土地要素改革加速，10個(gè)試點(diǎn)地區(qū)如何盤(pán)活萬(wàn)億閑置資產(chǎn)？

要素市場(chǎng)化改革破局，土地盤(pán)活迎來(lái)新機(jī)遇

閑置土地不再沉睡！國(guó)家出臺(tái)政策加速盤(pán)活

土地要素改革加速，10個(gè)試點(diǎn)地區(qū)如何盤(pán)活萬(wàn)億閑置資產(chǎn)

國(guó)務(wù)院批復(fù)10地區(qū)試點(diǎn)，土地要素改革進(jìn)入快車(chē)道

500多萬(wàn)畝閑置土地正在被喚醒，一場(chǎng)涉及全國(guó)十分之一經(jīng)濟(jì)總量的改革試點(diǎn)悄然開(kāi)啟。

9月11日，國(guó)務(wù)院批復(fù)同意在10個(gè)地區(qū)開(kāi)展要素市場(chǎng)化配置綜合改革試點(diǎn)，包括北京城市副中心、蘇南重點(diǎn)城市、杭甬溫、合肥都市圈等經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)區(qū)域。這些試點(diǎn)地區(qū)經(jīng)濟(jì)總量合計(jì)超過(guò)全國(guó)的四分之一，將在土地要素市場(chǎng)化配置方面進(jìn)行深度探索。

土地作為關(guān)鍵生產(chǎn)要素，其市場(chǎng)化配置改革成為試點(diǎn)的重要內(nèi)容。自然資源部明確表示，將鼓勵(lì)采取市場(chǎng)化方式盤(pán)活存量閑置土地，提高土地節(jié)約集約利用水平。這場(chǎng)改革試點(diǎn)不僅關(guān)乎土地資源配置效率，更影響著經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量和速度。

我國(guó)絕大部分商品和服務(wù)已實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)定價(jià)自由流動(dòng)，但要素市場(chǎng)體系建設(shè)相對(duì)滯后，阻礙了市場(chǎng)在資源配置中決定性作用的發(fā)揮。特別是土地要素，存在配置效率不高、流動(dòng)不暢等問(wèn)題。自然資源部數(shù)據(jù)顯示，“十四五”以來(lái)，雖已累計(jì)處置閑置土地面積500多萬(wàn)畝，完成低效用地再開(kāi)發(fā)171萬(wàn)畝，但盤(pán)活存量土地的任務(wù)依然艱巨。

要素市場(chǎng)化配置改革因此成為破解這一難題的關(guān)鍵舉措。國(guó)家發(fā)展改革委副主任李春臨指出，此次改革試點(diǎn)對(duì)完善要素市場(chǎng)體系和市場(chǎng)機(jī)制，促進(jìn)要素資源跨區(qū)域、跨領(lǐng)域順暢流動(dòng)具有重要意義。這些試點(diǎn)地區(qū)都是發(fā)展基礎(chǔ)較好、經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)支撐作用強(qiáng)的城市群、都市圈或中心城市，2024年這些地區(qū)經(jīng)濟(jì)總量合計(jì)超過(guò)全國(guó)四分之一，基礎(chǔ)好、牽引性強(qiáng)。

試點(diǎn)內(nèi)容不僅涉及土地、勞動(dòng)力、資本等傳統(tǒng)要素，同時(shí)支持試點(diǎn)地區(qū)深化探索數(shù)據(jù)、算力、空域、頻譜軌道等新型要素配置方式和價(jià)值實(shí)現(xiàn)路徑。這種全方位的要素市場(chǎng)化改革，將為經(jīng)濟(jì)發(fā)展注入新的活力。

在土地要素方面，試點(diǎn)地區(qū)主要從三方面入手：深化土地管理制度改革、創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)用地供應(yīng)、盤(pán)活存量土地和低效用地再開(kāi)發(fā)。自然資源部自然資源開(kāi)發(fā)利用司司長(zhǎng)孔維東介紹，在盤(pán)活存量土地和低效用地再開(kāi)發(fā)方面，將細(xì)化完善低效用地認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，推動(dòng)城鎮(zhèn)低效用地騰退和主動(dòng)退出。同時(shí)，推進(jìn)國(guó)有企事業(yè)單位存量土地的盤(pán)活利用，鼓勵(lì)經(jīng)營(yíng)主體通過(guò)建設(shè)用地整理等方式促進(jìn)城鎮(zhèn)低效用地再開(kāi)發(fā)。

