wèn)題。在判斷是否需要銜接時(shí)，首先要區(qū)分違法行為侵害的法益，根據(jù)法益保護(hù)任務(wù)主要交由行政執(zhí)法還是刑事司法，進(jìn)而決定刑事司法介入時(shí)機(jī)和行政判斷拘束力大小。其次，根據(jù)法益類型決定違法性是一元還是多元，進(jìn)而決定是否需要經(jīng)過(guò)咨詢協(xié)商程序。最后，根據(jù)法益類型和處罰目的判斷是否需要并處，進(jìn)而決定證據(jù)移送制度的構(gòu)建方向。

關(guān)鍵詞行刑銜接 雙向銜接 質(zhì)量區(qū)分說(shuō) 法益保護(hù)

一、問(wèn)題的提出

隨著現(xiàn)代社會(huì)復(fù)雜性的增加，個(gè)體法益與集體法益交織混雜的情形日益增多。法定犯和抽象危險(xiǎn)犯的大量增加，使得刑法在維護(hù)超個(gè)體法益方面承擔(dān)日益艱巨的任務(wù)，刑罰與行政處罰的交叉由此成為現(xiàn)代社會(huì)難以回避的法治現(xiàn)實(shí)。在我國(guó)，自清末以來(lái)就已建立行政處罰與刑罰二元分立的懲戒體制；中華人民共和國(guó)成立后，行政處罰法與刑法也各自獨(dú)立，并行發(fā)展。二元懲戒體制的并存，使得在不少行政管理領(lǐng)域?qū)Σ糠诌`法行為既給予行政處罰，也可能追究刑事責(zé)任；而如何區(qū)分行政處罰與刑事責(zé)任，理論和規(guī)范上并無(wú)清晰的界限，由此導(dǎo)致法律適用的困境。

現(xiàn)行立法對(duì)于行刑銜接的關(guān)注，主要停留于程序銜接。1996年《中華人民共和國(guó)行政處罰法》（以下簡(jiǎn)稱《行政處罰法》）第7條第2款、第28條未對(duì)行刑銜接作出直接規(guī)定，僅規(guī)定“不得以行政處罰代替刑事處罰”和行政處罰先行時(shí)同類處罰的折抵問(wèn)題。2001年國(guó)務(wù)院制定的《行政執(zhí)法機(jī)關(guān)移送涉嫌犯罪案件的規(guī)定》，首次以行政法規(guī)形式明確規(guī)范行政執(zhí)法機(jī)關(guān)向司法機(jī)關(guān)移送涉嫌犯罪案件的程序和要求，標(biāo)志著我國(guó)行刑銜接制度的正式確立。此后，中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳、最高人民檢察院、公安部等都先后出臺(tái)相關(guān)文件，推動(dòng)了行刑銜接程序的進(jìn)一步完善。2021年修改的《行政處罰法》第27條增加規(guī)定了行刑反向銜接制度。

目前關(guān)于行刑銜接的學(xué)理研究，側(cè)重點(diǎn)在于完善程序銜接。對(duì)行刑銜接實(shí)體法問(wèn)題的關(guān)注，重點(diǎn)圍繞行政法與刑法的一般關(guān)系、刑法的行政規(guī)定性、行政行為的跨程序拘束力等問(wèn)題展開(kāi)。這些研究對(duì)于挖掘行刑銜接背后的實(shí)體法根源，厘清特定領(lǐng)域行政處罰與刑罰之間的關(guān)系，健全行刑銜接的程序構(gòu)造，具有重要意義。但是，行刑銜接背后的行政處罰與刑罰之間的關(guān)系，不能僅從行政法與刑法的一般關(guān)系中獲得準(zhǔn)確理解，還需要滲透到具體行政管理領(lǐng)域，反思行政處罰與刑罰的差異化制度功能，在此基礎(chǔ)上建構(gòu)差異化的行刑銜接模式。

行刑銜接的程序主義路徑，因欠缺對(duì)行政處罰與刑罰之間實(shí)體關(guān)系的理解，在實(shí)踐中面臨諸多困境。鑒此，本文將在對(duì)行刑銜接程序主義進(jìn)行反思的基礎(chǔ)上，梳理我國(guó)立法上關(guān)于行政處罰與刑罰的不同類型，通過(guò)訴諸憲法規(guī)范和比較法理，提出以保護(hù)法益為基準(zhǔn)的行刑銜接模式。

二、行刑銜接的程序主義進(jìn)路及其不足

行刑銜接的既有進(jìn)路以程序?yàn)橹行模雎粤顺绦蛩鶓?yīng)具有的服務(wù)于實(shí)體合法性的功能。因此，只有在厘清實(shí)體問(wèn)題的基礎(chǔ)上構(gòu)建程序銜接機(jī)制，才能真正化解行刑銜接面臨的難題。

（一）行刑銜接中的程序主義進(jìn)路

首先，《行政處罰法》的相關(guān)條款確立了行刑銜接的基本程序立場(chǎng)。既有行刑銜接機(jī)制以《行政處罰法》第8、27、35、57、82條為核心。其中，第57條規(guī)定移送司法機(jī)關(guān)情形下的處罰決定類型，第82條則規(guī)定行刑銜接的監(jiān)督機(jī)制，真正直接規(guī)定行刑關(guān)系的是第8、27、35條。具體來(lái)講，第8條規(guī)定于總則中，屬于行刑銜接的一般性規(guī)定，主要指向正向銜接，即明確“不得以行政處罰代替刑事處罰”的原則，此本質(zhì)上可以視作積極的罪刑法定原則的具體化。第27條則是第8條規(guī)定的程序?qū)崿F(xiàn)機(jī)制，并基于處罰法定原則進(jìn)行擴(kuò)展。一方面，該條規(guī)定“違法行為涉嫌犯罪的，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)及時(shí)將案件移送司法機(jī)關(guān)”，這即是不得以行政處罰代替刑罰的程序要求。另一方面，“對(duì)依法不需要追究刑事責(zé)任或者免予刑事處罰，但應(yīng)當(dāng)給予行政處罰的，司法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)及時(shí)將案件移送有關(guān)行政機(jī)關(guān)”，這應(yīng)視作積極處罰法定原則的要求。第35條則構(gòu)成第27條規(guī)定的例外，即在未及時(shí)移送時(shí)行政處罰程序先于刑事訴訟程序，進(jìn)而導(dǎo)致行政處罰與刑罰的折抵。

其次，《行政處罰法》前述條款體現(xiàn)的銜接機(jī)制以雙向移送機(jī)制為核心，具有典型的程序主義特征。在正向移送中，若在行政處罰過(guò)程中發(fā)現(xiàn)涉嫌犯罪的，則應(yīng)當(dāng)由處罰機(jī)關(guān)向司法機(jī)關(guān)移送，包括處罰前的移送與處罰后的移送。雙向移送中的正向移送機(jī)制，是行刑銜接中的核心內(nèi)容。反向移送機(jī)制是指將案件從刑事司法機(jī)關(guān)逆向移送行政執(zhí)法機(jī)關(guān)進(jìn)行處理的過(guò)程。反向移送機(jī)制肇始于2011年《中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)國(guó)務(wù)院法制辦等部門〈關(guān)于加強(qiáng)行政執(zhí)法與刑事司法銜接工作的意見(jiàn)〉的通知》，并為《刑事訴訟法》第177條第3款、《行政處罰法》第27條第1款后段吸收。在反向移送中，司法機(jī)關(guān)對(duì)于“依法不需要追究刑事責(zé)任或者免予刑事處罰，但應(yīng)當(dāng)給予行政處罰”的案件，應(yīng)移送有關(guān)行政機(jī)關(guān)?！吧嫦臃缸锏摹薄皯?yīng)當(dāng)給予行政處罰的”這兩項(xiàng)移送條件，并未明確移送的具體標(biāo)準(zhǔn)，顯然不足以為正向移送和反向移送提供確切指引，而是主要體現(xiàn)程序操作方面的價(jià)值。

最后，通過(guò)其他規(guī)范性文件建立的非正式銜接機(jī)制，也具有鮮明的程序主義屬性。行刑銜接機(jī)制除了正式移送機(jī)制之外，還存在咨詢、協(xié)商等非正式的協(xié)作機(jī)制。例如，《藥品行政執(zhí)法與刑事司法銜接工作辦法》即規(guī)定了聯(lián)席會(huì)議、案件咨詢、聯(lián)合督辦等非正式制度。

