直隸州與府的行政級別差異初考

現(xiàn)有研究中，部分學者將直隸州與府視為同級政區(qū)，理由為二者均直屬于省級政區(qū)，不存在互相隸屬的關(guān)系，同屬省以下的二級政區(qū)。但這種認知完全混淆了“隸屬關(guān)系”與“行政級別”的核心區(qū)別，忽略了明清兩代典章制度中對二者層級的明確界定。事實上，從創(chuàng)制直隸州制度開始，其法定級別、行政規(guī)格便明確低于府。清代僅在繼承該制度的基礎(chǔ)上，進一步細化了二者的層級規(guī)則，從未改變“府高州低”的定制。

官階品級是中國古代官僚體系中，界定官員與對應(yīng)機構(gòu)行政級別最核心、最直接的依據(jù)，明清兩代對府與直隸州主官的品級均有明確且固定的官方定制，二者的層級差異從直隸州創(chuàng)制之初便已確立。

《大明會典》中無“直隸州”“屬州”之分

首先要明確的是，明代官方典籍中并無“直隸州”與“屬州”的明區(qū)分，這一對概念是清代修撰史志時，為區(qū)分州的不同隸屬關(guān)系而創(chuàng)設(shè)的。據(jù)《大明會典》記載，府的最高長官知府，法定品級為正四品；而《大明會典》中對所有州的長官統(tǒng)一記載為“各州知州”，法定品級均為從五品。由此可見，即便在后世被劃分為“直隸州”的州級政區(qū)，其主官品級在明代官方規(guī)制中，與隸屬于府的“屬州”知州完全一致，與知府相差整整兩個官階，層級差距極為顯著。

在《大明會典》中“各州知州”為從五品

針對學界常被誤讀的“直隸州視府”一說，出于清朝人編修的《明史》，《明史·職官志》載：“凡州二：有屬州，有直隸州。屬州視縣，直隸州視府，而品秩則同?！贝颂幍摹捌分葎t同”，指的是直隸州知州與屬州知州的品秩完全相同，均為從五品，而非與知府同級。這句話的只是說：直隸州的隸屬關(guān)系與統(tǒng)縣職能比照府，但其法定官階、行政規(guī)格仍遵循州的標準，與府存在明確的層級差距。

清前期《欽定大清會典》中記載直隸州知州和屬州知州都是從五品

清代完整繼承了明代的品級邏輯，直至乾隆十八年（1753），清廷對地方官品級完成最終定制前，直隸州知州與府下轄屬州知州的品階始終一致，均為從五品。乾隆十八年的官制修訂中，規(guī)定：知府為從四品，直隸州知州為正五品，二者仍相差一個官階，這一規(guī)制終清一代未再更改。與明代相比，清代雖縮小了二者的品級差距，但始終保留了明確的官階分野，延續(xù)了明代以來“府高州低”的法定規(guī)則。

府與直隸州雖同為統(tǒng)縣政區(qū)，但從制度創(chuàng)制之初，二者的行政建制規(guī)格、管轄權(quán)限便存在明確的高低之分，這一差異被清代繼承。

明清兩代典章均明確劃定了二者的管轄權(quán)限邊界：府可管轄屬州、縣兩類縣級政區(qū)，而直隸州僅能管轄縣，無權(quán)管轄屬州。換言之，屬州的法定隸屬對象只能是府，直隸州始終不具備統(tǒng)轄屬州的法定資格。

這種權(quán)限差異直接體現(xiàn)了二者的統(tǒng)轄規(guī)格高低：府的統(tǒng)轄范圍可以覆蓋州、縣兩類縣級政區(qū)，而直隸州的統(tǒng)轄范圍僅能覆蓋縣，其管轄權(quán)限的上限明顯低于府。同時，明清兩代府的轄區(qū)規(guī)模、屬縣數(shù)量普遍遠大于直隸州：明代的府一般轄10個左右的屬縣，多者可達20余個，而直隸州一般僅轄1-5個屬縣；清代的府平均轄8-12個屬縣，直隸州平均僅轄2-6個屬縣，轄區(qū)規(guī)模的差異進一步印證了二者的規(guī)格高低。

明代羅定州管轄本州以及東安、西寧二縣

明清兩代的府均擁有完整的附廓縣設(shè)置——即府城所在地設(shè)置對應(yīng)的縣，由知縣負責府城的民政、賦稅、訴訟等所有親民事務(wù)，知府無需親理民事，是純粹的“治官之官”，僅負責監(jiān)督、考核下轄的州縣官員，其行政定位是完整的中級監(jiān)臨機構(gòu)。

