中共中央、國務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于加強基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的意見》強調(diào)，“基層治理是國家治理的基石，統(tǒng)籌推進鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）和城鄉(xiāng)社區(qū)治理，是實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的基礎(chǔ)工程。”這一判斷，既指出了基層治理在國家治理中的地位，也界定了基層和基層治理的構(gòu)成。具體而言，基層包括兩個層級，在農(nóng)村指的是鄉(xiāng)鎮(zhèn)和村，在城市指的是街道和社區(qū)；基層治理指的是這兩個層級的治理。

在農(nóng)村地區(qū)，把基層定位在鄉(xiāng)、村兩級，是符合歷史軌跡，也反映現(xiàn)實需求。歷史上，國家治理體系具有典型的雙軌政治特征，其中一軌是自上而下的行政軌道，另一軌則是自下而上的自治軌道，兩種的結(jié)合點在縣域范圍里。在封建帝制中國，有“皇權(quán)不下縣”的說法，這一說法主要是從行政體系角度來說，指的是國家政權(quán)設(shè)置到縣為止，縣以下便沒有正式的國家政權(quán)。因此，從行政體系看，基層政權(quán)一般指的是縣級政權(quán)。清末民初以后，中國開始了現(xiàn)代國家建設(shè)進程，其中的重點任務(wù)是政權(quán)下沉，基層政權(quán)從縣一級下沉到鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級。國家政權(quán)從縣一級下沉到鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級，意味著政治雙軌的結(jié)合點從縣一級轉(zhuǎn)移到了鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級。中華人民共和國成立以后，鄉(xiāng)鎮(zhèn)幾經(jīng)嬗變，最終確定為基層政權(quán)。

在國家治理實踐中，基層一直存在自治空間，自下而上的政治軌道也通過群眾路線加以制度化。黨的群眾路線不僅是一個政治原則，更是基層治理實踐的基本方法。一個有效的基層治理，必定是從群眾中來到群眾中去，行政和自治相結(jié)合。改革開放后，國家重新確立了鄉(xiāng)一級的基層政權(quán)屬性，通過在村一級探索自治實踐，最終確立了建制村為基本的自治單元。

21世紀初農(nóng)村稅費改革以后，特別是黨的十八大以來，基層治理得到了持續(xù)加強，黨和國家建立健全了黨組織領(lǐng)導(dǎo)下的自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系。隨著公共服務(wù)型政府的建設(shè)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)承擔的公共服務(wù)職能越來越多。1998年《中華人民共和國村民委員會組織法》正式頒布實施，建制村一級被確立為村民自治的基本單元。經(jīng)過多年的民主實踐，村民自治成為全過程人民民主實踐的重要載體，黨的執(zhí)政基礎(chǔ)得到了鞏固和加強。通過加強黨的領(lǐng)導(dǎo)，一方面改變了一些地方基層黨組織軟弱渙散的情況，彰顯了黨的先鋒隊本色；另一方面，基層治理必須堅持黨建引領(lǐng)，黨組織和黨員成為鄉(xiāng)村治理最關(guān)鍵的組織者。通過加強基層全過程人民民主建設(shè)，提高了基層群眾自治的規(guī)范化程度，提升了鄉(xiāng)村治理效能。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)和村民自治的健全完善，明確了“基層”范疇。鄉(xiāng)、村兩級成了行政和自治的交匯點?；鶎又卫砭哂酗@著特性，簡單概括便是面對面做群眾工作，這主要體現(xiàn)在三個方面：

一是基層事務(wù)具有非標準化特征，一些行政性的事務(wù)具有階段性和周期性，一些社會事務(wù)具有偶發(fā)性和季節(jié)性，這決定了基層治理難以簡單依靠行政化方式。所謂“上面千條線、下面一根針”，很多具體事務(wù)需要結(jié)合基層實際進行重新定位，基層根據(jù)事務(wù)的輕重緩急確立一段時期內(nèi)的工作重心。

二是基層工作的環(huán)境是開放的，在田間地頭、走村入戶，其工作環(huán)境具有不確定性，這決定了基層治理需要一定的自由裁量權(quán)。無論是鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作，還是村級治理，都具有面對面做工作的特征，這就決定了其工作特性是“上什么山唱什么調(diào)”?；鶎庸ぷ餍枰鶕?jù)具體情境做出即時反應(yīng)，依靠技術(shù)、規(guī)范、考核等辦法抓基層工作，在理論和方法上都行不通。鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作要堅持“開門”干工作，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府大門也應(yīng)讓群眾自由出入。

三是基層工作是“對人又對事”的?；鶎庸ぷ鞯谋举|(zhì)是群眾工作，一些行政事務(wù)要有效執(zhí)行，需要轉(zhuǎn)化為群眾內(nèi)部事務(wù)，以民主方式推進落實。對社會矛盾的處理，不僅僅是為了“事了”，還要實現(xiàn)“理清”，本質(zhì)上是要調(diào)節(jié)社會關(guān)系。

基層是基層政權(quán)和基層治理的結(jié)合。基層治理要以基層政權(quán)的完整性為基礎(chǔ)，而基層政權(quán)建設(shè)也以治理能力為保障。當前，需要在準確辨析基層的基礎(chǔ)上，加強基層政權(quán)建設(shè)，促進基層治理現(xiàn)代化。

（作者系武漢大學社會學院教授）

來源：《鄉(xiāng)鎮(zhèn)論壇》9月上 總第983期

編輯/設(shè)計：王敬群 審校：張競

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