近期江蘇多地推進(jìn)融資中介領(lǐng)域違規(guī)獲利追繳專項(xiàng)行動，受到了廣泛的關(guān)注。實(shí)際上，在城投領(lǐng)域，反腐一直在進(jìn)行。

　　據(jù)記者不完全統(tǒng)計，今年以來至少有43位城投高管被調(diào)查（詳細(xì)名單附后），涉及江蘇、貴州、湖南、浙江、四川等省份的融資平臺。

　　據(jù)記者了解，2018年以來，各地紀(jì)委監(jiān)委部門介入地方債監(jiān)管中，對違規(guī)舉債進(jìn)行問責(zé)。這些違規(guī)舉債的背后往往隱藏著違紀(jì)線索。

　　在2020年召開的十九屆中央紀(jì)委四次全會上，中紀(jì)委首次將“查處地方債務(wù)風(fēng)險中隱藏的腐敗問題”列為當(dāng)年重點(diǎn)工作。換言之，地方債不僅要化險，還要懲治腐敗，正所謂“一體推進(jìn)懲治金融腐敗和防控金融風(fēng)險”。

　　十九屆中央紀(jì)委六次全會（今年1月召開）工作報告指出，嚴(yán)肅查處工程建設(shè)、融資平臺等領(lǐng)域腐敗和不正之風(fēng)，推動解決資產(chǎn)底數(shù)不清、產(chǎn)權(quán)責(zé)任不明、監(jiān)管問效不力等問題。

　　市場人士認(rèn)為，考慮到城投公司經(jīng)營和治理相對穩(wěn)定，城投高管被查對公司的影響不大，但也需關(guān)注次生問題。

　　43位城投高管被查

　　杭州市紀(jì)委監(jiān)委5月14日披露，杭州市地鐵集團(tuán)有限責(zé)任公司黨委書記、董事長邵劍明主動投案，接受紀(jì)律審查。根據(jù)公開信息，杭州市地鐵集團(tuán)有限責(zé)任公司的實(shí)際控制人為杭州市政府，主體信用等級為AAA，目前存量債券3只，金額為34億元。

　　再如，常州市紀(jì)委監(jiān)委5月7日披露，常州鐘樓新城投資建設(shè)有限公司原副總經(jīng)理趙寧涉嫌嚴(yán)重違紀(jì)違法，目前正在接受紀(jì)律審查和監(jiān)察調(diào)查。工商信息顯示，常州鐘樓新城投資建設(shè)有限公司實(shí)控人為常州市政府，目前存量債券9只，金額為44億元。

　　據(jù)記者不完全統(tǒng)計，今年以來至少有43位城投高管被查�？紤]到融資平臺數(shù)量數(shù)以萬億，這一統(tǒng)計可能有遺漏。從目前的統(tǒng)計樣本看，呈現(xiàn)以下特點(diǎn)：

　　一是涉及多個省份，江蘇、貴州、湖南、浙江、四川等省份案例相對較多。

　　二是省、市、縣不同層級的城投高管都有涉及，開發(fā)區(qū)城投也有。

　　比如四川省紀(jì)委4月份披露，南充經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)投資集團(tuán)有限公司黨委書記、董事長、總經(jīng)理弋學(xué)強(qiáng)涉嫌嚴(yán)重違紀(jì)違法，主動投案，目前正接受紀(jì)律審查和監(jiān)察調(diào)查。

　　三是即便退休后仍有被調(diào)查的案例。

　　據(jù)“清廉江蘇”微信公眾號2月16日通報，南京市國有資產(chǎn)投資管理控股（集團(tuán)）有限責(zé)任公司原董事長嚴(yán)肅涉嫌嚴(yán)重違紀(jì)違法，目前正在接受江蘇省紀(jì)委監(jiān)委紀(jì)律審查和監(jiān)察調(diào)查。簡歷顯示，嚴(yán)肅已于2014年11月退休。