而明清兩代的直隸州均無附廓縣設(shè)置，直隸州知州既要承擔類似知府的“監(jiān)督下轄屬縣”的監(jiān)臨官職責，還要親自管理本州城的民政、賦稅、訴訟等親民官事務(wù)，是“監(jiān)臨官+親民官”的混合體。這種架構(gòu)的差異，說明直隸州的建制規(guī)格并未達到府的完整統(tǒng)縣政區(qū)標準，其行政層級自然低于府。

明清兩代的佐貳官的配置規(guī)格，進一步從制度細節(jié)上，佐證了府與直隸州的級別差異。機構(gòu)的級別直接體現(xiàn)在屬官的品級配置上，明清兩代府的佐貳官品級，均與直隸州主官持平甚至更高，這是府的機構(gòu)級別高于直隸州的有力佐證。

明代定制：府的佐貳官同知為正五品、通判為正六品，其中府同知的品級，比直隸州知州的從五品還要高一級；而直隸州的佐貳官州同為從六品、州判為從七品，比府的佐貳官低1-2個官階，且直隸州的佐貳官配置，與府下轄“屬州”的同知、通判品階完全一致。

清代延續(xù)了這一配置邏輯：府的同知為正五品，與直隸州知州的品級完全持平；府的通判為正六品，而直隸州的州同為從六品、州判為從七品，仍比府的佐貳官低1-2個官階。府的副手與直隸州主官同級，這種配置邏輯，從制度細節(jié)上印證了府的機構(gòu)級別始終高于直隸州。

部分學者“直隸州與府同級”的認知，核心誤區(qū)在于將“同級隸屬”等同于“同級行政級別”。二者雖同隸屬于省，不存在互相隸屬的關(guān)系，但這并不意味著二者的行政級別完全相同。廣東嘉應(yīng)州、嘉應(yīng)府的建制沿革，直觀印證了府與直隸州的層級高低。

清代的嘉應(yīng)州

雍正十一年（1733），清廷將潮州府下轄的程鄉(xiāng)縣升格為嘉應(yīng)直隸州，直屬廣東布政使司，統(tǒng)轄興寧、長樂、平遠、鎮(zhèn)平四縣，連同本州直轄地形成“嘉應(yīng)五屬”行政格局。此時的嘉應(yīng)直隸州，無附廓縣設(shè)置，由知州兼理本州民政事務(wù)，即前文所述直隸州“監(jiān)臨官+親民官”的混合建制屬性。

嘉慶十二年（1807），清廷正式將嘉應(yīng)直隸州升格為嘉應(yīng)府，行政層級實現(xiàn)明確提升；與之配套的建制調(diào)整，復(fù)置程鄉(xiāng)縣作為府治附廓縣，由知縣專職負責府城的民政、賦稅等親民事務(wù)，知府則成為專司監(jiān)督下轄州縣的“治官之官”，契合府級政區(qū)的完整建制標準，仍統(tǒng)轄五縣，轄區(qū)范圍與此前的直隸州時期并無實質(zhì)變化。

此次升格僅維持五年，嘉慶十七年（1812），清廷便裁撤嘉應(yīng)府，將其重新降為嘉應(yīng)直隸州；與之同步的建制調(diào)整，便是裁撤附廓程鄉(xiāng)縣，恢復(fù)知州兼理本州民事的混合建制，重回“州領(lǐng)四縣”的直隸州格局。

嘉應(yīng)州這一“升府—降州”的短期調(diào)整，變動僅在于行政建制規(guī)格與法定層級，轄區(qū)地理范圍、統(tǒng)轄的縣域數(shù)量均未發(fā)生本質(zhì)改變，卻恰恰以最直觀的行政實踐，印證了“府高于直隸州”的核心層級邏輯：直隸州升府，是官方明確認定的行政層級升格；府降為直隸州，是法定的行政層級下調(diào)。這一案例，徹底打破了“同屬省直轄便為同級政區(qū)”的認知誤區(qū)。

綜上，無論是法定的主官品級、核心的管轄權(quán)限、完整的建制規(guī)格，還是細節(jié)化的佐貳官配置，明清兩代的典章制度與行政實踐，都清晰界定了直隸州與府的層級差距。而嘉應(yīng)州“升府降州” 的歷史，更是為這一法定層級規(guī)則提供了無可辯駁的實證支撐。簡言之，明代的直隸州，除了直隸于布政司的隸屬關(guān)系外，其主官、佐貳官的品階，均與府下轄的“屬州”完全一致；清代雖調(diào)整了品級規(guī)制，卻始終未打破“府高州低”的核心定制。終明清兩代，直隸州的法定行政級別，始終明確低于府。

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