裁判要旨

1. 關(guān)于集體建設(shè)用地使用權(quán)的主體資格。只有本集體經(jīng)濟組織成員才具備在該集體土地上申請宅基地或集體建設(shè)用地使用權(quán)的主體資格。非農(nóng)業(yè)戶籍人員或非本村村民，不享有此項資格。

2. 關(guān)于行政自我糾錯行為的性質(zhì)。行政機關(guān)對其自身作出的違法行政行為，具有依職權(quán)進行自我糾正的權(quán)力和職責(zé)。 行政機關(guān)撤銷違法頒發(fā)的集體土地使用權(quán)證，屬于合法的行政糾錯行為，其法律性質(zhì)并非對行政相對人的行政處罰。

3. 關(guān)于行政糾錯行為不適用處罰時效。行政處罰法規(guī)定的兩年處罰追訴時效，系對行政機關(guān)追究行政相對人違法行為法律責(zé)任的時間限制。行政機關(guān)的自我糾錯行為，旨在糾正其自身的違法行為，不適用該行政處罰時效的規(guī)定。

4. 關(guān)于行政訴訟中對規(guī)章的一并審查請求。根據(jù)《中華人民共和國行政訴訟法》第五十三條的規(guī)定，公民、法人或者其他組織認(rèn)為行政行為所依據(jù)的規(guī)范性文件（不含規(guī)章） 不合法，方可一并請求審查。省級人民政府制定的規(guī)章，不屬于人民法院在行政訴訟中可一并審查合法性范圍。

核心結(jié)論：對于非本集體經(jīng)濟組織成員或戶籍已轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)戶口的人員，通過不合法程序取得的集體土地使用證，因其申請主體不適格且頒證程序違法，行政機關(guān)有權(quán)依法予以撤銷。該撤銷行為系合法的行政自我糾錯，不受行政處罰追訴時效限制，也無需適用行政許可撤回的相關(guān)規(guī)定。

案例詳情

中華人民共和國最高人民法院

行 政 裁 定 書

（2018）最高法行申297號

再審申請人（一審原告、二審上訴人）曾慶華。

委托代理人李保明。

委托代理人李肖依。

被申請人（一審被告、二審被上訴人）湖南省漢壽縣人民政府。

法定代表人車世忠。

原審第三人湖南省漢壽縣太子廟鎮(zhèn)黃福居民委員會。

法定代表人彭連保。

再審申請人曾慶華因訴被申請人湖南省漢壽縣人民政府（以下簡稱漢壽縣政府）及原審第三人湖南省漢壽縣太子廟鎮(zhèn)黃福居民委員會（以下簡稱黃福居委會）撤銷集體土地使用證行政決定一案，不服湖南省高級人民法院于2017年6月14日作出的（2016）湘行終819號行政判決，向本院申請再審。本院于2018年1月16日立案受理，依法組成合議庭進行審查。案件現(xiàn)已審查終結(jié)。