（二）程序主義進(jìn)路對(duì)實(shí)體價(jià)值的忽視及后果

既有的銜接進(jìn)路由于忽視了行刑的實(shí)體關(guān)系，似乎只要行政機(jī)關(guān)與司法機(jī)關(guān)在涉及彼此職權(quán)的事項(xiàng)上實(shí)現(xiàn)正向移送和反向移送，就能夠作出妥當(dāng)?shù)膶?shí)體決定。這種做法可能導(dǎo)致刑事絕對(duì)優(yōu)先，從而破壞行政執(zhí)法與刑事司法的憲法機(jī)能。（1）刑事絕對(duì)優(yōu)先有違刑事法的后置法屬性和謙抑性特征。根據(jù)刑法補(bǔ)充性的原理，如果對(duì)某種不法行為采取行政措施便足以保護(hù)法益，那么就不應(yīng)當(dāng)將這種行為當(dāng)作犯罪處理。“刑法的補(bǔ)充性原理，是處理行政違法行為與犯罪行為關(guān)系的重要指導(dǎo)原理?！保?）刑事絕對(duì)優(yōu)先容易導(dǎo)致行政機(jī)關(guān)的專業(yè)判斷闕如，使得單純的行政違法行為不當(dāng)上升為刑事違法行為。例如，有學(xué)者指出，刑事司法機(jī)關(guān)提前介入存在規(guī)避行政訴訟或國(guó)家賠償責(zé)任，實(shí)現(xiàn)部門利益或個(gè)人利益的動(dòng)機(jī)；也有學(xué)者指出：“在刑事優(yōu)先移送規(guī)則支配下，反向銜接本來(lái)就缺乏外在動(dòng)能，加上區(qū)分標(biāo)準(zhǔn)不清，勢(shì)必會(huì)造成行刑反向銜接環(huán)節(jié)大量案件的‘堵塞’?！保?）刑事的絕對(duì)優(yōu)先容易弱化行政處罰的規(guī)制功能，加劇監(jiān)管部門的懈怠。盡管行政執(zhí)法與刑事司法都是針對(duì)私人的不法行為實(shí)施懲戒，具有制裁性的特點(diǎn)，但不同于刑法以報(bào)應(yīng)為主預(yù)防為輔，行政處罰的實(shí)施以公共利益的實(shí)現(xiàn)和維護(hù)為首要目標(biāo)，具有更強(qiáng)的規(guī)制功能。刑事的絕對(duì)優(yōu)先，難以有效發(fā)揮行政處罰的規(guī)制功能。并且，“優(yōu)先移送刑事原則雖然克服了‘以罰代刑’的問(wèn)題，卻又引發(fā)了新的問(wèn)題，即行政機(jī)關(guān)一移了事，放棄履行監(jiān)管職責(zé)或者調(diào)查職責(zé)”。（4）由于刑事強(qiáng)制行為不屬于行政訴訟受案范圍，因此刑事程序絕對(duì)優(yōu)先也容易使刑事程序成為規(guī)避行政責(zé)任的方式。

（三）行刑銜接的主要實(shí)體法問(wèn)題

既然行刑銜接機(jī)制的構(gòu)建要以實(shí)體關(guān)系為基礎(chǔ)，服務(wù)于實(shí)體結(jié)果的妥當(dāng)性，那么行刑實(shí)體關(guān)系具體包含哪些實(shí)體法問(wèn)題，這些實(shí)體法問(wèn)題之間又以何種結(jié)構(gòu)出現(xiàn)，就成為行刑銜接程序建構(gòu)的基礎(chǔ)。從內(nèi)容上看，行刑銜接的實(shí)體法問(wèn)題主要包括如下幾個(gè)方面。

首先，關(guān)于行政處罰與刑罰的關(guān)系。二者的關(guān)系構(gòu)成討論行刑關(guān)系的前提和基礎(chǔ)。就行政處罰與刑罰的區(qū)分，學(xué)界主要存在三種學(xué)說(shuō)：“質(zhì)的區(qū)別說(shuō)”，即認(rèn)為二者存在本質(zhì)差異；“量的區(qū)別說(shuō)”，即認(rèn)為二者不存在本質(zhì)上的區(qū)別而僅有危害程度上的不同；以及處于二者之間的“質(zhì)量混合說(shuō)”。區(qū)分二者的本質(zhì)，旨在將不同的懲罰權(quán)配置給不同的國(guó)家機(jī)關(guān)，這種區(qū)分應(yīng)當(dāng)從憲法秩序中推導(dǎo)出來(lái)，不過(guò)由于憲法規(guī)范往往不直接涉及二者的區(qū)分，因此多數(shù)情況下需訴諸法哲學(xué)的思考。區(qū)分行政處罰與刑罰，一方面具有立法批判機(jī)能，亦即約束立法者擴(kuò)張刑事處罰圈的行為；另一方面也具有劃定刑法擴(kuò)張解釋邊界的機(jī)能，亦即在對(duì)刑法規(guī)范進(jìn)行擴(kuò)張解釋之時(shí)，也需要恪守行政處罰與刑罰的邊界，防止實(shí)體上的“以刑代罰”。

其次，關(guān)于行政違法性與刑事違法性的關(guān)系。這主要涉及行政違法性的認(rèn)定對(duì)刑事違法性的認(rèn)定是否具有拘束力的問(wèn)題。在階層式犯罪論中，學(xué)者針對(duì)其中的違法性階層往往會(huì)就一元違法性還是相對(duì)違法性展開(kāi)討論。此爭(zhēng)論的核心是刑法與其他部門法就合法與否的判斷是否一致，其理論基礎(chǔ)是法秩序統(tǒng)一原理的存否與邊界。就違法性階層的討論，本質(zhì)是站在刑事司法的立場(chǎng)上，決定其他法域的違法性判斷是否以及如何對(duì)刑事違法性判斷產(chǎn)生影響。值得注意的是，就違法性一元或多元的討論多集中在民事違法性和刑事違法性上，而對(duì)行政違法性的討論相對(duì)較少，兩種情形下的討論須作區(qū)分處理。

最后，是責(zé)任競(jìng)合的處理。一個(gè)行為若同時(shí)構(gòu)成應(yīng)受行政處罰的行為和犯罪，則此時(shí)面臨的問(wèn)題本質(zhì)上是競(jìng)合犯的處斷，是并處還是擇一重處罰，抑或是擇一重從重處罰，其法理基礎(chǔ)是禁止重復(fù)評(píng)價(jià)原則和比例原則的應(yīng)用。

總體來(lái)看，行刑程序銜接機(jī)制的完善需要建立在對(duì)上述問(wèn)題進(jìn)行厘清的基礎(chǔ)上。第一，行刑關(guān)系實(shí)現(xiàn)類型化后，當(dāng)案件事實(shí)屬于行政處罰的固有領(lǐng)域時(shí)，刑事司法機(jī)關(guān)不得介入。第二，當(dāng)案件事實(shí)屬于刑罰的固有領(lǐng)域時(shí)，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)立即移送刑事司法機(jī)關(guān)，且不應(yīng)繼續(xù)就移送事項(xiàng)作出行政處罰。第三，若在案件所屬領(lǐng)域中行政處罰和刑罰僅具有量的區(qū)分，則須根據(jù)特定情形下違法性是否統(tǒng)一來(lái)判斷刑事司法機(jī)關(guān)是否需要在特定行政認(rèn)定作出后再行介入。而這三個(gè)實(shí)體問(wèn)題均非僅從特定部門法的教義學(xué)出發(fā)就能找到正確的答案，而需要訴諸憲法與法理中關(guān)于行政執(zhí)法與刑事司法配置的規(guī)范予以分析。

三、訴諸憲法規(guī)范的行刑實(shí)體關(guān)系

行刑實(shí)體關(guān)系涉及行政處罰與刑罰的憲法配置，需要回溯至憲法規(guī)范展開(kāi)分析。《中華人民共和國(guó)憲法》（以下簡(jiǎn)稱《憲法》）就犯罪的規(guī)定主要體現(xiàn)為第28條，厘清犯罪與行政處罰的邊界需要將其與基本權(quán)利規(guī)范相連接，說(shuō)明憲法將何種情形下的違反基本權(quán)利保護(hù)義務(wù)與公共利益實(shí)現(xiàn)的義務(wù)課予刑罰，何種情形下則將其課予行政處罰。