　　值得注意的是，上述43人均為在城投公司擔(dān)任董事長、總經(jīng)理、副總、總經(jīng)理助理及黨委委員的高管。實(shí)際上，部分城投公司中層干部也成為審查的重點(diǎn)。

　　比如，黔西南州紀(jì)委監(jiān)委5月披露，貴州東湖新城市建設(shè)投資有限公司投融資部經(jīng)理田茂勝涉嫌嚴(yán)重違紀(jì)違法，目前正在接受紀(jì)律審查和監(jiān)察調(diào)查。

　　公開信息顯示，田茂勝是個“80后”，他1987年9月出生，歷任公司工程部工作人員、技術(shù)咨詢服務(wù)部工作人員、投融資部負(fù)責(zé)人、投融資部經(jīng)理等職務(wù)。

　　四種典型腐敗類型

　　前述高管的案例尚在調(diào)查中。不過，通過《中國紀(jì)檢監(jiān)察報》、地方紀(jì)委監(jiān)委等披露的過往案例細(xì)節(jié)可管窺融資平臺領(lǐng)域的典型腐敗類型：

　　一是違規(guī)幫助私營企業(yè)主承攬工程項(xiàng)目、違規(guī)處置國有資產(chǎn)獲利。

　　地方政府投融資平臺是指地方政府及其部門、機(jī)構(gòu)等通過財政撥款或注入土地、股權(quán)等資產(chǎn)設(shè)立，承擔(dān)政府投資項(xiàng)目融資功能，并擁有獨(dú)立法人資格的經(jīng)濟(jì)實(shí)體。項(xiàng)目建設(shè)是其重要職責(zé)，但有的高管卻利用公司在政府項(xiàng)目、政策傾斜等方面的優(yōu)勢，在工程發(fā)包中暗箱操作。

　　如杭州市實(shí)業(yè)投資集團(tuán)有限公司原總經(jīng)理駱旭升，在某大型綜合體項(xiàng)目工程中受賄金額數(shù)百萬元。項(xiàng)目工程承包商潘某為感謝駱旭升在施工建設(shè)、項(xiàng)目協(xié)調(diào)、費(fèi)用結(jié)算上的關(guān)照，先后送給他現(xiàn)金30萬元，后又送其公司3%的股份，該部分股權(quán)在當(dāng)時價值424萬余元。

　　二是違規(guī)向私營企業(yè)主提供借款和貸款擔(dān)保獲利。

　　比如湖南高新創(chuàng)業(yè)投資集團(tuán)有限公司原黨委書記、董事長黃明，多次為商人劉桂平實(shí)際控制公司在銀行貸款擔(dān)保、資金拆借等方面提供幫助，收受其大量財物。

　　三是利用融資優(yōu)勢獲利。

　　如四川省南充市龍門古鎮(zhèn)開發(fā)建設(shè)有限責(zé)任公司原董事長周永安，違規(guī)出借國有企業(yè)資金給私企和個人，以5%至20%不等的年利率收取利息，累計達(dá)8000余萬元，收受賄賂140余萬元。

　　四是違規(guī)收取“顧問費(fèi)”、“手續(xù)費(fèi)”、“咨詢費(fèi)”、“服務(wù)費(fèi)”等中介費(fèi)。

　　比如經(jīng)紀(jì)委監(jiān)委部門調(diào)查，常德市經(jīng)濟(jì)建設(shè)投資集團(tuán)原黨委書記、董事長劉凡榮濫用職權(quán)，騙取融資“顧問費(fèi)”數(shù)千萬元。市城市建設(shè)投資集團(tuán)主要負(fù)責(zé)人利用融資規(guī)定漏洞，讓違規(guī)設(shè)置的貸款“融資中間人”未經(jīng)招投標(biāo)便先期進(jìn)場施工，并從中收受好處費(fèi)上千萬元。

