來源：《經(jīng)濟(jì)學(xué)(季刊)》2025年第4期

近期，復(fù)旦大學(xué)中國社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)研究中心張軍、馬欣榕、劉志闊在《經(jīng)濟(jì)學(xué)（季刊）》發(fā)表重要研究成果，首次系統(tǒng)估算了2004-2020年間中國財(cái)政供養(yǎng)人員規(guī)模與結(jié)構(gòu)變化。

2024年政府工作報(bào)告明確提出"嚴(yán)控財(cái)政供養(yǎng)人員規(guī)模"，但因統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)長期未公開，相關(guān)討論多停留在推測層面。該研究嚴(yán)格采用官方統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，通過多源交叉驗(yàn)證，確保了估算結(jié)果的可靠性。研究將財(cái)政供養(yǎng)人員定義為"工資福利列入政府財(cái)政預(yù)算范圍的人員"，既包括編制內(nèi)人員，也包含編外聘用人員，口徑更加全面。

研究核心發(fā)現(xiàn)：規(guī)模持續(xù)增長，結(jié)構(gòu)發(fā)生深刻變化

1. 總體規(guī)模呈上升趨勢

研究估算，2020年中國財(cái)政供養(yǎng)人員總數(shù)達(dá)6846萬人，較2004年的5212萬人增加近31.4%。雖然2013年政府機(jī)構(gòu)改革后增速有所放緩，但總體仍呈上升態(tài)勢。財(cái)政供養(yǎng)人員占總?cè)丝诒戎貜?004年的4.01%上升至2020年的4.85%，意味著每百人中近5人為財(cái)政供養(yǎng)，在職供養(yǎng)人員占就業(yè)總?cè)丝诒戎剡_(dá)5.54%，財(cái)政負(fù)擔(dān)持續(xù)加重。

2. 結(jié)構(gòu)性變化更為關(guān)鍵

研究指出，相比于關(guān)注絕對規(guī)模，幾個(gè)結(jié)構(gòu)變化更值得重視：

離退休人員占比快速上升：2020年供養(yǎng)人員中近四成為離退休人員，從2004年的1468萬人增至2687萬人。這與人口老齡化趨勢緊密相關(guān)，且機(jī)關(guān)事業(yè)單位離退休人員平均養(yǎng)老金(5927元)約為企業(yè)人員(2995元)的兩倍，財(cái)政壓力顯著。

編內(nèi)編外結(jié)構(gòu)變化明顯：在嚴(yán)控編制政策下，2013年后編內(nèi)人員數(shù)量穩(wěn)中有降，但編外人員從2004年的215萬增至2018年的442萬，增幅超一倍。機(jī)構(gòu)改革在控制編內(nèi)人員的同時(shí)，反而刺激了編外人員擴(kuò)張。

基層集中現(xiàn)象突出：財(cái)政供養(yǎng)人員主要集中在縣區(qū)級(jí)及以下。以財(cái)政和稅務(wù)系統(tǒng)為例，縣級(jí)單位人員占比分別達(dá)79%和72%，呈現(xiàn)明顯的"金字塔"結(jié)構(gòu)。這反映出基層政府承擔(dān)了主要公共服務(wù)職能，但也面臨編制不足與編外人員膨脹的雙重壓力。

3. 空間分布呈現(xiàn)結(jié)構(gòu)性錯(cuò)配

研究利用人口普查數(shù)據(jù)發(fā)現(xiàn)，財(cái)政供養(yǎng)率(供養(yǎng)人員/常住人口)在空間分布上存在顯著不均衡：

"西高東低"現(xiàn)象明顯：西部地區(qū)供養(yǎng)率普遍高于東部，與人口分布"東多西少"形成反差。在人口較少地區(qū)，供養(yǎng)率反而更高。例如，西部某縣常住人口僅3.02萬人，財(cái)政供養(yǎng)人員卻達(dá)6000余人，"官民比"高達(dá)1:5。

人口流動(dòng)與配置調(diào)整脫節(jié)：人口凈流入地區(qū)供養(yǎng)率上升緩慢，而人口凈流出地區(qū)供養(yǎng)率飆升。由于編制調(diào)整存在"路徑依賴"，難以跟上人口流動(dòng)速度，導(dǎo)致人口流入?yún)^(qū)公共服務(wù)供給不足，人口流出區(qū)人員過剩。

政策啟示：結(jié)構(gòu)優(yōu)化比總量控制更重要

研究團(tuán)隊(duì)提出三項(xiàng)關(guān)鍵建議：

1. 動(dòng)態(tài)調(diào)整編制管理：財(cái)政供養(yǎng)人員管控應(yīng)避免"一刀切"，應(yīng)根據(jù)常住人口變化、地區(qū)財(cái)政能力實(shí)施差異化政策。尤其要防止"人減費(fèi)增"現(xiàn)象——編制壓縮但人員經(jīng)費(fèi)反而上升。

2. 重視離退休人員管理：結(jié)合漸進(jìn)式延遲退休政策，鼓勵(lì)核心崗位和高學(xué)歷人才延長職業(yè)生涯，同時(shí)關(guān)注機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)精算平衡，確保制度可持續(xù)性。

3. 優(yōu)化政府結(jié)構(gòu)與效率：行政改革應(yīng)超越"減人"層面，更注重提升行政效能。對人口小縣可考慮統(tǒng)籌精簡行政事業(yè)單位，減少職能重疊，對人口流入?yún)^(qū)，應(yīng)以人均指標(biāo)為依據(jù)，提高公共服務(wù)匹配效率。

這項(xiàng)研究首次提供了2009年后財(cái)政供養(yǎng)人員的系統(tǒng)性估算，填補(bǔ)了重要數(shù)據(jù)空白。研究表明，當(dāng)前財(cái)政供養(yǎng)改革的核心挑戰(zhàn)已從"總量控制"轉(zhuǎn)向"結(jié)構(gòu)優(yōu)化"。在財(cái)政收入增速放緩、債務(wù)約束趨緊的背景下，財(cái)政供養(yǎng)人員經(jīng)費(fèi)支出已占全國一般公共預(yù)算支出的27%，其剛性特征對財(cái)政可持續(xù)性構(gòu)成挑戰(zhàn)。

值得注意的是，改革必須考慮區(qū)域差異性。中國地域廣闊，各地區(qū)人口流動(dòng)、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、財(cái)政能力差異巨大，簡單統(tǒng)一的編制控制政策可能加劇結(jié)構(gòu)性錯(cuò)配，反而降低公共服務(wù)效率。

財(cái)政供養(yǎng)人員規(guī)模并非越大越好，也非越小越好，關(guān)鍵是實(shí)現(xiàn)"人隨事走、編隨人走"的動(dòng)態(tài)平衡。在推進(jìn)改革過程中，應(yīng)避免簡單化思維，尊重地區(qū)差異，聚焦結(jié)構(gòu)優(yōu)化，方能在保障公共服務(wù)質(zhì)量的同時(shí)，實(shí)現(xiàn)財(cái)政可持續(xù)發(fā)展。

當(dāng)前，我國正處經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)關(guān)鍵期，財(cái)政資源更需要向創(chuàng)新、民生、發(fā)展等領(lǐng)域傾斜。合理優(yōu)化財(cái)政供養(yǎng)結(jié)構(gòu)，不僅關(guān)乎政府效能，也關(guān)系到每一位納稅人的切身利益。正如研究者所言："財(cái)政供養(yǎng)改革應(yīng)注重結(jié)構(gòu)優(yōu)化與區(qū)域協(xié)調(diào)，避免簡單統(tǒng)一的政策安排。"