（一）現(xiàn)行法秩序下行政處罰與刑罰法律責(zé)任的類型化

處理行刑實(shí)體銜接的前提在于：對(duì)于部分違法行為，我國(guó)業(yè)已建立行政處罰與刑罰二元懲戒體制和實(shí)體法規(guī)定的雙重法律責(zé)任?！靶姓幜P和刑罰實(shí)體銜接部分中，所要討論的核心問(wèn)題是：面對(duì)一個(gè)違反行政法義務(wù)的行為所產(chǎn)生的社會(huì)危害性，應(yīng)基于何種判斷標(biāo)準(zhǔn)在行政處罰與刑罰之間劃出一個(gè)具有可操作性的界線?！边@一界限的劃定，首先需要追溯至實(shí)體法的規(guī)定。經(jīng)過(guò)初步梳理，我國(guó)現(xiàn)行實(shí)體法對(duì)于行政處罰與刑罰的責(zé)任劃分，主要包括如下幾種典型情形。

1.行政處罰針對(duì)一般違法情形，刑罰針對(duì)加重情形

這是實(shí)體法上最為常見(jiàn)的一種責(zé)任分配形態(tài)，即針對(duì)某類違法行為，出現(xiàn)一般違法情形時(shí)由行政機(jī)關(guān)依法給予行政處罰，而出現(xiàn)情節(jié)惡劣、危害后果等加重情形時(shí)則依法追究刑事責(zé)任。在大量單行法的“法律責(zé)任”部分，現(xiàn)有的立法規(guī)定一般會(huì)分“兩步走”：對(duì)于違法行為，先規(guī)定行政處罰措施；然后對(duì)構(gòu)成犯罪的，規(guī)定“依法追究刑事責(zé)任”。立法如此規(guī)定大致有以下兩方面理由：一是為實(shí)現(xiàn)對(duì)社會(huì)和經(jīng)濟(jì)“最適管理”之目的，對(duì)于違反經(jīng)濟(jì)秩序的行為進(jìn)行管理，宜以行政處罰優(yōu)先；二是基于比例原則、刑法謙抑及最后手段的理念，如果行政處罰足以達(dá)成管理之目的，那么就不應(yīng)直接適用刑罰規(guī)范。以尋釁滋事行為的處罰為例，《中華人民共和國(guó)治安管理處罰法》（以下簡(jiǎn)稱《治安管理處罰法》）第26條和《中華人民共和國(guó)刑法》（以下簡(jiǎn)稱《刑法》）第293條對(duì)此類違法行為都予以規(guī)范，差別在于后者的行為構(gòu)成要件上，普遍增加了“情節(jié)惡劣”“情節(jié)嚴(yán)重”“造成公共場(chǎng)所秩序嚴(yán)重混亂”等情節(jié)加重或結(jié)果加重情形。

2.行政處罰與刑罰針對(duì)同類違法行為的構(gòu)成要件基本相同

除了針對(duì)加重情形追究刑事責(zé)任外，實(shí)踐中還大量存在構(gòu)成要件中無(wú)結(jié)果加重的情形。例如，針對(duì)串通投標(biāo)行為，《中華人民共和國(guó)招標(biāo)投標(biāo)法》第53條、《中華人民共和國(guó)政府采購(gòu)法》第77條和《刑法》第223條都規(guī)定了相應(yīng)法律責(zé)任。其中前兩者針對(duì)投標(biāo)人相互串通和投標(biāo)人與招標(biāo)人串通規(guī)定了相同的法律責(zé)任，并根據(jù)情節(jié)設(shè)置了梯次化的法律責(zé)任。而《刑法》第223條對(duì)于串通投標(biāo)罪，區(qū)分了投標(biāo)人之間相互串通和投標(biāo)人與招標(biāo)人之間相互串通這兩類情形：針對(duì)前者，在構(gòu)成要件上要求“情節(jié)嚴(yán)重”；而針對(duì)后者，僅概括性要求“損害國(guó)家、集體、公民的合法權(quán)益”，并無(wú)與前款相同的“情節(jié)嚴(yán)重”要求。由此，從規(guī)范上看，針對(duì)投標(biāo)人與招標(biāo)人相互串通的違法行為，在給予行政處罰還是刑罰的問(wèn)題上，就會(huì)出現(xiàn)明顯的規(guī)范競(jìng)合。

3.違法行為相同或基本相同導(dǎo)致定性標(biāo)準(zhǔn)模糊

對(duì)于某些類型的違法行為，行政管理法和刑法都設(shè)定了相應(yīng)法律責(zé)任，但違法行為構(gòu)成要件相同或基本相同，導(dǎo)致實(shí)踐中究竟是給予行政處罰還是刑事制裁，容易產(chǎn)生分歧。例如，對(duì)于實(shí)踐中爭(zhēng)議較多的制作、傳播淫穢物品的行為，《治安管理處罰法》第68條和《刑法》第363條規(guī)定的構(gòu)成要件基本相同。雖然《刑法》第363條明確了“以牟利為目的”這一限制條件，但是實(shí)踐中私人從事此項(xiàng)違法行為，顯然不會(huì)是基于公益，必然會(huì)有牟利的目的。對(duì)于此類違法行為如何處理，至少?gòu)姆ㄒ?guī)范上來(lái)看并無(wú)實(shí)質(zhì)性差異，由此可能造成法律適用的沖突。

總體而言，從實(shí)定法上的具體區(qū)分來(lái)看，情節(jié)、后果、條件、數(shù)量等量的要素仍然是區(qū)分行政違法行為與犯罪行為的關(guān)鍵。從理論和經(jīng)驗(yàn)層面來(lái)看，行政處罰與刑罰的區(qū)別主要在于社會(huì)危害性的大小。社會(huì)危害性一般可以從違法行為實(shí)施主體（如國(guó)家工作人員、首要分子等）、違法目的（如以牟利為目的）、實(shí)施方式（如以暴力、持械等方式）、實(shí)施對(duì)象（如婦女、兒童等）、實(shí)施次數(shù)（如初次或多次）、涉案金額等進(jìn)行判斷。對(duì)情節(jié)輕微或一般違法行為，由行政機(jī)關(guān)依法給予行政處罰；而對(duì)情節(jié)嚴(yán)重或特別嚴(yán)重，造成嚴(yán)重或惡劣危害后果的，由司法機(jī)關(guān)依法給予刑事制裁。但是，由于一方面立法層面依然存在不少行政違法和犯罪的構(gòu)成要件相同或基本相同的情形，另一方面社會(huì)危害性的判斷本身主觀屬性較強(qiáng)，并且容易受到公共輿論影響，此時(shí)如何準(zhǔn)確適用法律并避免執(zhí)法隨意性，就易引發(fā)爭(zhēng)議。為此，從理論層面厘清行政處罰與刑罰的邏輯關(guān)系，成為指引立法和法律實(shí)施的迫切需要。

（二）關(guān)于行政處罰與刑罰關(guān)系的學(xué)說(shuō)演變

關(guān)于行政處罰與刑罰關(guān)系的學(xué)理討論，首先可以追溯至德國(guó)法上關(guān)于行政罰與刑罰的相關(guān)學(xué)說(shuō)。需要指出的是，德國(guó)法上并不存在與我國(guó)的“行政處罰”概念直接對(duì)應(yīng)的概念，較為接近的是“行政罰”。行政罰主要是對(duì)違反行政義務(wù)的不法行為所科處的法律制裁，本質(zhì)上屬于一種確保行政義務(wù)履行的強(qiáng)制手段。這類處罰之所以被稱為行政罰，是因?yàn)楸惶幜P的對(duì)象在性質(zhì)上屬于違反行政義務(wù)（而非違法）的不法行為。而我國(guó)的行政處罰并不局限于對(duì)行政義務(wù)的違反，也包含大量侵害私人人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)但尚未構(gòu)成犯罪的不法行為。

在德國(guó)法上，關(guān)于行政罰與刑罰的關(guān)系，有“質(zhì)的區(qū)別說(shuō)”“量的區(qū)別說(shuō)”和“質(zhì)量區(qū)別說(shuō)”三種主要觀點(diǎn)。最早出現(xiàn)的觀點(diǎn)是“質(zhì)的區(qū)別說(shuō)”，即認(rèn)為行政罰與刑罰具有本質(zhì)區(qū)別。例如，德國(guó)行政刑法理論的創(chuàng)始者郭施密特主張刑罰與行政罰之間存在本質(zhì)區(qū)分，認(rèn)為刑事不法是對(duì)其他意志主體的法益的侵害，而行政罰則是對(duì)公共福祉的侵害，僅是一種行政不服從。持“量的區(qū)別說(shuō)”的學(xué)者則認(rèn)為行政罰和刑罰本質(zhì)并無(wú)區(qū)分。德國(guó)學(xué)者海因茨·馬特斯認(rèn)為基于福利的行政秩序與基于正義的法秩序之間的對(duì)立可能并不存在，在社會(huì)國(guó)下社會(huì)義務(wù)得到憲法認(rèn)可，但個(gè)人在本質(zhì)上是屬于社會(huì)的，無(wú)法通過(guò)區(qū)分對(duì)個(gè)人法益的侵害還是對(duì)公共福祉的侵害來(lái)區(qū)分刑事不法與行政不法?！百|(zhì)量區(qū)別說(shuō)”或稱“質(zhì)量混合區(qū)別說(shuō)”則認(rèn)為刑罰與行政罰均有其核心領(lǐng)域，二者在其核心領(lǐng)域存在本質(zhì)區(qū)別，刑罰本質(zhì)上是對(duì)違反倫理價(jià)值的行為進(jìn)行處罰，而行政罰針對(duì)的是技術(shù)性的選擇不服從。在刑罰與行政罰的交叉地帶，二者僅具有量的區(qū)別。該說(shuō)不僅為德國(guó)聯(lián)邦憲法法院的裁判所采納，也是德國(guó)學(xué)理上的主流觀點(diǎn)。