　　江蘇省委常委、省紀(jì)委書記、省監(jiān)委主任王常松去年12月發(fā)表的文章《深入整治群眾身邊腐敗和不正之風(fēng)》稱，江蘇省紀(jì)委監(jiān)委通過對部分債務(wù)問題嚴(yán)重地區(qū)開展重點(diǎn)監(jiān)督檢查，摸清了地方政府債務(wù)存在的主要問題。

　　比如，有的黨員干部以“顧問費(fèi)”、“手續(xù)費(fèi)”、“咨詢費(fèi)”、“服務(wù)費(fèi)”等中介費(fèi)名義謀取非法利益，或者以違規(guī)融資、賺取“利息”的方式收受賄賂，推高了政府融資成本和債務(wù)規(guī)模。

　　湖南省紀(jì)委監(jiān)委的一份通報總結(jié)稱，投融資平臺公司作為主要承擔(dān)政府投資項(xiàng)目融資功能的經(jīng)濟(jì)實(shí)體，是資金、土地、股權(quán)等公共資源相對集中的“富集區(qū)”，也是違規(guī)融資擔(dān)保、違規(guī)借款、違規(guī)舉債投資等問題的“高發(fā)區(qū)”。

　　投融資領(lǐng)域腐敗問題不僅會造成國有資產(chǎn)巨額損失、增加政府投融資風(fēng)險，還會導(dǎo)致公共建設(shè)項(xiàng)目質(zhì)量隱患、營商環(huán)境惡化、政治生態(tài)破壞等嚴(yán)重后果。

　　湖南省紀(jì)委監(jiān)委有關(guān)負(fù)責(zé)人表示，融資平臺一方面深度參與或直接負(fù)責(zé)政府公益性基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目的立項(xiàng)審批等工作，占用大量公共資源，另一方面適用企業(yè)體制機(jī)制，卻沒有建立完善的現(xiàn)代企業(yè)制度和法人治理結(jié)構(gòu)，缺乏嚴(yán)格的監(jiān)督管理，導(dǎo)致“一把手”權(quán)力高度集中。對此，需切實(shí)加強(qiáng)對“一把手”監(jiān)督，扎緊約束權(quán)力的制度籠子。

　　《中國紀(jì)檢監(jiān)察報》的報道稱，個別投融資平臺長期存在政企不分、責(zé)權(quán)不清、經(jīng)營不規(guī)范、運(yùn)作不透明、監(jiān)管不到位等問題，這為權(quán)力尋租提供了較大空間。

　　必須堅持問題導(dǎo)向，大力推動投融資平臺解決資產(chǎn)底數(shù)不清、產(chǎn)權(quán)責(zé)任不明、監(jiān)管問效不力等問題。

　　城投融資中介服務(wù)如何定性？

　　一波未平，一波又起，城投融資服務(wù)費(fèi)/中介費(fèi)追繳行動在多地鋪開。

　　作為對接資金方和融資人的中間環(huán)節(jié)，融資中介是一個古老的行業(yè)，資金掮客的概念或許更為人所熟知。在金融活動中，這一角色無處不在，但在主流產(chǎn)業(yè)鏈上，很難找到固定的位置，看起來更像是游走江湖的行商。

　　此次多地政府發(fā)起城投融資服務(wù)費(fèi)追繳行動，將聚光燈投射到了這一群體。

　　據(jù)21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報道記者了解，對于這波追繳行動，目前已有融資中介人士積極配合，主動退回相關(guān)費(fèi)用，而普通從業(yè)人員對此也十分關(guān)注。

　　記者查閱了多份涉及融資顧問費(fèi)糾紛的判決發(fā)現(xiàn)，不同法院在相關(guān)業(yè)務(wù)的認(rèn)定和判決方面大相徑庭。

　　根據(jù)2020年吉林省高院和中院出具的一份判決書，2018年，吉林市國有資本發(fā)展控股集團(tuán)有限公司（下稱“吉發(fā)公司”）尋求融資，與吉林省偉邦投資咨詢有限公司（下稱“偉邦咨詢”）簽訂了《財務(wù)顧問服務(wù)協(xié)議》。偉邦咨詢聯(lián)合開源證券總計為吉發(fā)公司融資42.17億元。

