自然資源部 財政部 中國人民銀行 國家金融監(jiān)督管理總局

土地儲備管理辦法

自然資規(guī)〔2025〕2號

一、總體要求

(一)為完善土地儲備制度，促進(jìn)土地節(jié)約集約利用和高效配置，提高建設(shè)用地支撐和保障能力，推動高質(zhì)量發(fā)展，根據(jù)《土地管理法》和《國務(wù)院關(guān)于加強國有土地資產(chǎn)管理的通知》(國發(fā)〔2001〕15號)、《國務(wù)院關(guān)于促進(jìn)節(jié)約集約用地的通知》(國發(fā)〔2008〕3號)、《國務(wù)院辦公廳關(guān)于規(guī)范國有土地使用權(quán)出讓收支管理的通知》(國辦發(fā)〔2006〕100號)等，制定本辦法。

(二)土地儲備是指縣級(含)以上自然資源主管部門為調(diào)控土地市場、促進(jìn)土地資源合理利用、落實和維護(hù)所有者權(quán)益，依法取得土地、實施資產(chǎn)管護(hù)、組織前期開發(fā)、儲存以備供應(yīng)的行為。土地儲備工作統(tǒng)一歸口自然資源主管部門管理，土地儲備機構(gòu)承擔(dān)土地儲備的具體實施工作。財政部門負(fù)責(zé)土地儲備資金及形成資產(chǎn)的監(jiān)管。

(三)土地儲備機構(gòu)應(yīng)為縣級(含)以上人民政府批準(zhǔn)成立、具有獨立的法人資格、隸屬于所在行政區(qū)劃的自然資源主管部門、承擔(dān)本行政轄區(qū)內(nèi)土地儲備工作的事業(yè)單位。自然資源主管部門對土地儲備機構(gòu)實施名錄制管理。市、縣級自然資源主管部門應(yīng)將符合規(guī)定的機構(gòu)信息逐級上報至省級自然資源主管部門，經(jīng)省級自然資源主管部門審核后報自然資源部，列入全國土地儲備機構(gòu)名錄，并動態(tài)更新。

二、儲備計劃

(四)各地應(yīng)根據(jù)國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展規(guī)劃、國土空間規(guī)劃，編制土地儲備三年滾動計劃，合理確定未來三年土地儲備規(guī)模，對三年內(nèi)可收儲的土地資源，在總量、結(jié)構(gòu)、布局、時序等方面做出統(tǒng)籌安排，結(jié)合城市更新、成片開發(fā)等工作劃定儲備片區(qū)，優(yōu)先儲備空閑、低效利用等存量建設(shè)用地。

(五)各地應(yīng)根據(jù)城市建設(shè)發(fā)展和土地市場調(diào)控的需要，結(jié)合當(dāng)?shù)厣鐣l(fā)展規(guī)劃、土地儲備三年滾動計劃、年度國有建設(shè)用地供應(yīng)計劃等因素，合理制定年度土地儲備計劃。年度土地儲備計劃內(nèi)容應(yīng)包括：

1.上年度末儲備土地結(jié)轉(zhuǎn)情況(含上年度末的擬收儲土地及入庫儲備土地的地塊清單);

2.年度新增儲備土地計劃(含當(dāng)年新增擬收儲土地和新增入庫儲備土地規(guī)模及地塊清單);

3.年度儲備土地前期開發(fā)計劃(含當(dāng)年前期開發(fā)地塊清單);

4.年度儲備土地供應(yīng)計劃(含當(dāng)年擬供應(yīng)地塊清單);

5.年度儲備土地臨時管護(hù)計劃；

6.年度土地儲備資金需求總量。

其中，擬收儲土地，是指已納入土地儲備計劃或經(jīng)縣級(含)以上人民政府批準(zhǔn)，目前已啟動收回、收購、征收等工作，但未取得完整產(chǎn)權(quán)的土地；入庫儲備土地，是指土地儲備機構(gòu)已取得完整產(chǎn)權(quán)，納入儲備土地庫管理的土地。

(六)自然資源主管部門應(yīng)會同財政部門于每年第三季度，組織編制下一年度土地儲備計劃，報同級人民政府批準(zhǔn)，并報省級自然資源主管部門備案。因土地市場調(diào)控政策變化或低效用地再開發(fā)等原因，確需調(diào)整年度土地儲備計劃的，土地儲備計劃應(yīng)按原審批程序報批、備案。

三、入庫儲備標(biāo)準(zhǔn)

(七)儲備土地必須符合國土空間規(guī)劃。存在污染、文物遺存、礦產(chǎn)壓覆、洪澇隱患、地質(zhì)災(zāi)害風(fēng)險等情況的土地，在按照有關(guān)規(guī)定由相關(guān)單位完成核查、評估和治理之前，不得入庫儲備。

(八)下列土地可以納入儲備范圍：

1.依法收回且原使用權(quán)已注銷的國有建設(shè)用地；

2.收購的國有建設(shè)用地；

3.行使優(yōu)先購買權(quán)取得的國有建設(shè)用地；

4.已辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用、征收批準(zhǔn)手續(xù)并完成征收的土地；