在我國(guó)，學(xué)者們?cè)缭谇迥┟駠?guó)時(shí)期即已就刑罰與行政處罰的關(guān)系、行政處罰的正當(dāng)性展開(kāi)討論，并產(chǎn)生了“質(zhì)的區(qū)別說(shuō)”與“量的區(qū)別說(shuō)”兩種觀點(diǎn)。當(dāng)代刑法學(xué)者的爭(zhēng)議側(cè)重于“質(zhì)的區(qū)別說(shuō)”和“質(zhì)量混合說(shuō)”，而行政法學(xué)者多主張“量的區(qū)別說(shuō)”。例如，有刑法學(xué)者認(rèn)同行政處罰與刑罰之間存在本質(zhì)差異，認(rèn)為不能分解成或者還原為個(gè)人法益的所謂公法益，都不是刑法保護(hù)的法益。與此相對(duì)，有的學(xué)者則主張“質(zhì)量混合說(shuō)”，認(rèn)為大部分行政犯中行政不法與刑事不法的侵害具有法益同質(zhì)性，此時(shí)的刑事違法性從屬于行政違法性，故應(yīng)以量的區(qū)別作為區(qū)分標(biāo)準(zhǔn)，而在行政法法益過(guò)于抽象、行政法法益未成為刑法法益以及法益超出行政法保護(hù)范圍的情形下，行政處罰與刑罰具有質(zhì)的差異。也有部分學(xué)者明確主張“量的區(qū)別說(shuō)”。一方面，有刑法學(xué)者認(rèn)為刑法與其前置法在犯罪規(guī)制上存在定性從屬性與定量獨(dú)立性的關(guān)系。另一方面，有行政法學(xué)者為論證行政處罰可以借鑒刑法理論，先行通過(guò)法益抽象化和行政民主化的趨勢(shì)證成二者只存在量的區(qū)別。前述觀點(diǎn)，常以刑事法益與行政法法益的區(qū)分為依據(jù)，但如果不回溯至憲法規(guī)范，那么這兩種法益的內(nèi)涵將取決于論者的價(jià)值判斷，缺乏堅(jiān)實(shí)的正當(dāng)性基礎(chǔ)。

（三）訴諸憲法規(guī)范的行刑關(guān)系再解釋

實(shí)際上，行政處罰與刑罰的區(qū)分并不是當(dāng)然存在的，而是大陸法系國(guó)家特定法律觀念與憲制安排的結(jié)果。德國(guó)從17世紀(jì)開(kāi)始就形成了行政機(jī)關(guān)享有警察罰權(quán)力與司法機(jī)關(guān)享有刑事司法權(quán)力的二元懲戒體制，并一直延續(xù)至今。與之相反，在美國(guó)法上，行政機(jī)關(guān)施加的制裁被視為立法機(jī)關(guān)委任的司法權(quán)，這使得行政處罰與刑罰的區(qū)分問(wèn)題，轉(zhuǎn)化為立法機(jī)關(guān)授予行政機(jī)關(guān)制裁權(quán)這一司法權(quán)的限度和邊界問(wèn)題。因此，對(duì)行政處罰與刑罰關(guān)系的討論，須置于我國(guó)憲法框架和規(guī)范下展開(kāi)，而不能僅停留于理論層面的觀點(diǎn)之爭(zhēng)。

1.憲法與基本權(quán)利作為制裁的正當(dāng)性基礎(chǔ)

根據(jù)法益的歸屬主體不同，可以將法益區(qū)分為個(gè)人法益、集體法益與國(guó)家法益。《憲法》第28條是憲法中唯一正面規(guī)定國(guó)家制裁犯罪義務(wù)的規(guī)范。該條規(guī)定：“國(guó)家維護(hù)社會(huì)秩序，鎮(zhèn)壓叛國(guó)和其他危害國(guó)家安全的犯罪活動(dòng)，制裁危害社會(huì)治安、破壞社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)和其他犯罪的活動(dòng)，懲辦和改造犯罪分子?！辈贿^(guò)，該條的核心是通過(guò)規(guī)定制裁范圍維護(hù)國(guó)家法益和集體法益，個(gè)人法益的保護(hù)無(wú)法直接從該條中導(dǎo)出。該條規(guī)定了國(guó)家對(duì)兩類犯罪的制裁：一是鎮(zhèn)壓各類危害國(guó)家安全的犯罪，二是制裁危害社會(huì)治安、破壞社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)和其他犯罪的活動(dòng)，其目的是維護(hù)社會(huì)秩序。其中，第一類針對(duì)國(guó)家犯罪的制裁即是對(duì)國(guó)家法益的保護(hù)，第二類針對(duì)集體法益的制裁則包含三層意涵。

第一，若將國(guó)家視作法人，則國(guó)家享有獨(dú)立于個(gè)人的法益，刑法對(duì)其進(jìn)行保護(hù)的依據(jù)在于《憲法》第28條前段。與私人相對(duì)的是所謂公法人，公法人的典型是國(guó)家，其相對(duì)于私人處于優(yōu)越的高權(quán)地位?！皣?guó)家法人說(shuō)”最初在19世紀(jì)由阿爾布雷希特提出，并由格貝爾、拉班德和耶利內(nèi)克進(jìn)一步發(fā)揚(yáng)。盡管國(guó)家在公法上并不必然被作為法人來(lái)把握和認(rèn)識(shí)，學(xué)說(shuō)上也存在不將國(guó)家作為法人的“國(guó)家客體說(shuō)”“國(guó)家設(shè)施說(shuō)”等理論，但由于確立國(guó)家法人格可以使得國(guó)家作為法人，成為公法上的權(quán)利（力）義務(wù)的最終歸屬主體，并由此承擔(dān)行使公法上權(quán)力而產(chǎn)生的各類責(zé)任，滿足法學(xué)上從整體上把握國(guó)家現(xiàn)象的現(xiàn)實(shí)需要。因此，“國(guó)家法人說(shuō)”依然是大陸法系對(duì)國(guó)家性質(zhì)的主流認(rèn)識(shí)。這意味著，歸屬于國(guó)家的利益不等同于超個(gè)人的不特定多數(shù)的利益，而是獨(dú)立于集體法益的一種法益。《憲法》第28條前段規(guī)定即將侵犯國(guó)家法益的行為確定為犯罪，并通過(guò)刑罰保護(hù)國(guó)家法益。

第二，刑法對(duì)集體法益的保護(hù)包括可以還原為個(gè)人法益的集體法益與不能直接還原為個(gè)人法益的集體法益。一方面，維護(hù)社會(huì)治安、社會(huì)主義經(jīng)濟(jì)可以通過(guò)保護(hù)個(gè)人法益來(lái)實(shí)現(xiàn)，亦即此處的集體法益是可以還原為個(gè)人法益的集體法益。例如，刑法對(duì)危害公共安全犯罪的制裁，盡管保護(hù)的是不特定的多數(shù)人，但在犯罪發(fā)生后，集體法益即具體化為受害者的個(gè)人法益，這與危險(xiǎn)駕駛罪等只是抽象地帶來(lái)公共安全風(fēng)險(xiǎn)而無(wú)法具體到特定主體的犯罪有所不同。另一方面，對(duì)不能還原為個(gè)人法益的集體法益的保護(hù)也屬于該條的規(guī)范內(nèi)涵。盡管有學(xué)者主張任何刑法所保護(hù)的法益都應(yīng)當(dāng)能夠回溯至個(gè)人法益，但該主張并無(wú)堅(jiān)實(shí)的憲法依據(jù)。在法益理論起源地的德國(guó)，一方面德國(guó)聯(lián)邦憲法法院承認(rèn)對(duì)超越個(gè)人法益的利益的保護(hù)，盡管此類規(guī)范在刑法學(xué)中受到質(zhì)疑，但從憲法上看并無(wú)問(wèn)題。另一方面，盡管德國(guó)聯(lián)邦憲法法院認(rèn)為刑罰不能僅針對(duì)單純的不服從，但其對(duì)此的審查極為寬松，尚未出現(xiàn)因此而被認(rèn)定不合憲的刑事立法。