　　偉邦咨詢稱，按合同約定，吉發(fā)公司本應(yīng)為偉邦公司支付財務(wù)服務(wù)費(fèi)7590萬元（42億元×6‰×3年），但多次催要后，吉發(fā)公司沒有給付，于是偉邦咨詢提起訴訟，要求支付7590萬財務(wù)顧問費(fèi)，以及違約金1400萬元。

　　從判決結(jié)果來看，吉林中院駁回了融資中介公司偉邦咨詢的全部訴求，并承擔(dān)案件受理費(fèi)491，300元、保全費(fèi)5000元。二審吉林高院維持原判，同樣判定偉邦咨詢負(fù)擔(dān)二審案件受理費(fèi)491，300元。

　　從審判的邏輯和依據(jù)上來看，法院認(rèn)定雙方訂立的《財務(wù)顧問服務(wù)協(xié)議》合法有效，同時認(rèn)為，其具有居間合同的特征，案由應(yīng)確定為居間合同糾紛，而不是服務(wù)合同，因?yàn)榉⻊?wù)合同需以明確的服務(wù)產(chǎn)品為標(biāo)的，如物業(yè)服務(wù)合同、電信服務(wù)合同、快遞服務(wù)合同、法律服務(wù)合同等，而偉邦咨詢顯然不能提供明確的服務(wù)產(chǎn)品。

　　作為起訴人，偉邦咨詢負(fù)有舉證義務(wù)，需要證明自身履行了合同約定的資金募集義務(wù)，綜合其提供的證詞證據(jù)，以及被告吉林吉發(fā)、第三人開源證券提供的證據(jù)證詞，法院認(rèn)為偉邦公司不能證明其履行了資金募集義務(wù)，應(yīng)當(dāng)承擔(dān)舉證不能的法律后果，于是駁回了其訴求。

　　但在另一則涉及城投財務(wù)顧問費(fèi)的類似案件中，判決結(jié)果卻迥然不同。

　　根據(jù)山東省青島市李滄區(qū)人民法院去年底出具的一份判決書，2019年11月，和瀚金融信息服務(wù)（上海）有限公司（下稱“和瀚公司”，原告）與山東世達(dá)金融信息服務(wù)有限公司（下稱“世達(dá)公司”，被告），達(dá)成合作意向，世達(dá)公司聘請和瀚公司為“連云港祥云公司2019年應(yīng)收賬款債權(quán)計劃總額度合計2億元”項(xiàng)目提供財務(wù)顧問服務(wù)。

　　和瀚公司稱，2020年4月向被告提交了連云港祥云公司2019年應(yīng)收賬款債權(quán)計劃客戶認(rèn)購情況明細(xì)單，根據(jù)雙方確定的結(jié)算方式，被告應(yīng)向原告支付財務(wù)顧問服務(wù)費(fèi)290800元，多次要求被告支付但被拒絕，于是提起訴訟，同時要求連云港祥云公司作為第三人承擔(dān)連帶責(zé)任。因?yàn)楸桓娌恢Ц兜睦碛墒沁B云港祥云公司未支付。

　　結(jié)果來看，雖然涉及的合同關(guān)系較為復(fù)雜，且雙方?jīng)]有正式簽字，法院根據(jù)實(shí)際情況仍認(rèn)可了原告和被告作為合同主體；同時認(rèn)為，合同名稱為財務(wù)顧問服務(wù)協(xié)議，條款寫明是提供財務(wù)顧問服務(wù)，約定的費(fèi)用也為服務(wù)費(fèi)。所以認(rèn)定合同關(guān)系為服務(wù)合同關(guān)系，而不是原告主張的“委托合同關(guān)系”。