5.其他依法取得的國有建設(shè)用地。

入庫儲備土地必須是產(chǎn)權(quán)清晰的土地。土地儲備機構(gòu)應(yīng)對土地取得方式及程序的合規(guī)性、經(jīng)濟(jì)補償、產(chǎn)權(quán)狀況(包括所有權(quán)和用益物權(quán)、擔(dān)保物權(quán))等情況進(jìn)行審核，不得為了收儲而損害合法土地權(quán)益。對于取得方式及程序不合規(guī)、補償不到位、土地權(quán)屬不清晰、應(yīng)辦理原集體土地所有權(quán)或國有建設(shè)用地使用權(quán)等各類不動產(chǎn)權(quán)利注銷登記手續(xù)而尚未辦理的土地，不得入庫儲備。

(九)收購?fù)恋氐难a償標(biāo)準(zhǔn)，由土地儲備機構(gòu)與土地使用權(quán)人根據(jù)土地評估結(jié)果等協(xié)商，經(jīng)同級自然資源主管部門和財政部門確認(rèn)。

(十)儲備土地不再辦理國有建設(shè)用地使用權(quán)首次登記，不得辦理不動產(chǎn)抵押登記。

四、前期開發(fā)、管護(hù)與供應(yīng)

(十一)土地儲備機構(gòu)負(fù)責(zé)理清入庫儲備土地產(chǎn)權(quán)，評估入庫儲備土地的資產(chǎn)價值。

(十二)土地儲備機構(gòu)應(yīng)組織對儲備土地開展必要的前期開發(fā)，為政府供應(yīng)土地提供保障。

儲備土地的前期開發(fā)應(yīng)按照該地塊的規(guī)劃，加強對文物遺存、歷史古跡、古樹名木等遺產(chǎn)的保護(hù)，完成地塊內(nèi)的道路、供水、供電、供氣、排水、通訊、圍擋等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，并進(jìn)行土地平整，滿足必要的“通平”要求。具體工程要按照有關(guān)規(guī)定，選擇工程勘察、設(shè)計、施工和監(jiān)理等單位進(jìn)行建設(shè)。

前期開發(fā)工程施工期間，土地儲備機構(gòu)應(yīng)對工程實施監(jiān)督管理。工程完成后，土地儲備機構(gòu)應(yīng)按規(guī)定組織開展驗收或委托專業(yè)機構(gòu)進(jìn)行驗收，并按有關(guān)規(guī)定報所屬自然資源主管部門備案。

(十三)土地儲備機構(gòu)應(yīng)對納入儲備的土地采取自行管護(hù)、委托管護(hù)、臨時利用等方式進(jìn)行管護(hù)，建立巡查制度，對侵害儲備土地權(quán)利的行為要做到早發(fā)現(xiàn)、早制止、早處理。對儲備土地的管護(hù)，可以由土地儲備機構(gòu)的內(nèi)設(shè)機構(gòu)負(fù)責(zé)，也可由土地儲備機構(gòu)按照相關(guān)規(guī)定選擇管護(hù)單位。

(十四)在儲備土地未供應(yīng)前，土地儲備機構(gòu)可將儲備土地或連同地上建(構(gòu))筑物，通過出租、臨時使用等方式加以利用。儲備土地的臨時利用，一般不超過兩年，且不能影響土地供應(yīng)。儲備土地的臨時利用應(yīng)報同級自然資源主管部門同意。其中，在城市規(guī)劃區(qū)內(nèi)儲備土地的臨時使用，需搭建建(構(gòu))筑物的，應(yīng)當(dāng)依法履行報批手續(xù)，不得修建永久性建筑物。

(十五)儲備土地完成前期開發(fā)，并具備供應(yīng)條件后，應(yīng)納入當(dāng)?shù)厥小⒖h國有建設(shè)用地供應(yīng)計劃，由市、縣自然資源主管部門統(tǒng)一組織土地供應(yīng)。供應(yīng)已登記發(fā)證的儲備土地之前，土地儲備機構(gòu)應(yīng)首先申請辦理不動產(chǎn)注銷登記，否則不得供應(yīng)。

五、資金管理

(十六)土地儲備資金收支管理嚴(yán)格執(zhí)行財政部、自然資源部關(guān)于土地儲備資金財務(wù)管理的規(guī)定。財政部門從土地出讓收入中劃出一定比例資金，建立國有土地收益基金，主要用于土地儲備，具體比例由各省、自治區(qū)、直轄市、計劃單列市人民政府確定，并報送財政部和自然資源部備案。土地儲備資金通過政府預(yù)算安排，實行?？顚Ｓ?。

(十七)土地儲備機構(gòu)應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格按照規(guī)定用途使用土地儲備資金，不得挪用。土地儲備機構(gòu)所需的日常經(jīng)費，納入政府預(yù)算，與土地儲備資金實行分賬核算，不得相互混用。土地供應(yīng)后，應(yīng)及時結(jié)算土地收儲成本。