第三，針對(duì)個(gè)人法益保護(hù)的規(guī)范依據(jù)，需要訴諸基本權(quán)利和國(guó)家的保護(hù)義務(wù)。在當(dāng)代社會(huì)，基本權(quán)利的功能已經(jīng)從單純的防御權(quán)擴(kuò)展到要求國(guó)家履行保護(hù)義務(wù)，而國(guó)家保護(hù)一方基本權(quán)利的同時(shí)往往需要限制第三人的基本權(quán)利，此時(shí)就會(huì)產(chǎn)生以國(guó)家為媒介的基本權(quán)利沖突。在將法益理論的視角擴(kuò)展到基本權(quán)利上后，國(guó)家通過(guò)刑罰限制第三人基本權(quán)利以保護(hù)個(gè)人法益，即是國(guó)家運(yùn)用對(duì)一方基本權(quán)利限制程度最高的手段來(lái)保護(hù)另一方基本權(quán)利的情形。此時(shí)，刑事立法和刑事司法均需要恪守憲法劃定的禁止保護(hù)不足和禁止過(guò)度這兩條界限。一方面，國(guó)家對(duì)一方基本權(quán)利的保護(hù)需要達(dá)到最低限度，禁止保護(hù)不足劃定了針對(duì)特定個(gè)人法益保護(hù)所需刑罰的最低限度；另一方面，國(guó)家對(duì)另一方基本權(quán)利的限制不得超過(guò)必要限度，比例原則劃定了刑罰的最高限度。

2.行政處罰與刑罰針對(duì)不同類型法益的保護(hù)具有顯著差異性

在我國(guó)，行政處罰和刑法保護(hù)的法益存在一定的重疊。“保護(hù)法益的任務(wù)要合理分配給法律體系中的不同法律、行政法規(guī)。分配標(biāo)準(zhǔn)之一，是法律后果的嚴(yán)厲程度（法律后果越嚴(yán)厲，適用程序就越復(fù)雜）。”刑法對(duì)法益的保護(hù)都是通過(guò)限制或剝奪罪犯的基本權(quán)利來(lái)實(shí)現(xiàn)的，故其必然受到禁止過(guò)度原則的限制。就個(gè)人法益和能夠回溯至個(gè)人法益的集體法益的保護(hù)而言，還須受到禁止保護(hù)不足原則的限制；但就國(guó)家法益和不能還原為個(gè)人法益的集體法益的保護(hù)而言，立法和行政則在最高限度下具有廣泛的形成空間。

第一，就個(gè)人法益的保護(hù)和能夠還原到個(gè)人法益的集體法益的保護(hù)而言，除由司法機(jī)關(guān)課予的刑事處罰外，行政機(jī)關(guān)也負(fù)有基本權(quán)利保護(hù)義務(wù)，行政處罰亦可成為基本權(quán)利保護(hù)的方式。這也是我國(guó)行政處罰與德國(guó)行政罰之間的顯著差異。不過(guò)，由于刑罰的嚴(yán)厲程度高于行政處罰，因此二者在懲罰強(qiáng)度上具有輕重銜接的關(guān)系。而在禁止保護(hù)不足原則所劃定的最低界限高于行政處罰的嚴(yán)厲程度時(shí)，行政處罰即因其保護(hù)力度不足而成為不適當(dāng)?shù)谋Ｗo(hù)手段。例如，對(duì)于侵害生命法益的保護(hù)任務(wù)即不應(yīng)由行政處罰承擔(dān)，而應(yīng)當(dāng)訴諸嚴(yán)厲程度更高的刑罰。因此，禁止保護(hù)不足和禁止過(guò)度原則框定了憲法對(duì)個(gè)人法益保護(hù)的力度范圍。

第二，就國(guó)家法益和不能還原為個(gè)人法益的集體法益的保護(hù)而言，刑法與行政法都負(fù)有保護(hù)職責(zé)。我國(guó)憲法并未將國(guó)家法益和此類集體法益的保護(hù)專屬性地交由刑法承擔(dān)，行政法也具有對(duì)其進(jìn)行保護(hù)的義務(wù)。并且，與司法機(jī)關(guān)相比，由行政機(jī)關(guān)判定公共利益的內(nèi)涵更加適合。因此，國(guó)家公權(quán)力通過(guò)限制一方基本權(quán)利而保護(hù)國(guó)家法益和此類集體法益應(yīng)主要遵循禁止過(guò)度原則，而不受禁止保護(hù)不足原則的限制。盡管在此立法機(jī)關(guān)具有較大的形成空間，但由于其保護(hù)的是抽象集體利益或公共利益，因此根據(jù)比例原則的要求，包括行政處罰在內(nèi)的行政手段是首要選擇，只有在行政手段無(wú)法充分發(fā)揮保護(hù)作用的情形下才可訴諸刑罰手段。

3.以憲法允許保護(hù)力度所處法域進(jìn)行質(zhì)量區(qū)分

在基于憲法規(guī)范說(shuō)明不同種類的法益既可能完全交由刑罰或行政處罰保護(hù)，也可能交由二者共同保護(hù)后，二者的區(qū)分便可以進(jìn)一步加以闡明。

第一，如果某一類法益完全交由行政處罰或刑罰予以保護(hù)，此時(shí)的行政處罰與刑罰就具有本質(zhì)區(qū)別。例如，針對(duì)國(guó)家法人的法益，特別是國(guó)家安全類的法益，就主要交由刑法予以保護(hù)。《中華人民共和國(guó)國(guó)家安全法》《反分裂國(guó)家法》等都未設(shè)立相關(guān)行政處罰條款。針對(duì)個(gè)人和組織從事危害國(guó)家安全的行為，主要根據(jù)其行為危害程度來(lái)確定是否構(gòu)成相關(guān)犯罪。而對(duì)于那些無(wú)法還原為個(gè)人法益的集體法益，主要應(yīng)當(dāng)由行政處罰予以保護(hù)。為此，有學(xué)者在贊同集體法益可以得到刑法保護(hù)的同時(shí)明確指出：“并不是所有的秩序都能成為集體法益，獲得刑法的保護(hù)。如果某種秩序僅僅體現(xiàn)行政管理的需要，與個(gè)人的自由發(fā)展沒(méi)有必然聯(lián)系，就不應(yīng)成為刑法保護(hù)的法益?！币虼耍w法益也必須能夠還原為個(gè)人利益，只有這樣才能得到刑法的保護(hù)。如果依據(jù)憲法規(guī)范，對(duì)某一法益的保護(hù)僅通過(guò)行政處罰或特定刑罰來(lái)實(shí)現(xiàn)，那么就意味著立法者已將其不法后果限定于特定的責(zé)任形式，此時(shí)的行政處罰與刑罰存在質(zhì)的區(qū)別。

第二，對(duì)個(gè)人法益和能夠還原為個(gè)人法益的集體法益，行政機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)都負(fù)有保障義務(wù)，亦即憲法將此類法益交由行政處罰和刑罰共同保護(hù)。此時(shí)，行政處罰與刑罰則只具有量的區(qū)別。對(duì)于此類法益的保護(hù)，行政處罰和刑罰均可適用，具體如何適用須根據(jù)特定案件中法益受侵害的程度而定。鑒于刑罰的制裁力度更強(qiáng)，刑法的介入應(yīng)當(dāng)遵循從屬性原則?！爸挥性诒容^輕緩的手段不能充分保證效果的情況下，才允許適用刑法。如果國(guó)家使用其他社會(huì)政策措施就能夠或者甚至更有效地保護(hù)一種確定的法益，但是卻抓住了鋒利的刑法之劍，那么，這種做法就違反了禁止超過(guò)必要限度的原則?！碑?dāng)然，行政處罰與刑罰的輕重差異并非絕對(duì)。有學(xué)者指出：“即使刑罰手段整體上重于行政制裁手段，也并不意味著行政制裁的手段永遠(yuǎn)優(yōu)于刑罰手段。”

