21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道記者 凌晨 報(bào)道

一場(chǎng)涉及曲江新區(qū)發(fā)展模式的調(diào)整正在推進(jìn)。

日前，西安市政府官網(wǎng)刊發(fā)了《西安市國民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展第十五個(gè)五年規(guī)劃綱要》（以下簡稱西安“十五五”規(guī)劃綱要）。其中提到：“曲江新區(qū)深化管理機(jī)制改革，按照責(zé)權(quán)利和資源資產(chǎn)相匹配的原則，逐步轉(zhuǎn)型為市級(jí)文旅產(chǎn)業(yè)集團(tuán)，社會(huì)管理事務(wù)移交行政區(qū)管理。”

這意味著這個(gè)國家級(jí)文化產(chǎn)業(yè)示范區(qū)將剝離社會(huì)管理職能，向市場(chǎng)化文旅產(chǎn)業(yè)主體轉(zhuǎn)型。轉(zhuǎn)型動(dòng)因是舊有模式的難以為繼，過去依靠土地財(cái)政與融資平臺(tái)增量紅利期已告終結(jié)，債務(wù)負(fù)擔(dān)與市場(chǎng)化運(yùn)營能力的缺失，迫使曲江這類功能區(qū)尋求新的方向。

類似的情況在其他城市也已發(fā)生。比如泰山、嶗山等知名風(fēng)景區(qū)管委會(huì)曾通過重組等多種方式，轉(zhuǎn)型為文旅集團(tuán)，通過資產(chǎn)打包與市場(chǎng)化運(yùn)營，尋求盈利與成長的新平衡。

陜西省社科院文化旅游研究中心主任張燕對(duì)21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道記者表示，此次轉(zhuǎn)型將重塑陜西文旅產(chǎn)業(yè)格局。轉(zhuǎn)型后的市級(jí)文旅集團(tuán)，將擺脫原有區(qū)域行政邊界限制，成為西安市文旅資源整合的核心平臺(tái)，進(jìn)而聯(lián)動(dòng)全省文旅資源，打破西安與各地市、各區(qū)域文旅板塊的資源壁壘，構(gòu)建“西安核心、全省聯(lián)動(dòng)”的文旅產(chǎn)業(yè)體系。

賽迪顧問縣域經(jīng)濟(jì)研究中心分析師楊文學(xué)對(duì)21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道記者表示，這一決策體現(xiàn)的是城市發(fā)展邏輯之變。過去是以項(xiàng)目開發(fā)、土地整理和景區(qū)建設(shè)帶動(dòng)片區(qū)成長，未來則要以內(nèi)容生產(chǎn)、消費(fèi)組織、品牌運(yùn)營和產(chǎn)業(yè)生態(tài)塑造來提升城市核心競(jìng)爭(zhēng)力。

告別“管委會(huì)時(shí)代”

根據(jù)規(guī)劃，曲江新區(qū)將逐步轉(zhuǎn)型為市級(jí)文旅產(chǎn)業(yè)集團(tuán)，其原有的社會(huì)管理事務(wù)將移交行政區(qū)管理。這意味著曾以“曲江模式”深度改變西安城市面貌的開發(fā)區(qū)，正式“轉(zhuǎn)身”。

改革更深層的動(dòng)力是來自財(cái)務(wù)杠桿與業(yè)績壓力的倒逼。作為國家級(jí)文化產(chǎn)業(yè)示范區(qū)，曲江新區(qū)管委會(huì)下轄三大文旅上市公司，曾管理著大唐不夜城、大唐芙蓉園、大明宮等多座文化地標(biāo)以及西安飯莊等老字號(hào)餐飲企業(yè)。

然而，自2023年，直屬于曲江管委會(huì)的曲江文化控股及旗下多家城投信托接連兌付爆雷，曲江系統(tǒng)的核心企業(yè)債務(wù)危機(jī)逐漸浮出水面。

上海票據(jù)交易所數(shù)據(jù)顯示，截止到2025年5月，西安曲文投累計(jì)票據(jù)逾期2.35億元。同時(shí)企業(yè)預(yù)警通數(shù)據(jù)顯示，近一年內(nèi)西安曲文投有11條被執(zhí)行人記錄，被執(zhí)行總金額23.76億元。

在2025年10月，中證鵬元資信評(píng)估股份有限公司將21曲文控債01(2180301.IB)、21曲控01(152980.SH)的債項(xiàng)評(píng)級(jí)列入評(píng)級(jí)觀察(走勢(shì)不明) ，西安曲江文化控股有限公司主體同時(shí)被列入觀察名單。

