裁判要旨

因涉案房屋位于費縣××新區(qū)核心區(qū)棚戶區(qū)改造項目征地和拆遷范圍內(nèi)，在政府組織的征收拆遷過程中，上訴人與征收部門未能達(dá)成房屋拆遷補(bǔ)償協(xié)議，被上訴人便對涉案房屋啟動行政處罰程序，作出被訴行政處罰決定，認(rèn)定涉案房屋違法占地，責(zé)令限期拆除。且行政處罰只針對沒有簽訂拆遷補(bǔ)償協(xié)議的住戶，已簽訂協(xié)議的卻排除在外，顯然被上訴人是選擇性執(zhí)法，其處罰只是形式，真正目的是拆遷，系明顯的以處罰代拆遷，以處罰促拆遷。正當(dāng)性原則是衡量行政行為合法性的重要原則之一，該原則要求行政行為的目的必須具有正當(dāng)性。本案被上訴人執(zhí)法目的不具有正當(dāng)性，屬于濫用職權(quán)，導(dǎo)致其作出的行政處罰決定亦不具有合法性。

案例詳情

山東省臨沂市中級人民法院

行 政 判 決 書

（2019）魯13行終297號

上訴人（原審原告）：李某芝，女，1970年1月20日出生，漢族，住山東省費縣。

被上訴人（原審被告）：費縣綜合行政執(zhí)法局，住所地：費縣建設(shè)路西段。

法定代表人：魏曉聲，局長。

委托訴訟代理人：張傳華，該局工作人員。

委托訴訟代理人：冉穎，山東信譽(yù)永恒律師事務(wù)所律師。

上訴人李樹芝因訴被上訴人費縣綜合行政執(zhí)法局行政處罰一案，不服臨沂市蘭山區(qū)人民法院（2019）魯1302行初9號行政判決，向本院提起上訴。本院受理后，依法組成合議庭審理了本案。本案現(xiàn)已審理終結(jié)。

一審法院認(rèn)為，根據(jù)被告提供的一系列省、市、縣政府及部門機(jī)構(gòu)改革及職權(quán)優(yōu)化配置的文件精神，被告依法擁有相應(yīng)區(qū)域的土地管理權(quán)，具有對違法占地行為進(jìn)行行政處罰的主體資格和執(zhí)法權(quán)限。原告對該問題的主張，本院不予支持。原告的違法建設(shè)在時間上處于較長的持續(xù)狀態(tài)，現(xiàn)被告的后續(xù)處理不影響對其非法用地性質(zhì)的認(rèn)定，也不影響對原告的最終處罰。本院認(rèn)定被告對原告違法建設(shè)的事實調(diào)查清楚，證據(jù)充分，辦案程序合法。至于土地違法處罰與土地擬征收時間相近的問題，也不能否定土地違法處罰的合法性、必要性及時效性。國家實行嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度，對農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地實行嚴(yán)格的審批管理?！吨腥A人民共和國土地管理法》第四十四條規(guī)定：“建設(shè)占用土地，涉及農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的，應(yīng)當(dāng)辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批手續(xù)?！保辉摲ǖ谄呤鶙l規(guī)定：“未經(jīng)批準(zhǔn)或者采取欺騙手段騙取批準(zhǔn)，非法占用土地的，由縣級以上人民政府土地行政主管部門責(zé)令退還非法占用的土地，對違反土地利用總體規(guī)劃擅自將農(nóng)用地改為建設(shè)用地的，限期拆除在非法占用的土地上新建的建筑物和其他設(shè)施，恢復(fù)土地原狀，對符合土地利用總體規(guī)劃的，沒收在非法占用的土地上新建的建筑物和其他設(shè)施，可以并處罰款；…”。被告根據(jù)原告非法建設(shè)的事實，依據(jù)上述法律規(guī)定，對原告作出“費綜執(zhí)罰字【2018】TD0134號”行政處罰決定，適用法律正確。綜上所述，原告的訴訟請求沒有事實和法律依據(jù)，本院不予支持。依照《中華人民共和國行政訴訟法》第六十九條之規(guī)定，判決：駁回原告李某芝、陳風(fēng)玲對被告費縣綜合行政執(zhí)法局的訴訟請求。案件受理費50元，由原告負(fù)擔(dān)。