總之，行政處罰和刑罰都是為了保護(hù)法益，但根據(jù)憲法容許的保護(hù)力度，有的法益僅能由行政處罰或者刑罰分別加以保護(hù)，有的法益則可由二者共同加以保護(hù)。在前一種情形下，行政處罰與刑罰具有質(zhì)的區(qū)別；在后一種情形下，行政處罰與刑罰僅具有量的區(qū)別。

四、維護(hù)集體法益中行刑銜接的實(shí)體法問(wèn)題

傳統(tǒng)刑法以保護(hù)個(gè)體法益為核心使命。隨著風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)的來(lái)臨和刑法功能的擴(kuò)張，對(duì)集體法益的維護(hù)已然成為當(dāng)下刑法發(fā)展的一個(gè)緊迫現(xiàn)實(shí)。盡管刑法學(xué)者試圖以能否還原為個(gè)人法益來(lái)為刑法的功能擴(kuò)張劃定界限，但《刑法》分則第三章“破壞社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)秩序罪”和第六章“妨害社會(huì)管理秩序罪”，顯然已將維護(hù)經(jīng)濟(jì)秩序和社會(huì)管理秩序納入刑法的保護(hù)法益之中。而行政處罰法又將違反行政管理秩序作為實(shí)施行政處罰的首要構(gòu)成要件。如此，在秩序類法益的維護(hù)上，行政處罰與刑罰出現(xiàn)了明顯的保護(hù)法益的重疊。為此，本部分將聚焦秩序類法益維護(hù)中的實(shí)體法問(wèn)題展開(kāi)分析。考慮前后概念使用的一致性，本文將此種秩序類法益統(tǒng)稱為集體法益，以區(qū)別于國(guó)家法益和個(gè)人法益。

（一）行政機(jī)關(guān)維護(hù)集體法益的優(yōu)先職責(zé)

起源于德國(guó)法的“法益侵害說(shuō)”成為解釋刑罰本質(zhì)的優(yōu)勢(shì)學(xué)說(shuō)。是否保護(hù)法益不僅成為劃定刑事立法邊界與評(píng)判刑事立法合法性的標(biāo)準(zhǔn)，也成為解釋刑法規(guī)范的指針。前者即所謂法益的立法批判功能，后者即法益的解釋論功能。就法益的解釋功能而言，伴隨刑事立法的擴(kuò)展，基于實(shí)定法的說(shuō)明使得法益的內(nèi)涵被日益稀釋。就法益的立法批判功能而言，由于缺乏規(guī)范基礎(chǔ)，基于其批判立法面臨正當(dāng)性疑難。盡管不同的部門法都具有法益保護(hù)的功能，但刑法作為一種最為嚴(yán)苛的懲戒措施，在法益保護(hù)方面應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持從屬性原則?！皬膶傩栽瓌t應(yīng)當(dāng)成為防止集體法益過(guò)度擴(kuò)張的一種制約機(jī)制。”

基于法秩序統(tǒng)一的原理，在憲法的統(tǒng)攝下，各個(gè)部門法的規(guī)范目的應(yīng)當(dāng)具有一致性。從整體上看，人權(quán)保障、秩序維護(hù)、公共治理是所有部門法的價(jià)值，但在不同領(lǐng)域，基于規(guī)范對(duì)象和規(guī)范手段的差異性，法規(guī)范的價(jià)值和目標(biāo)還是存在一定的差異。傳統(tǒng)上刑法以保護(hù)個(gè)人自由為核心，早期的法益概念主要以個(gè)人權(quán)利和自由為核心構(gòu)建?！霸趦r(jià)值取向上，現(xiàn)代刑法偏向于對(duì)個(gè)體權(quán)利的保障，法益概念也主要圍繞個(gè)體而加以構(gòu)建?！钡牵S著現(xiàn)代社會(huì)的發(fā)展，刑法中抽象危險(xiǎn)犯、法定犯等犯罪類型的大量增加，使得刑法所保護(hù)的法益范圍逐漸超出傳統(tǒng)的個(gè)人權(quán)利范圍。與自然犯主要涉及個(gè)人法益保護(hù)不同，法定犯?jìng)?cè)重于對(duì)社會(huì)秩序即集體法益的維護(hù)，大都基于保護(hù)秩序需要而設(shè)定。經(jīng)濟(jì)刑法所保護(hù)的法益通常是集體法益，即整體的經(jīng)濟(jì)秩序及其重要制度，如信用市場(chǎng)、資本市場(chǎng)、營(yíng)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)秩序等?！稇椃ā返?9條規(guī)定的國(guó)務(wù)院的職權(quán)和第107條規(guī)定的地方各級(jí)人民政府的職權(quán)，涵蓋了管理國(guó)家和地方經(jīng)濟(jì)、文化、生態(tài)環(huán)境等方面事務(wù)。因此，行政機(jī)關(guān)負(fù)有實(shí)施法律、維護(hù)行政管理秩序和社會(huì)秩序的憲法職責(zé)?！缎姓幜P法》第2條也將“違反行政管理秩序”作為行政處罰的首要要件。因此，在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域和社會(huì)管理領(lǐng)域，相關(guān)違法行為在符合違法性這一條件之下，是否構(gòu)成對(duì)行政管理秩序的破壞，其危害后果如何，又應(yīng)當(dāng)通過(guò)何種方式來(lái)進(jìn)行修復(fù)和彌補(bǔ)，這些問(wèn)題顯然應(yīng)當(dāng)先由行政機(jī)關(guān)來(lái)進(jìn)行判斷。與司法機(jī)關(guān)相比，行政機(jī)關(guān)所承擔(dān)的概括性行政管理職能，使得行政機(jī)關(guān)在行政管理秩序、社會(huì)秩序等秩序類集體法益的維護(hù)方面，負(fù)有天然的優(yōu)先職責(zé)。

（二）對(duì)侵害集體法益之違法行為的行政處罰優(yōu)先論

我國(guó)憲法并未將集體（秩序）法益維護(hù)的職責(zé)排他性地委托給行政機(jī)關(guān)，在集體（秩序）法益的維護(hù)方面，刑法依然承擔(dān)了不可或缺的兜底職責(zé)。不同的部門法都具有法益保護(hù)的功能，但刑法作為一種最為嚴(yán)苛的懲戒措施，在法益保護(hù)方面應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持從屬性原則。“刑罰的特點(diǎn)決定了刑法只能將侵害重要法益或嚴(yán)重侵害法益的行為規(guī)定為犯罪，此即決定了刑法的最后手段性?！睂?duì)于侵害秩序法益的違法行為，應(yīng)當(dāng)充分尊重行政機(jī)關(guān)對(duì)于秩序維護(hù)的主體責(zé)任，由行政機(jī)關(guān)對(duì)相關(guān)違法行為是否危害相關(guān)領(lǐng)域的行政管理秩序以及行政執(zhí)法是否足以懲戒違法、恢復(fù)受損法益作出判斷和處理。只有在行政機(jī)關(guān)認(rèn)為相關(guān)不法行為對(duì)行政管理秩序造成的危害不足以通過(guò)行政執(zhí)法來(lái)消除時(shí)，才需要將案件移送司法機(jī)關(guān)，以啟動(dòng)刑事法律責(zé)任的追究程序。相反，在不法行為侵害的是私人受憲法和法律保護(hù)的權(quán)利和自由時(shí)，這就落入司法保護(hù)的核心范圍，可由司法機(jī)關(guān)根據(jù)違法行為的情節(jié)和危害后果決定是否追究行為人的刑事法律責(zé)任。“總之，只有某種法益在憲法上具有根據(jù)，且具有重要價(jià)值并相對(duì)具體時(shí)，由刑法對(duì)之予以保護(hù)，才能滿足目的合理性的要求。”正是在此意義上，有學(xué)者主張引入“規(guī)范保護(hù)目的”來(lái)進(jìn)行法域協(xié)調(diào)：“在刑法與民法、行政法規(guī)范保護(hù)目的整體一致時(shí)，原則上刑法從屬于民法、行政法。在民法、行政法規(guī)范自身存在漏洞；或者因社會(huì)變遷導(dǎo)致民法、行政法規(guī)范供給不足；或者雖然刑法與民法、行政法規(guī)范保護(hù)目的整體一致，但是對(duì)法律主體的懲戒或保護(hù)方向相反的場(chǎng)合，則應(yīng)允許刑法獨(dú)立于民法、行政法，刑民分立或刑行分立?！贝朔N觀點(diǎn)較為合理。例如，在“趙春華非法持有槍支案”中，趙某采購(gòu)槍支的目的是用于經(jīng)營(yíng)射擊游戲攤位，對(duì)公共安全沒(méi)有顯著威脅；即便存在一定的風(fēng)險(xiǎn)，也可先通過(guò)行政處罰予以解決?！皩?duì)于此類案件只需采用行政處罰手段就足以達(dá)到保護(hù)背后法益（即不特定或多數(shù)人的生命、身體、健康等法益）的目的，而沒(méi)有必要?jiǎng)佑眯塘P手段。”