曲江系統(tǒng)內(nèi)上市公司——西安飲食、西安旅游、曲江文旅，在財(cái)報(bào)中呈現(xiàn)出多年連續(xù)虧損態(tài)勢(shì)。其中2022年至2024年，曲江文旅累計(jì)虧損達(dá)5.75億元。2025年上半年繼續(xù)虧損1388.07萬元。

轉(zhuǎn)型成為唯一的出路。

張燕對(duì)記者說，“轉(zhuǎn)型帶來的核心矛盾，還有原有行政化管理理念、傳統(tǒng)文旅人才結(jié)構(gòu)與市場(chǎng)化企業(yè)運(yùn)營、專業(yè)化產(chǎn)業(yè)發(fā)展的不適應(yīng)。人才梯隊(duì)目前難以匹配市場(chǎng)化、集團(tuán)化、國際化發(fā)展需求。管理理念上，長期受行政體制影響，缺乏市場(chǎng)化競(jìng)爭(zhēng)思維、成本效益意識(shí)和風(fēng)險(xiǎn)管控理念?！?/p>

在剝離行政職能、聚焦核心業(yè)務(wù)后，如何在債務(wù)高企的背景下實(shí)現(xiàn)資產(chǎn)盤活，如何在連續(xù)虧損的壓力下重塑盈利能力，將是這家新文旅巨頭面臨的考驗(yàn)。

深窺轉(zhuǎn)型路徑

曲江新區(qū)如何轉(zhuǎn)型？西安規(guī)劃綱要中給出的關(guān)鍵詞是“責(zé)權(quán)利匹配”與“一區(qū)一策”。目前，西安市多個(gè)開發(fā)區(qū)改革早已落地。

2021年6月，西安市閻良區(qū)與航空基地率先實(shí)施“區(qū)政合一”管理體制改革，將航空基地黨工委（管委會(huì)）與閻良區(qū)委、區(qū)政府機(jī)構(gòu)整合設(shè)置，實(shí)行一套機(jī)構(gòu)、兩塊牌子的一體化管理。

同年，西安國際港務(wù)區(qū)和西安浐灞生態(tài)區(qū)啟動(dòng)跨區(qū)融合，在市場(chǎng)監(jiān)管局、公安局等行政機(jī)構(gòu)上實(shí)行共同管轄、分設(shè)窗口等調(diào)整。

2022年，兩區(qū)“一把手”由一人擔(dān)任，隨后正式官宣合并為“浐灞國際港”。

2025年5月，西安市長安區(qū)官網(wǎng)發(fā)布消息，首次對(duì)外宣布長安區(qū)和航天基地實(shí)行“區(qū)政合一”、一體化運(yùn)行。

開發(fā)區(qū)改革已從單一試點(diǎn)走向全面深化，這為曲江新區(qū)的市場(chǎng)化探索提供了切實(shí)的、可借鑒的經(jīng)驗(yàn)。

比如，職能的“剝離與回歸”。過去，曲江新區(qū)管委會(huì)既要承擔(dān)文旅產(chǎn)業(yè)的招商開發(fā)，又要負(fù)擔(dān)社會(huì)事務(wù)的行政管理，邊界模糊導(dǎo)致運(yùn)營效率受限。若明確將社會(huì)管理事務(wù)移交行政區(qū)，則意味著曲江新區(qū)將徹底告別“社會(huì)事務(wù)”的冗雜成本。

張燕認(rèn)為，面對(duì)轉(zhuǎn)型后市場(chǎng)化競(jìng)爭(zhēng)，可通過對(duì)外高薪引進(jìn)高端人才、對(duì)內(nèi)建立人才梯隊(duì)、革新管理模式，提升決策效率，強(qiáng)化市場(chǎng)化運(yùn)營邏輯，以及完善激勵(lì)約束機(jī)制、推動(dòng)管理數(shù)字化轉(zhuǎn)型、搭建數(shù)字化運(yùn)營管理平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)客源分析、項(xiàng)目運(yùn)營、成本管控、品牌傳播的數(shù)字化管理等方式，增強(qiáng)競(jìng)爭(zhēng)力。

其次還有“集團(tuán)化重構(gòu)”，轉(zhuǎn)型為市級(jí)文旅產(chǎn)業(yè)集團(tuán)后，曲江將從“政策制定者”變?yōu)椤百Y源操盤手”。

楊文學(xué)對(duì)21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報(bào)道記者表示，“曲江模式”適合文化資源富集、客流基礎(chǔ)較好、城市能級(jí)較高、消費(fèi)場(chǎng)景豐富的區(qū)域。不能把文旅集團(tuán)做成傳統(tǒng)融資平臺(tái)的延續(xù)版，也不能只重建設(shè)、不重運(yùn)營，只重資產(chǎn)、不重內(nèi)容。文旅產(chǎn)業(yè)看似門檻不高，實(shí)際上對(duì)內(nèi)容創(chuàng)新、品牌塑造和持續(xù)運(yùn)營能力要求極高。