上訴人李某芝不服一審判決，上訴稱，一、涉案房屋不屬于違法建筑，被上訴人所作的處罰措施明顯過當(dāng)，違背了《行政處罰法》所規(guī)定的處罰與教育相結(jié)合的原則，明顯剝奪了上訴人作為村集體經(jīng)濟(jì)組織成員享有宅基地使用權(quán)的權(quán)益。一審法院未結(jié)合上訴人及所在村莊的實際情況，認(rèn)為被上訴人作出責(zé)令限期拆除房屋的行政行為適當(dāng)，屬于事實認(rèn)識及法律適用錯誤。二、一審法院認(rèn)為被上訴人具有作出責(zé)令限期拆除行政行為職權(quán)，從而駁回上訴人的訴訟請求，是對責(zé)令限期拆除房屋行政行為的定性認(rèn)識錯誤，屬于事實認(rèn)定錯誤。責(zé)令限期拆除房屋的行政行為屬于行政強(qiáng)制行為，不是行政處罰行為，不存在相對集中行使的問題，綜合行政執(zhí)法部門(被上訴人費縣綜合行政執(zhí)法局)無權(quán)單獨作出責(zé)令限期拆除行為。三、一審法院對被上訴人明顯超過處罰時限所作出的行政處罰予以認(rèn)可，屬于事實認(rèn)識和法律適用錯誤。四、被上訴人作出費綜執(zhí)罰字[2018]TD0134號《行政處罰決定書》的法律適用錯誤，應(yīng)當(dāng)予以撤銷。責(zé)令限期拆除行為屬于行政強(qiáng)制行為，其相應(yīng)的程序應(yīng)當(dāng)適用《行政強(qiáng)制法》的相關(guān)規(guī)定，而不應(yīng)當(dāng)適用《行政處罰法》的規(guī)定。五、被上訴人行政處罰對象錯誤，一審法院遺漏當(dāng)事人，屬于事實認(rèn)識錯誤。六、被上訴人行政行為目的明顯不當(dāng)，征地拆遷應(yīng)當(dāng)依法進(jìn)行，而不得以違章建筑強(qiáng)制拆除的名義威脅被拆遷人。綜上，一審判決認(rèn)定事實與適用法律錯誤，應(yīng)當(dāng)予以撤銷。希望二審法院公正審理，支持上訴人的訴訟請求。