各試點(diǎn)地區(qū)基于各自資源稟賦與發(fā)展需求，在存量土地盤(pán)活方面推出了特色舉措。北京城市副中心結(jié)合城市更新，推動(dòng)以市場(chǎng)化方式盤(pán)活低效建設(shè)用地和閑置耕地，探索解決規(guī)劃調(diào)整、土地供應(yīng)、收益分配等難題。蘇南重點(diǎn)城市提出完善城鎮(zhèn)低效用地認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)，通過(guò)產(chǎn)業(yè)更新、綜合整治等多種模式盤(pán)活存量低效用地，助力老舊產(chǎn)業(yè)園區(qū)煥新。

杭甬溫地區(qū)的探索則聚焦工業(yè)領(lǐng)域與老城區(qū)兩大重點(diǎn)，通過(guò)工業(yè)用地全域治理和老城區(qū)政策體系完善提升土地利用效率。鄭州市全面推進(jìn)開(kāi)發(fā)區(qū)低效用地認(rèn)定、處置工作，探索推進(jìn)城鎮(zhèn)低效用地分類(lèi)調(diào)查、認(rèn)定、評(píng)估和再開(kāi)發(fā)工作。

存量閑置土地的市場(chǎng)化盤(pán)活，離不開(kāi)頂層政策的系統(tǒng)性支撐。2024年以來(lái)，自然資源部、央行、國(guó)家發(fā)改委等多部門(mén)協(xié)同聯(lián)動(dòng)，出臺(tái)一系列政策，搭建起了市場(chǎng)化盤(pán)活的制度框架。2024年6月，自然資源部聯(lián)合國(guó)家發(fā)展改革委等部委創(chuàng)新出臺(tái)關(guān)于促進(jìn)閑置存量土地高效利用的18條政策措施，在土地二級(jí)市場(chǎng)流通領(lǐng)域構(gòu)建了多維度的市場(chǎng)化處置體系。

金融端的支持也及時(shí)跟進(jìn)。中國(guó)人民銀行研究局局長(zhǎng)王信表示，央行將圍繞增加有效金融服務(wù)供給、推動(dòng)更高水平金融開(kāi)放合作等加大對(duì)試點(diǎn)地區(qū)的金融支持力度。2024年9月，中國(guó)人民銀行行長(zhǎng)潘功勝在國(guó)新辦新聞發(fā)布會(huì)上介紹了五項(xiàng)房地產(chǎn)金融新政策，其中第五項(xiàng)政策就是支持收購(gòu)房企存量土地。

在資金保障方面，地方政府專(zhuān)項(xiàng)債券成為重要支持工具。截至2025年8月末，26個(gè)省市已公示的擬使用專(zhuān)項(xiàng)債收購(gòu)閑置存量土地的總金額超6100億元，專(zhuān)項(xiàng)債實(shí)際發(fā)行約1752億元。自然資源部2024年11月印發(fā)的《關(guān)于運(yùn)用地方政府專(zhuān)項(xiàng)債券資金收回收購(gòu)存量閑置土地的通知》，為各地啟動(dòng)開(kāi)展收回收購(gòu)存量閑置土地提供政策指導(dǎo)和工作依據(jù)。

盡管政策支持力度大，但存量閑置土地盤(pán)活仍面臨多重現(xiàn)實(shí)梗阻。廣東省城鄉(xiāng)規(guī)劃院住房政策研究中心首席研究員李宇嘉指出五大難點(diǎn)：市場(chǎng)預(yù)期問(wèn)題、債務(wù)與司法糾紛、價(jià)格協(xié)商難題、配套不完善、區(qū)域去化壓力。針對(duì)這些差異化難題，各地逐漸探索出“一項(xiàng)目一策”的創(chuàng)新解決方案。

金華市某工業(yè)項(xiàng)目面臨產(chǎn)權(quán)分散的難題，改造前340余畝用地分屬7個(gè)主體，包含1家國(guó)企、5家民企和一個(gè)村集體，且各主體廠房均用于出租，承租戶(hù)達(dá)100余家。這種復(fù)雜的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)導(dǎo)致不同主體的訴求難以統(tǒng)一，極大阻礙了低效土地盤(pán)活的進(jìn)程。項(xiàng)目創(chuàng)新采用“政企村聯(lián)動(dòng)”模式，通過(guò)土地規(guī)整置換的方式將分散的零星用地進(jìn)行整合，采取“一類(lèi)一策”方式重構(gòu)各方產(chǎn)權(quán)，確保各方利益得到合理安置。