(十八)土地儲備機構(gòu)按規(guī)定編制土地儲備資金收支項目預(yù)算，經(jīng)同級自然資源主管部門審核，報同級財政部門審定后執(zhí)行。年度終了，土地儲備機構(gòu)向同級財政部門報送土地儲備資金收支項目決算，由同級財政部門審核或者由同級財政部門指定具有良好信譽、執(zhí)業(yè)質(zhì)量高的會計師事務(wù)所等相關(guān)中介機構(gòu)進(jìn)行審核。

(十九)土地儲備資金應(yīng)當(dāng)建立績效評價制度，績效評價結(jié)果作為財政部門安排年度土地儲備資金收支項目預(yù)算的依據(jù)。

(二十)用于土地儲備的專項債券管理按照財政部、自然資源部等有關(guān)部門規(guī)定執(zhí)行。

六、監(jiān)管責(zé)任

(二十一)信息化管理。自然資源部建立全民所有土地資產(chǎn)管理信息系統(tǒng)，對儲備土地實行信息化管理，并納入國土空間規(guī)劃“一張圖”監(jiān)督實施。涉及使用專項債券的土地儲備項目，自然資源部與財政部地方政府債務(wù)管理信息實施系統(tǒng)聯(lián)通并共享項目信息，財政部向自然資源部提供使用專項債券的土地儲備項目清單。土地儲備機構(gòu)應(yīng)按要求在系統(tǒng)中填報土地儲備計劃、項目、地塊以及專項債券等相關(guān)信息，并按相關(guān)法律法規(guī)和規(guī)范性文件開展工作，違反相關(guān)要求的，將被給予警示直至退出全國土地儲備機構(gòu)名錄。

各級自然資源主管部門要加強對全民所有土地資產(chǎn)管理信息系統(tǒng)數(shù)據(jù)的審核和監(jiān)管，保證數(shù)據(jù)的真實性、完整性、準(zhǔn)確性和時效性；建立隨機抽查以及數(shù)據(jù)核查機制，對儲備土地相關(guān)數(shù)據(jù)指標(biāo)定期進(jìn)行監(jiān)測、分析及評價。

(二十二)部門分工監(jiān)管。各級自然資源主管部門及財政部門應(yīng)按照職責(zé)分工，互相配合，保證土地儲備工作順利開展。

市縣級自然資源主管部門應(yīng)制定相關(guān)管理辦法，監(jiān)管土地儲備機構(gòu)、業(yè)務(wù)運行、資產(chǎn)管理及資金使用，定期考核，加強對土地儲備機構(gòu)的管理與指導(dǎo)，審核調(diào)整土地儲備計劃及資金需求，對使用專項債券的土地儲備項目確保融資收益平衡，指導(dǎo)督促有關(guān)方面及時上繳專項債券還本付息資金，并配合市縣財政部門做好相關(guān)專項債券發(fā)行管理等相關(guān)工作。

省級自然資源主管部門負(fù)責(zé)制定本行政轄區(qū)內(nèi)土地儲備監(jiān)管制度，對土地儲備業(yè)務(wù)進(jìn)行政策和業(yè)務(wù)指導(dǎo)，監(jiān)管土地儲備機構(gòu)及本地區(qū)土地儲備業(yè)務(wù)運行情況，審核土地儲備機構(gòu)名錄、土地儲備規(guī)模、資金及專項債券的需求，對使用專項債券的土地儲備項目確保融資收益平衡，指導(dǎo)督促有關(guān)方面及時上繳專項債券還本付息資金，配合省級財政部門做好相關(guān)專項債券發(fā)行管理等相關(guān)工作。

財政部門負(fù)責(zé)審核土地儲備資金收支預(yù)決算、國有土地收益基金計提及撥付情況、監(jiān)督管理資金支付和收繳情況、土地收儲成本結(jié)算情況及用于土地儲備的專項債券發(fā)行和管理等工作。

(二十三)各級自然資源主管部門、財政部門、中國人民銀行分支機構(gòu)和國家金融監(jiān)督管理總局派出機構(gòu)應(yīng)建立符合本地實際的聯(lián)合監(jiān)管機制。按照職責(zé)分工，對儲備土地、資產(chǎn)、資金、專項債券進(jìn)行監(jiān)督和指導(dǎo)。

七、其他要求

(二十四)各省、自治區(qū)、直轄市及計劃單列市自然資源主管部門可依據(jù)本辦法規(guī)定，結(jié)合當(dāng)?shù)貙嶋H，會同當(dāng)?shù)赝壺斦块T、中國人民銀行分支機構(gòu)和國家金融監(jiān)督管理總局派出機構(gòu)制定具體實施辦法。

(二十五)本辦法由自然資源部會同財政部、中國人民銀行及國家金融監(jiān)督管理總局負(fù)責(zé)解釋。

(二十六)本辦法自發(fā)布之日起實施?！秶临Y源部財政部中國人民銀行中國銀行業(yè)監(jiān)督管理委員會關(guān)于印發(fā)〈土地儲備管理辦法〉的通知》(國土資規(guī)〔2017〕17號)同時廢止。

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