（三）法定犯中行政違法認(rèn)定的前置性與有限拘束力

隨著刑法功能的擴(kuò)張，立法者難以對(duì)所有需要追究刑事責(zé)任的犯罪行為都在刑法中作出明確規(guī)定，特別是在經(jīng)濟(jì)刑法領(lǐng)域概括性地通過(guò)“違反國(guó)家規(guī)定”“未經(jīng)許可”等進(jìn)行罪狀描述，這成為現(xiàn)代刑法的一個(gè)重要特點(diǎn)。此類犯罪被稱為法定犯。法定犯具有雙重違法性，即行政違法性與刑事違法性?！胺ǘǚ笜?gòu)成要件的規(guī)范要素，在通常情況下，都是在刑法中有明文規(guī)定的，例如違反國(guó)家規(guī)定或者違反法律、行政法規(guī)等，還有的法定犯以未經(jīng)許可等形式標(biāo)示其行政違法性?！庇捎诜ǘǚ竿婕皩?duì)行政法律規(guī)范的違反，因此判斷相關(guān)犯罪行為是否滿足構(gòu)成要件，通常需要依賴行政機(jī)關(guān)的前置判斷。如何對(duì)待行政機(jī)關(guān)的前置判斷，也成為法定犯認(rèn)定過(guò)程中的一個(gè)難點(diǎn)問(wèn)題。

法定犯的行政違法性特點(diǎn)，首先要求法定犯的事實(shí)認(rèn)定需要以違反行政法律規(guī)范為前提，這也被稱為法定犯的行政從屬性。但是，需要指出的是，此種行政從屬性既不意味著程序上法定犯的處理以行政機(jī)關(guān)的先行處理為前提，也不意味著行政機(jī)關(guān)的前置判斷對(duì)于司法機(jī)關(guān)具有完全的拘束力。一方面，對(duì)于違反行政法律規(guī)范的判斷，現(xiàn)行實(shí)體法并未排他性地交由行政機(jī)關(guān)進(jìn)行。在多數(shù)情形下，是否違反國(guó)家規(guī)定，是否獲得行政許可，在事實(shí)調(diào)查階段就能夠得出確定性結(jié)論，無(wú)須行政機(jī)關(guān)進(jìn)行獨(dú)立判斷。當(dāng)然，在涉及相關(guān)專業(yè)性較強(qiáng)的認(rèn)定時(shí)，如非法出版物、淫穢物品的認(rèn)定等，還是需要聽(tīng)取監(jiān)管部門的專業(yè)意見(jiàn)。法定犯認(rèn)定中行政違法性的判斷，并非必然交由監(jiān)管部門來(lái)進(jìn)行。另一方面，即使行政機(jī)關(guān)作出違反行政法律規(guī)范的判斷，這一判斷對(duì)于司法機(jī)關(guān)也并不具有完全的拘束力，司法機(jī)關(guān)依然負(fù)有獨(dú)立判斷的職責(zé)，需要依據(jù)犯罪構(gòu)成要件對(duì)罪狀是否滿足進(jìn)行實(shí)質(zhì)審查?！斑@種實(shí)質(zhì)審查，從刑法角度而言，意味著要堅(jiān)守刑事司法的獨(dú)立判斷立場(chǎng)，不宜將行政責(zé)任的認(rèn)定結(jié)論直接作為刑事責(zé)任的認(rèn)定依據(jù)，進(jìn)而使刑事司法機(jī)關(guān)對(duì)行政犯的審理徹底淪為對(duì)行政決定的簡(jiǎn)單確認(rèn)；從行政法角度則意味著，即使從法秩序一致的視角下，行政法強(qiáng)調(diào)行政行為對(duì)于其他行政機(jī)關(guān)和法院在民事審判中的跨程序效力，但這種跨程序效力原則上并不能拘束刑事審判，法院仍可就作為刑事審判先決問(wèn)題的行政行為進(jìn)行合法性判斷?！钡?，法定犯的行政違法性判斷，即便交由行政機(jī)關(guān)先行認(rèn)定，實(shí)踐中行政機(jī)關(guān)認(rèn)定的形式也非常多樣化，并不當(dāng)然體現(xiàn)為一個(gè)獨(dú)立的行政決定或行政認(rèn)定，也完全可能體現(xiàn)為事實(shí)調(diào)查過(guò)程中的內(nèi)部函件。此類認(rèn)定通常不對(duì)外公開(kāi)，不具有設(shè)立、變更或終止行政法律關(guān)系的效果。有學(xué)者在分析行政認(rèn)定的性質(zhì)時(shí)，認(rèn)為此類行為通常屬于內(nèi)部行為，不具有可訴性。部分學(xué)者將其理解為一種獨(dú)立的行政行為，并分析其法律效力，但這種看法可能并不準(zhǔn)確。

五、服務(wù)于實(shí)體妥當(dāng)性的程序銜接機(jī)制的完善

前述分析旨在為行政處罰與刑罰之間如何分配維護(hù)法益的不同職責(zé)提供一個(gè)理論框架。行政處罰與刑罰的銜接也需要在此種實(shí)體思路的基礎(chǔ)上展開(kāi)。這種實(shí)體法關(guān)系會(huì)影響行政機(jī)關(guān)就刑罰要件判斷的拘束力，以及處罰后果是否需要并處。而刑事介入的時(shí)間節(jié)點(diǎn)應(yīng)當(dāng)根據(jù)行政判斷拘束力的強(qiáng)弱進(jìn)行判斷，正反向移送機(jī)制則需根據(jù)并處與否加以建構(gòu)。

（一）區(qū)分違法（犯罪）行為侵害的法益類型

如前所述，盡管隨著現(xiàn)代社會(huì)復(fù)雜性的增加和刑罰職能的擴(kuò)張，在保護(hù)法益的類型上行政處罰與刑罰出現(xiàn)一定的交織，但從理論上廓清和捍衛(wèi)各自保護(hù)的核心法益仍是可能和必要的。行政處罰應(yīng)當(dāng)以維護(hù)集體（秩序）法益為首要職責(zé)，主要針對(duì)違反行政法律規(guī)范之違法行為，在維護(hù)個(gè)人法益方面僅承擔(dān)補(bǔ)充性職責(zé)；而刑罰則以維護(hù)個(gè)人法益（包括能夠還原為個(gè)人法益的集體法益）為核心職責(zé)，在集體（秩序）法益的維護(hù)方面僅承擔(dān)輔助性職責(zé)。

為此，在發(fā)現(xiàn)某一違法行為時(shí)，需要首先判斷該行為所侵害的法益究竟為個(gè)人法益還是集體法益。如果侵害的主要是個(gè)人法益，那么需要根據(jù)違法行為的危害程度去判斷，其查處究竟應(yīng)當(dāng)落入行政法的調(diào)整范圍還是刑法的調(diào)整范圍。對(duì)于違法行為情節(jié)輕微或危害程度一般，沒(méi)有造成嚴(yán)重危害后果的行為，尚不構(gòu)成犯罪的，可通過(guò)行政處罰先行調(diào)整；在調(diào)查過(guò)程中發(fā)現(xiàn)情節(jié)嚴(yán)重或造成嚴(yán)重危害后果，可能構(gòu)成犯罪的，可以移送公安部門偵查處理。如果侵害的主要是集體（秩序）法益，那么需要首先交由行政機(jī)關(guān)進(jìn)行查處；只有行政機(jī)關(guān)認(rèn)為單純的行政處罰不足以懲戒違法，需要引入刑事制裁方能制裁違法或修復(fù)受損法益時(shí)，刑罰的介入才具有正當(dāng)性。

