比城投65萬(wàn)億債務(wù)更棘手的是，土地財(cái)政已經(jīng)徹底玩不下去了。

1991年，為配合浦東開(kāi)發(fā)，上海成立了全國(guó)第一家城投公司，當(dāng)時(shí)它還屬于事業(yè)單位，靠財(cái)政供養(yǎng)，名下沒(méi)有任何資產(chǎn)，需要用錢就由政府擔(dān)保向銀行貸款。但1995年新《擔(dān)保法》出臺(tái)，禁止政府擔(dān)保，城投一度陷入沉寂。

直到2008年11月“4萬(wàn)億”政策推出，為配合大基建，2009年央行與銀保監(jiān)會(huì)聯(lián)手為城投站臺(tái)，放開(kāi)其融資權(quán)限，允許城投發(fā)債。從外資行、四大行到各地城商行，都可以給城投放債。為美化城投資信，各地把轄區(qū)內(nèi)水務(wù)、燃?xì)狻崃Α⑼＼噲?chǎng)等壟斷性資產(chǎn)統(tǒng)統(tǒng)劃入城投名下。

中央很快察覺(jué)到風(fēng)險(xiǎn)，當(dāng)時(shí)城投幾乎完全依賴補(bǔ)貼，無(wú)序擴(kuò)張極易引發(fā)財(cái)政赤字。2010年，發(fā)改委直接砍掉城投70%的補(bǔ)貼，要求其自主經(jīng)營(yíng)、自負(fù)盈虧。

可城投主業(yè)是基建，投資大、利潤(rùn)低、回款極慢。失去補(bǔ)貼后，地方只能把能賺錢的項(xiàng)目塞給城投，比如土地開(kāi)發(fā)、民生收費(fèi)、文旅項(xiàng)目等，同時(shí)逐步回購(gòu)前期基建資產(chǎn)。

基建落地帶動(dòng)地價(jià)上漲，城投也能從中分潤(rùn)。客觀來(lái)說(shuō)，那時(shí)的城投就是地方推進(jìn)城市化的工具，模式本身并無(wú)大錯(cuò)，雖有壞賬但規(guī)模可控。2013年，城投債規(guī)模僅1.5萬(wàn)億，對(duì)比城市化成果微不足道。當(dāng)時(shí)債務(wù)能被控制，核心原因是城投信用與地方政府信用深度綁定。

形勢(shì)從2014年開(kāi)始惡化。雖然1995年已禁止政府擔(dān)保，但隱性擔(dān)保問(wèn)題始終無(wú)法根治。為斬?cái)嗟胤秸畬?duì)城投的隱性擔(dān)保，2014年新版《預(yù)算法》出臺(tái)，強(qiáng)行將兩者信用脫鉤。

這一脫鉤，城投從“地下財(cái)政局”徹底轉(zhuǎn)為獨(dú)立市場(chǎng)主體。獨(dú)立身份加上與政府剪不斷的關(guān)聯(lián)，讓全國(guó)城投如同手握特權(quán)的胡雪巖，開(kāi)始野蠻生長(zhǎng)。為撬動(dòng)更多資金，城投不斷加杠桿，將名下資產(chǎn)悉數(shù)抵押。而資產(chǎn)估值彈性極大，一個(gè)公園估值5000萬(wàn)可以，估5億也行，停車場(chǎng)未來(lái)幾十年收益權(quán)、民生數(shù)據(jù)都能拿來(lái)抵押換錢。

各地對(duì)此心知肚明，卻為了GDP睜一只眼閉一只眼。公務(wù)員晉升雖未明文與GDP掛鉤，但政績(jī)考核導(dǎo)向下，沒(méi)人愿意放棄大項(xiàng)目帶來(lái)的亮眼成績(jī)。恰逢2016年棚改貨幣化大潮，城投與政府“分家”后再無(wú)約束，擴(kuò)張徹底失控。2015到2021年，城投債規(guī)模從不足2萬(wàn)億暴增三十多倍。

當(dāng)債務(wù)大到一定程度，就不再是簡(jiǎn)單的債務(wù)問(wèn)題，別說(shuō)還本，連覆蓋65萬(wàn)億的利息都越來(lái)越難。于是化債只能靠拖延、展期、置換，給稅收復(fù)蘇爭(zhēng)取時(shí)間。好在城投仍手握大量資產(chǎn)，盤活的關(guān)鍵在于改制：一是更換管理團(tuán)隊(duì)，實(shí)現(xiàn)專業(yè)化運(yùn)營(yíng)，靠行政指令已無(wú)法駕馭如此龐大的盤子；二是承接部分政府職能，成為市場(chǎng)與計(jì)劃結(jié)合的特殊主體。

但比城投債務(wù)更緊迫的是，土地財(cái)政難以為繼。1994年分稅制改革后，中央拿走大部分稅收，地方只能依賴賣地收入。2021年全國(guó)賣地收入達(dá)到頂峰8.7萬(wàn)億，隨后持續(xù)下滑：2022年6.6萬(wàn)億，2023年5.7萬(wàn)億。截至今年上半年，賣地收入不足1.3萬(wàn)億，全年能否突破4萬(wàn)億都存疑。

地方收入銳減，只能依賴中央轉(zhuǎn)移支付。受疫情沖擊、經(jīng)濟(jì)下行影響，2021年中央對(duì)地方轉(zhuǎn)移支付8.3萬(wàn)億，2022年增至9.7萬(wàn)億，2023年更是突破10萬(wàn)億大關(guān)，規(guī)模接近西班牙全年GDP。如何讓地方重新實(shí)現(xiàn)財(cái)政自立，成為中央的頭等大事，其緊迫性不亞于65萬(wàn)億城投債。

最初思路是用房產(chǎn)稅替代土地收入，但目前推進(jìn)阻力巨大，只能退而求其次推動(dòng)消費(fèi)稅改革。此前消費(fèi)稅屬于中央收入，改革后改為央地共享。可2023年全國(guó)消費(fèi)稅僅1.6萬(wàn)億，即便對(duì)半分，地方也只能拿到8000億，遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠。

于是只能在現(xiàn)有稅種上做文章，油價(jià)、煙價(jià)、燃?xì)赓M(fèi)相繼上調(diào)，部分品類價(jià)格漲幅明顯。但在經(jīng)濟(jì)偏弱、消費(fèi)不振的背景下，全面加稅并不現(xiàn)實(shí)，商品打折都難賣，漲價(jià)更會(huì)抑制需求。

也有人提議效仿合肥“風(fēng)投模式”，投出京東方、蔚來(lái)等明星產(chǎn)業(yè)，比賣地更可持續(xù)。但這根本無(wú)法復(fù)制：合肥有深厚的家電、汽車產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)，引進(jìn)京東方是產(chǎn)業(yè)配套的順勢(shì)而為，牽手蔚來(lái)也依托江淮汽車的代工合作。

只看到合肥的成功，卻忽略其失敗案例：為引進(jìn)某船舶企業(yè)耗資12億改造河道，砸200億與北大合作產(chǎn)業(yè)園最終爛尾。合肥模式依賴城市產(chǎn)業(yè)底蘊(yùn)與時(shí)代紅利，不具備大規(guī)模復(fù)制條件。

總而言之，地方靠賣地過(guò)日子的時(shí)代已經(jīng)結(jié)束，如何開(kāi)辟新財(cái)源成為各級(jí)政府的核心課題。

今年恰逢分稅制改革30周年，即將召開(kāi)的重要會(huì)議上，財(cái)稅改革必然是核心議題，只能等待頂層設(shè)計(jì)給出新的破局思路。