本院認(rèn)為，本案審理的焦點系被上訴人費縣綜合行政執(zhí)法局作出的被訴行政處罰決定是否合法。在我國，由于農(nóng)村發(fā)展程度及行政管理的實際情況等，農(nóng)村集體土地上范圍普遍存在著只有部分建設(shè)手續(xù)甚至完全缺乏建設(shè)手續(xù)的情況，這是一種客觀事實，不是農(nóng)村居民能夠克服和解決的，其不存在過錯。《國務(wù)院辦公廳關(guān)于認(rèn)真做好城鎮(zhèn)房屋拆遷工作維護(hù)社會穩(wěn)定的緊急通知》中也規(guī)定“對拆遷范圍內(nèi)由于歷史原因造成的手續(xù)不全的房屋，應(yīng)依據(jù)現(xiàn)行有關(guān)法律法規(guī)補(bǔ)辦手續(xù)?！北景钢校姘阜课菹瞪显V人2007年建成，上訴人建設(shè)涉案房屋是為其兒子成家所用，符合“一戶一宅”的原則，是生活所需。上訴人建房時系經(jīng)村委同意，并非上訴人主觀故意，也是基于對基層組織的信賴，其所建房屋即沒有影響他人居住，也未達(dá)到嚴(yán)重影響規(guī)劃。房屋建成之后十多年來相關(guān)行政機(jī)關(guān)也一直未予調(diào)查處罰。因此，對此類房屋的處理，行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)充分考慮其歷史原因、農(nóng)村發(fā)展程度和現(xiàn)實狀況等因素，按照國家相關(guān)政策及通知精神，依據(jù)法律法規(guī)予以補(bǔ)辦相關(guān)手續(xù)或者妥善作出處理，防止矛盾激化。但是，在本案中，因涉案房屋位于費縣××新區(qū)核心區(qū)棚戶區(qū)改造項目征地和拆遷范圍內(nèi)，在政府組織的征收拆遷過程中，上訴人與征收部門未能達(dá)成房屋拆遷補(bǔ)償協(xié)議，被上訴人便對涉案房屋啟動行政處罰程序，作出被訴行政處罰決定，認(rèn)定涉案房屋違法占地，責(zé)令限期拆除。且行政處罰只針對沒有簽訂拆遷補(bǔ)償協(xié)議的住戶，已簽訂協(xié)議的卻排除在外，顯然被上訴人是選擇性執(zhí)法，其處罰只是形式，真正目的是拆遷，系明顯的以處罰代拆遷，以處罰促拆遷。正當(dāng)性原則是衡量行政行為合法性的重要原則之一，該原則要求行政行為的目的必須具有正當(dāng)性。本案被上訴人執(zhí)法目的不具有正當(dāng)性，屬于濫用職權(quán)，導(dǎo)致其作出的行政處罰決定亦不具有合法性?！吨腥A人民共和國行政訴訟法》第七十條規(guī)定，行政行為有下列情形之一的，人民法院判決撤銷或者部分撤銷，并可以判決被告重新作出行政行為：（五）濫用職權(quán)。因此，被上訴人作出的行政處罰違反了上述法律規(guī)定，系濫用職權(quán)，依法應(yīng)予撤銷。一審判決駁回上訴人的訴訟請求系認(rèn)定事實和適用法律錯誤，本院予以糾正。上訴人的上訴理由部分成立，本院予以支持。依照《中華人民共和國行政訴訟法》第七十條第（五）項、第八十六條、第八十九條第一款（二）項的規(guī)定，判決如下：

撤銷臨沂市蘭山區(qū)人民法院（2019）魯1302行初9號行政判決；

撤銷費縣綜合行政執(zhí)法局作出費綜執(zhí)罰字[2018]TD0134號行政處罰決定。

一、二審案件受理費各50元，由被上訴人費縣綜合行政執(zhí)法局負(fù)擔(dān)。

本判決為終審判決。

審判長　　孫誠霞

審判員　　王茂峰

審判員　　鹿文麒

二〇一九年十二月六日

書記員　　吳召艷

ABOUT

北京來碩律師事務(wù)所是經(jīng)北京市司法局批準(zhǔn)于2013年12月成立的合伙制事務(wù)所。自成立以來，來碩秉持客戶至上的理念，盡心竭力為客戶提供優(yōu)質(zhì)、高效的法律服務(wù)。針對征地拆遷業(yè)務(wù)，我們配備了專業(yè)的律師團(tuán)隊，團(tuán)隊律師均具備豐富的經(jīng)驗。我所成功代理了江西省龍南縣房屋拆遷案件、解某訴河北省某縣政府的房屋征收決定案件及丁漢忠案件等多個具有社會影響力的典型案例，其中江西省龍南縣房屋拆遷案件被最高人民法院評選為征地拆遷十大案例，解某訴河北省某縣政府房屋征收決定案件入選2014推動河北法治進(jìn)程十大案例，丁漢忠案件是一起典型的因強(qiáng)拆導(dǎo)致的血案，此案在全國范圍內(nèi)引起了廣泛的關(guān)注。來碩以“誠謹(jǐn)、仁愛、專注、良知”為宗旨，現(xiàn)已成為在征地拆遷、行政訴訟領(lǐng)域享有盛譽(yù)的律師事務(wù)所之一。

手機(jī)(微信):13601297308