　　但是，法院認(rèn)為原告不能證明被告與第三人連云港祥云公司的委托合同關(guān)系，也不能證明被告與原告成立合同是在連云港祥云公司授權(quán)范圍內(nèi)，所以不支持第三人連云港祥云公司承擔(dān)責(zé)任。結(jié)果判定，被告10日內(nèi)支付服務(wù)費(fèi)290800元及逾期利息損失。

　　“只要界定成中介費(fèi)，內(nèi)部審計肯定過不了”

　　針對這兩則判例，一位金融律師對21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報道記者分析，最大的區(qū)別是，被告的身份不同：吉林案件中，是財務(wù)顧問（融資中介）直接起訴融資人，即城投公司；青島案件中，原被告都是財務(wù)顧問（融資中介），城投公司是第三人。

　　該律師認(rèn)為，兩份判決結(jié)果都有其道理，吉林案件中，視作居間合同，按照正常邏輯，中介服務(wù)應(yīng)該是直接撮合融資人和資金方，“但城投融資服務(wù)的現(xiàn)實(shí)中，可能并不是如此直接的撮合關(guān)系，而是可能提供了某種其他的助力。”

　　上海中因律師事務(wù)所管委會委員、高級合伙人鐘建對記者表示，從已有的涉及為城投融資財務(wù)顧問費(fèi)用相關(guān)的裁判案例來看，民事法律行為類型及其爭議的案由主要有兩類：服務(wù)合同與居間合同。從財務(wù)顧問提供的常見服務(wù)內(nèi)容來看，大多實(shí)質(zhì)屬于各類居間服務(wù)，因?yàn)闊o論是券商、律所還是會所的服務(wù)，內(nèi)容大多屬于行政許可類業(yè)務(wù)，財務(wù)顧問公司是提供不了的，因此一旦發(fā)生爭議，往往被認(rèn)定為居間合同。

　　在合同約定不明或履行證據(jù)難以固定的情況下，按照居間合同法定居間服務(wù)費(fèi)認(rèn)定規(guī)則，提供了服務(wù)的財務(wù)顧問公司提起支付服務(wù)費(fèi)的訴求，往往無法獲得法院的支持。

　　從目前多地發(fā)出的追繳通知看，沒有明確何種中介融資服務(wù)業(yè)務(wù)屬于違規(guī)行為，需要被追繳。

　　而據(jù)記者了解，單純從服務(wù)費(fèi)/中介費(fèi)提成比例上看，目前法律上和行業(yè)內(nèi)都沒有相應(yīng)的標(biāo)準(zhǔn)。

　　有相關(guān)從業(yè)人士對記者表示疑惑，是否所有的融資中介服務(wù)都有違規(guī)之嫌？簽訂的相關(guān)合同也都是無效的、可以被撤銷呢？

　　從法律的角度來看，不管是哪種合同關(guān)系，均有相應(yīng)明確而具體的規(guī)定，法院都認(rèn)定合同本身的有效性。問題在于業(yè)務(wù)實(shí)踐中，城投平臺乃至國有企業(yè)對于此類費(fèi)用，尤其對中介費(fèi)往往有著明確禁止的規(guī)定。正因?yàn)槿绱�，大量類似的業(yè)務(wù)協(xié)議均是以“投資顧問”、“財務(wù)顧問”、“咨詢服務(wù)”等名義簽訂相關(guān)協(xié)議，但即使如此仍面臨著很多限制。

　　比如江蘇省發(fā)布的《關(guān)于規(guī)范融資平臺公司投融資行為的指導(dǎo)意見》，明確提出，融資平臺公司要加強(qiáng)融資成本管控，禁止以咨詢費(fèi)、顧問服務(wù)費(fèi)等名目，違規(guī)向第三方支付各類居間費(fèi)用。

　　“只要界定成中介費(fèi)，內(nèi)部審計肯定過不了。但是審計的操作空間也是很大的，最典型的就是包裝成利息，計入融資成本�！币晃坏胤浇鹂仄脚_人士對記者表示。