（二）根據(jù)行政判斷拘束力與違法性關(guān)系建構(gòu)雙向移送機(jī)制

就行政決定對(duì)刑事司法的拘束而言，保護(hù)任務(wù)主要由何者履行決定了拘束力度的大小，進(jìn)而決定雙向移送機(jī)制的建構(gòu)。

首先，除涉及合法性預(yù)期保護(hù)的情形外，基于人權(quán)保障的目的，否認(rèn)行政機(jī)關(guān)判斷的拘束力，認(rèn)為刑事司法機(jī)關(guān)有權(quán)對(duì)行政行為進(jìn)行實(shí)質(zhì)審查的主流觀點(diǎn)具有合理性。但是，否認(rèn)行政機(jī)關(guān)判斷的絕對(duì)拘束力，并不意味著刑事司法不需要就行政判斷加以考慮，刑事司法只是可以對(duì)行政行為加以審查?！芭c民事審判不同，行政行為對(duì)于刑事審判原則上并不具有跨程序效力，其原因就在于，在刑事審判中，人權(quán)保障相比法的安定性、法秩序統(tǒng)一具有更高價(jià)值，為了更好地確保刑事審判的實(shí)質(zhì)正義，應(yīng)該認(rèn)為刑事司法機(jī)關(guān)對(duì)于行政許可的效力具有獨(dú)立判斷權(quán)限，故即使在行政法上違法卻有效的行政許可，刑事司法機(jī)關(guān)也仍舊可將其作為出罪要件?！?/p>

其次，在憲法將保護(hù)任務(wù)主要交由行政法的情形下（對(duì)集體法益或秩序類法益的維護(hù)），刑罰具有后置性，刑罰只是在行政處罰無(wú)法充分履行保護(hù)任務(wù)時(shí)的例外選擇，行政機(jī)關(guān)具有就保護(hù)任務(wù)能否實(shí)現(xiàn)的優(yōu)先判斷權(quán)。因此，行政機(jī)關(guān)在認(rèn)為僅通過(guò)行政手段就可以充分保護(hù)法益的情形下，刑事司法機(jī)關(guān)不能介入，以保證行政行為有充分的時(shí)間作出。只有在行政手段不足以保護(hù)法益的情形下，刑事司法機(jī)關(guān)才能介入，并且刑事司法機(jī)關(guān)在審查行政判斷時(shí)的密度也應(yīng)更低。

最后，在憲法將保護(hù)個(gè)體人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)等個(gè)人法益的任務(wù)主要交由刑法保護(hù)的情形下，行政處罰所針對(duì)的是例外情形下情節(jié)輕微不構(gòu)成犯罪的行為，刑事司法機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)具有優(yōu)先判斷權(quán)。此時(shí)行政機(jī)關(guān)的判斷應(yīng)當(dāng)僅作為參考。亦即此情形下是否進(jìn)入刑事司法程序應(yīng)當(dāng)由刑事司法機(jī)關(guān)決定，行政判斷可以在刑事司法程序中通過(guò)實(shí)質(zhì)審查被重新從實(shí)體上進(jìn)行判斷。

（三）基于法益與處罰目的確定行政處罰是否與刑罰并處

若一個(gè)行為同時(shí)構(gòu)成應(yīng)受行政處罰行為和犯罪，則此時(shí)面臨的問(wèn)題本質(zhì)上是競(jìng)合犯的處斷，是并處還是擇一重處罰，抑或是擇一重從重處罰。此討論的法理基礎(chǔ)是禁止重復(fù)評(píng)價(jià)原則和比例原則。需要明確的是，刑事責(zé)任與行政責(zé)任競(jìng)合的處理，程序上的先后應(yīng)當(dāng)根據(jù)實(shí)體法上的并處規(guī)則予以確定，而不宜通過(guò)程序機(jī)制建構(gòu)來(lái)回應(yīng)實(shí)體問(wèn)題。

多數(shù)學(xué)者主張行政處罰與刑罰應(yīng)當(dāng)并處，而同類處罰應(yīng)當(dāng)擇一。例如，有學(xué)者認(rèn)為：“法院對(duì)已經(jīng)受到行政處罰的行為再施以刑罰并不違背刑法目的，反之亦然。但是，基于比例原則的要求，行政機(jī)關(guān)或者法院針對(duì)同一違反行政法義務(wù)的行為施加處罰應(yīng)當(dāng)合理，不得使當(dāng)事人承受過(guò)度的處罰”。也有學(xué)者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)從法律責(zé)任的具體類型是否同“質(zhì)”進(jìn)行判斷：“同質(zhì)的行政處罰與刑事處罰排斥適用，例如前述類似罰中罰金和罰款都是對(duì)于財(cái)產(chǎn)權(quán)的減損，就屬于兩種處罰具有同質(zhì)性，一般不同時(shí)適用。異質(zhì)的行政處罰與刑事處罰則可以同時(shí)適用，例如資格能力罰和資格刑，資格能力罰與自由刑，等等?！边@種觀點(diǎn)大致上可以被接受，但在論證邏輯上存在不足。（1）兩種法律責(zé)任能否并用，在理論上的評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)在于是否違反禁止重復(fù)評(píng)價(jià)原則，而實(shí)體上的評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)則在于現(xiàn)行實(shí)體法對(duì)于同一違法行為是否設(shè)定了能夠區(qū)分且并用的雙重法律責(zé)任。兩者并非完全獨(dú)立，而是彼此關(guān)聯(lián)。（2）是否構(gòu)成重復(fù)評(píng)價(jià)尚需基于行刑實(shí)體關(guān)系，區(qū)分特定行為是構(gòu)成法條競(jìng)合還是想象競(jìng)合，并結(jié)合處罰功能是否相同加以判斷。有學(xué)者主張二者應(yīng)當(dāng)進(jìn)行一定程度的協(xié)調(diào)以防止過(guò)罰不當(dāng)。為了避免具體實(shí)施中可能出現(xiàn)的沖突，有學(xué)者主張：“立法時(shí)在充分論證的基礎(chǔ)上科學(xué)配置行政處罰與刑罰處罰，盡量少采用‘先行政后司法’的立法方式。只要行政處罰可達(dá)到懲戒的目的，便無(wú)配置刑罰處罰的必要；對(duì)于有些本身社會(huì)危害性較為嚴(yán)重的行為，可以直接適用刑罰處罰，不再配置行政處罰，盡量減少行政處罰與刑罰相銜接的領(lǐng)域”。這種觀點(diǎn)較為合理。當(dāng)立法對(duì)同類違法行為同時(shí)設(shè)置行政處罰和刑罰兩種法律責(zé)任時(shí)，仍須根據(jù)保護(hù)法益的性質(zhì)具體討論。

第一，在行政處罰和刑罰所保護(hù)的法益種類相同的情形下，刑罰和行政處罰原則上應(yīng)當(dāng)擇一并折抵。在法益相同時(shí)，行政處罰和刑罰所制裁的違法行為本質(zhì)相同，從過(guò)罰相當(dāng)?shù)慕嵌戎恍杞o予一次處罰即可。在僅處刑罰而不并處的情形下，行政機(jī)關(guān)正向移送案卷即可。不過(guò)，行政處罰亦可能在報(bào)應(yīng)之外具有獨(dú)立于刑罰的特殊預(yù)防目的，如環(huán)境行政領(lǐng)域的按日連續(xù)處罰有督促相對(duì)人盡快整改的特殊預(yù)防目的，又如行為罰和資格罰具有人身罰和財(cái)產(chǎn)罰無(wú)法實(shí)現(xiàn)的剝奪相對(duì)人違法可能的目的。此時(shí)，行政處罰和刑罰應(yīng)當(dāng)并處，且不能折抵。在刑罰和行政處罰并處的情形下，行政機(jī)關(guān)須與刑事司法機(jī)關(guān)共享證據(jù)。

第二，在行政處罰和刑罰所保護(hù)的法益種類不同的情形下，原則上采取刑事處罰從重的做法。一個(gè)行為同時(shí)侵犯兩種法益的情形類似于刑法中的想象競(jìng)合，刑法對(duì)之的處理是采取從一重從重處罰的原則，亦即適用其違反規(guī)范中處罰最重的規(guī)范，并且從重處罰。由于刑罰的處罰力度高于行政處罰，因此從一重從重處罰即體現(xiàn)為從重進(jìn)行刑事處罰。不過(guò)，如果行為出于種種原因被免予刑罰，那么此時(shí)的處斷方式即變?yōu)椴扇⌒姓幜P從重的做法，反向移送是與之匹配的程序機(jī)制。最后，與上一種情形類似的是，當(dāng)行政處罰具有特定預(yù)防目的時(shí)，依然需要并處，不過(guò)此時(shí)刑罰便不必從重。在后實(shí)施的法律責(zé)任應(yīng)當(dāng)考慮違法行為人已經(jīng)接受的處罰，避免過(guò)罰失當(dāng)。（注：編輯時(shí)隱去了注釋）

本文內(nèi)容來(lái)自ZUEL法商研究，本文章僅限學(xué)習(xí)交流使用，版權(quán)歸原作者所有。

Serving national strategies, focusing on university research and the transformation of scientific and technological achievements