蘇州市某產(chǎn)業(yè)園區(qū)原本用于儲(chǔ)存五金交電集團(tuán)的物資，隨著電商時(shí)代來(lái)臨和城市商貿(mào)功能轉(zhuǎn)型，倉(cāng)儲(chǔ)功能逐步衰敗。項(xiàng)目基于存量建筑活化利用5年過(guò)渡期政策，啟動(dòng)地塊改造建設(shè)，打造文化創(chuàng)意園，發(fā)展文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)。項(xiàng)目方還于次年申請(qǐng)推進(jìn)地塊自主更新，經(jīng)政府批準(zhǔn)同意并補(bǔ)繳地價(jià)后，土地用途由倉(cāng)儲(chǔ)用地調(diào)整為商業(yè)用地，成為蘇州市首個(gè)完成“工改商”的低效用地再開(kāi)發(fā)試點(diǎn)項(xiàng)目。

針對(duì)財(cái)政資金支持有限的問(wèn)題，漳州市某產(chǎn)業(yè)園區(qū)項(xiàng)目創(chuàng)建了“基金+產(chǎn)業(yè)+園區(qū)”模式，通過(guò)引入社會(huì)資本注資、地方國(guó)企墊資、產(chǎn)業(yè)社區(qū)引資、入駐企業(yè)投資、設(shè)立基金融資等方式有效保障項(xiàng)目改造資金。同時(shí)，利用已建成的廠房，經(jīng)主管部門(mén)審批后，設(shè)置合理的租售比，確保資金能及時(shí)回籠，租金可保障園區(qū)運(yùn)營(yíng)，從而實(shí)現(xiàn)資產(chǎn)凈增、收入遞增、效益倍增。

福州市某福利院項(xiàng)目則采取財(cái)政統(tǒng)籌和地方政府發(fā)行專(zhuān)項(xiàng)債方式，為項(xiàng)目開(kāi)展提供資金保障。其中福州市社會(huì)福利院改造由市財(cái)政全額出資；福州市社會(huì)養(yǎng)老中心項(xiàng)目則采用“投建運(yùn)一體化”模式，由福州城投運(yùn)營(yíng)服務(wù)集團(tuán)負(fù)責(zé)，資金由企業(yè)自籌1.95億元與專(zhuān)項(xiàng)債4.55億元構(gòu)成。

中國(guó)宏觀經(jīng)濟(jì)學(xué)會(huì)會(huì)長(zhǎng)徐善長(zhǎng)表示，通過(guò)改革試點(diǎn)，探索讓市場(chǎng)機(jī)制發(fā)揮決定性作用的要素資源配置方式，助力構(gòu)建全國(guó)統(tǒng)一的要素資源市場(chǎng)，釋放錯(cuò)配資源，破除無(wú)效供給，將從根本上解決經(jīng)濟(jì)深層次問(wèn)題。中國(guó)宏觀經(jīng)濟(jì)研究院經(jīng)濟(jì)研究所副所長(zhǎng)郭麗巖認(rèn)為，全要素生產(chǎn)率提升是新質(zhì)生產(chǎn)力的核心標(biāo)志，也是衡量經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量的重要指標(biāo)。

改革試點(diǎn)從技術(shù)、土地、數(shù)據(jù)等重點(diǎn)要素方面引導(dǎo)試點(diǎn)地區(qū)開(kāi)展差別化改革，形成系列經(jīng)驗(yàn)做法，將促進(jìn)各類(lèi)生產(chǎn)要素順暢流動(dòng)、高效配置，為加快發(fā)展新質(zhì)生產(chǎn)力提供有力支撐。試點(diǎn)地區(qū)已經(jīng)開(kāi)始行動(dòng)，北京城市副中心正在推動(dòng)低效建設(shè)用地和閑置耕地的市場(chǎng)化盤(pán)活；蘇南地區(qū)在完善低效用地認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)；杭甬溫地區(qū)則聚焦工業(yè)用地全域治理。

政策效果已經(jīng)初步顯現(xiàn)。上海、江蘇、浙江等地存量土地供應(yīng)占比已經(jīng)過(guò)半，證明這場(chǎng)改革正在真正喚醒沉睡的土地資源。這場(chǎng)涉及10個(gè)試點(diǎn)地區(qū)、覆蓋全國(guó)四分之一經(jīng)濟(jì)總量的要素市場(chǎng)化改革，將為全國(guó)范圍內(nèi)的土地要素市場(chǎng)化配置積累寶貴經(jīng)驗(yàn)，為經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展提供堅(jiān)實(shí)支撐。