未來，其核心任務(wù)是通過市場(chǎng)化手段整合西安存量的優(yōu)質(zhì)文旅資產(chǎn)，利用其打造文化地標(biāo)的經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行資本化運(yùn)作。這種轉(zhuǎn)型，實(shí)際上是對(duì)曲江過去三十年積累的文化IP資產(chǎn)進(jìn)行一次深度的專業(yè)化重組。

開發(fā)區(qū)轉(zhuǎn)型浪潮

西安并非孤例。從多地的情況來看，過去長期承擔(dān)行政管理與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)雙重職能的開發(fā)區(qū)及功能區(qū)，正加速通過政企分開、資產(chǎn)重組，向市場(chǎng)化運(yùn)營的集團(tuán)轉(zhuǎn)身。

比如，山東泰安的泰山文旅，便是景區(qū)型開發(fā)區(qū)由行政化平臺(tái)向產(chǎn)業(yè)化集團(tuán)跨越的典型案例。

2019年，泰山景區(qū)管委會(huì)推行“管委會(huì)+公司”改革，將景區(qū)機(jī)關(guān)15個(gè)局室重組為8個(gè)部和紀(jì)工委監(jiān)工委，重新組建泰山旅游集團(tuán)。

2024年，泰山旅游集團(tuán)被劃分到泰山文旅集團(tuán)旗下，進(jìn)行戰(zhàn)略性重組與整合，進(jìn)一步清晰功能定位和業(yè)務(wù)布局，逐步形成泰山旅游、智慧文旅、酒店管理等六大業(yè)務(wù)板塊。

泰山文旅發(fā)文稱：“有效破解了泰山旅游多年‘景區(qū)不下山、文旅不上山’的局面。”

泰安市積極盤活資源，把解決“山城分割”“各自為戰(zhàn)”“門票依賴”等矛盾作為打開局面的突破口，整合全市文旅資源，搭建綜合性一體化文旅運(yùn)營平臺(tái)。公開資料顯示，政策落地當(dāng)年孵化10家企業(yè)，營收增長1.5倍。

2026年3月，山西省商務(wù)廳發(fā)文稱，按照“管委會(huì)+公司”改革要求，左權(quán)示范區(qū)全面推行政企分開，示范區(qū)管委會(huì)作為開發(fā)區(qū)管理機(jī)構(gòu)，以出資人的身份為平臺(tái)公司注入資本金，進(jìn)行年初業(yè)績考核標(biāo)準(zhǔn)制定和年終結(jié)果考核評(píng)定，不參與經(jīng)營。

從“管委會(huì)+公司”到“開發(fā)區(qū)完全轉(zhuǎn)型文旅企業(yè)”，類似的案例在山西太原、山東東營、遼寧沈陽等多地先后浮現(xiàn)。它標(biāo)志著地方從依賴土地溢價(jià)的“地產(chǎn)邏輯”，轉(zhuǎn)向深耕產(chǎn)業(yè)運(yùn)營的“市場(chǎng)邏輯”，從追求規(guī)模擴(kuò)張的“增量開發(fā)”，步入強(qiáng)調(diào)資產(chǎn)盤活與盈利能力的“存量運(yùn)營”新周期。

張燕認(rèn)為，山東文旅全省資源統(tǒng)籌布局、跨業(yè)態(tài)融合發(fā)展的思路，山西文旅集團(tuán)在古建筑文化活化、非遺傳承與文旅融合方面的落地經(jīng)驗(yàn)均可以借鑒，同時(shí)需警惕盲目擴(kuò)張、重資產(chǎn)投入過大，避免債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)累積，警惕盲目復(fù)制同質(zhì)化文旅項(xiàng)目，導(dǎo)致品牌特色流失。

楊文學(xué)指出，轉(zhuǎn)型后的文旅集團(tuán)不能只做資源持有者，而要成為產(chǎn)品制造者、消費(fèi)組織者和城市品牌運(yùn)營者。誰能把文化資源轉(zhuǎn)化為高質(zhì)量產(chǎn)品，把游客流量轉(zhuǎn)化為持續(xù)消費(fèi)，把城市名片轉(zhuǎn)化為產(chǎn)業(yè)生態(tài)，誰就更有可能實(shí)現(xiàn)長期盈利和區(qū)域帶動(dòng)。

掛牌文旅集團(tuán)易，實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)化思維難。在剝離行政職能后，如何避免“換湯不換藥”的舊習(xí)，如何在保護(hù)自然資源與追求商業(yè)回報(bào)之間找準(zhǔn)平衡點(diǎn)，仍是擺在正在轉(zhuǎn)型中的開發(fā)區(qū)面前的必答題。