　　那么結(jié)合法律和業(yè)務(wù)實(shí)踐的相關(guān)規(guī)定，城投融資中介服務(wù)協(xié)議有效性如何？

　　融資服務(wù)協(xié)議可能被判無效嗎？

　　鐘建從民事法律行為的效力、案由類型及裁判規(guī)則等維度，對記者分析了此類案例可能的法律后果。

　　首先，從法律行為效力層面。如果相關(guān)費(fèi)用涉及貪腐，那無論是何種名目的協(xié)議和費(fèi)用，都極有可能被認(rèn)定無效，且相關(guān)主體還可能被追究刑事責(zé)任。如果不涉及貪腐，僅是合同糾紛，合同效力認(rèn)定也涉及到多種不同情形。

　　第一種情形，如合同違反公序良俗，法院可以認(rèn)定合同無效。他指出，公序良俗包含公共利益或國家利益。從已有裁判案例上來看，國有資產(chǎn)從性質(zhì)上，在個案裁判中存在被認(rèn)定為公共利益或國家利益的一種可能。

　　第二種情形，無論是《中央企業(yè)資產(chǎn)損失責(zé)任追究暫行辦法》還是《國有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員廉潔從業(yè)若干規(guī)定》，都有明確的防止因違法亂紀(jì)、違反勤勉盡責(zé)義務(wù)導(dǎo)致的國有資產(chǎn)跑冒滴漏、貪污腐敗、利益輸送等國資損失的責(zé)任追究機(jī)制，且這些機(jī)制一旦啟動，相關(guān)看似合法的民事合同，即便不面臨刑事責(zé)任風(fēng)險，也可能面臨民事層面是否存在惡意串通損害他人合法權(quán)益的效力風(fēng)險。

　　值得注意的是，在九民紀(jì)要出臺之后，對是否認(rèn)定合同無效的標(biāo)準(zhǔn)有所放寬，法院在更多情形當(dāng)中有理由裁定合同無效。

　　“以前我們覺得中介賺的是信息不對稱的錢，但是金融機(jī)構(gòu)的業(yè)務(wù)高度同質(zhì)化，金融機(jī)構(gòu)自身對業(yè)務(wù)和市場的積極觸達(dá)，足以使得市場上城投融資人的融資需求及時得到響應(yīng)，看不到融資中介存在的必要性�！币晃恍磐泄緲I(yè)務(wù)人士對記者表示。在他看來，城投融資中介就是灰色需求的產(chǎn)物，回扣、返點(diǎn)在行業(yè)內(nèi)是普遍存在的現(xiàn)象。

　　也有業(yè)內(nèi)人士對記者表示，存在即合理，融資中介的存在有市場合理性。尤其是在一些地方城投中盛行的非標(biāo)融資，這一過程中產(chǎn)生第三方服務(wù)費(fèi)用幾乎在所難免。

　　鐘建也對記者指出，無論任何主體，融資需求產(chǎn)生之后、專業(yè)機(jī)構(gòu)進(jìn)場之前，仍有融資咨詢服務(wù)存在的空間和必要性，根據(jù)專業(yè)機(jī)構(gòu)的要求整理信息、開展一些資產(chǎn)/債務(wù)梳理工作，甚至協(xié)助規(guī)劃合理的融資方案，能在很大程度上幫助融資人提高效率、節(jié)省成本。這本身也是價值，但這些扎扎實(shí)實(shí)的服務(wù)內(nèi)容，更多需要是具有豐富財稅法商金融綜合服務(wù)能力的團(tuán)隊(duì)才能提供，一般意義上的資金掮客往往很難提供這類服務(wù)。

　　總之，信息不對稱必然越來越難以成為可依賴的資源，不可替代、稀缺性才是核心競爭力，有核心競爭力才能有真正的安全感與成就感。

21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報道記者：楊志錦、方海平 上海報道