涉案土地位于漢壽縣××黃福村鴉鵲嶺，屬于黃福居委會集體所有。1999年11月11日，曾慶華將其戶口從漢壽縣××黃福村遷至漢壽縣××陽鎮(zhèn)，變更為非農(nóng)業(yè)戶口。2001年，曾慶華在未經(jīng)黃福居委會同意的情況下，直接向太子廟鎮(zhèn)國土資源所申請辦理集體土地使用證，并繳納耕地開墾費、城建配套費及手續(xù)費1000元。2001年4月26日，太子廟鎮(zhèn)國土資源所未經(jīng)漢壽縣土地管理局審核，未經(jīng)漢壽縣政府核準(zhǔn)，徑行向曾慶華頒發(fā)加蓋有漢壽縣政府印章的《集體土地建設(shè)用地使用證》（以下簡稱集體土地使用證）。該證無編號、土地登記審批表空白，無漢壽縣土地管理部門的審核意見，無漢壽縣政府的批準(zhǔn)意見。該證記載的土地四至范圍為：東抵荒地、南抵荒地、西抵太子廟規(guī)劃紅線、北抵曾春保宅基8米，用地面積為180平方米，批準(zhǔn)使用期限為“使用到翻修時為止”。曾慶華取得集體土地使用證后，一直未在涉案土地上建房，土地至今仍為空地。2014年11月20日，黃福居委會向漢壽縣政府提交《關(guān)于撤銷曾慶華宅基地使用權(quán)證申請報告》。2015年10月20日，漢壽縣政府向曾慶華送達(dá)《行政處理告知書》。應(yīng)曾慶華的申請，漢壽縣政府于2015年11月17日組織召開聽證會，聽取曾慶華的意見。2015年12月14日，漢壽縣政府作出漢政決字（2015）2號行政處理決定（以下簡稱2號處理決定），認(rèn)為曾慶華于1999年11月已將戶口遷至漢壽縣××陽鎮(zhèn)，轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)戶口，在太子廟沒有戶口登記信息。根據(jù)《中華人民共和國土地管理法》第四十三條第一款和《湖南省實施 <中華人民共和國土地管理法> 辦法》第三十二條第二款規(guī)定，曾慶華不符合在太子廟鎮(zhèn)××組申請宅基地的條件，依照《湖南省行政程序規(guī)定》第一百五十八條第一款、第一百六十二條第一款第（五）項規(guī)定，決定撤銷為曾慶華頒發(fā)的集體土地使用證。曾慶華不服，提起本案行政訴訟，請求撤銷2號處理決定，并對《湖南省行政程序規(guī)定》第一百五十八條第一款、第一百六十二條第一款第（五）項的合法性進行審查。

常德市中級人民法院（2016）湘07行初1號行政判決認(rèn)為，《湖南省行政程序規(guī)定》為政府規(guī)章，人民法院無權(quán)對其合法性進行審查。根據(jù)《湖南省實施 <中華人民共和國土地管理法> 辦法》第三十二條第二款規(guī)定，曾慶華申請用地時，其戶籍已遷至漢壽縣××陽鎮(zhèn)，不具備在黃福居委會申請宅基地的資格，且曾慶華申請使用涉案土地時，未向黃福居委會提出書面申請，亦未報經(jīng)漢壽縣政府批準(zhǔn)，該證批準(zhǔn)使用期限為“使用到翻修時為止”，但涉案土地上未曾有過建筑物，曾慶華持有的集體土地使用證登記內(nèi)容與客觀事實不符。依照《中華人民共和國行政訴訟法》第六十九條的規(guī)定，判決駁回曾慶華的訴訟請求。曾慶華不服，提起上訴。

湖南省高級人民法院（2016）湘行終819號行政判決認(rèn)為，《湖南省行政程序規(guī)定》是湖南省人民政府制定并發(fā)布的政府規(guī)章，根據(jù)《中華人民共和國行政訴訟法》第五十三條，人民法院無權(quán)對規(guī)章的合法性進行審查，一審駁回曾慶華該項請求正確。根據(jù)《中華人民共和國土地管理法》第四十三條第一款以及《湖南省實施 <中華人民共和國土地管理法> 辦法》第三十二條第二款的規(guī)定，曾慶華不具備申請涉案土地使用權(quán)的主體資格，同時未依法提出書面申請、報審核批準(zhǔn)，其申請程序嚴(yán)重不符合法律規(guī)定。根據(jù)《湖南省行政程序規(guī)定》，行政機關(guān)應(yīng)當(dāng)依職權(quán)或依申請自行糾正行政程序違法行為。依照《中華人民共和國行政訴訟法》第八十九條第一款第（一）項之規(guī)定，判決駁回上訴，維持原判。

曾慶華申請再審稱：2001年，經(jīng)向黃福村鴉鵲嶺組、漢壽縣國土局、漢壽縣政府層層審批，繳納耕地開墾費、城建配套費等費用，曾慶華依法取得涉案土地的集體土地使用證。漢壽縣政府作出的2號處理決定于法無據(jù)，違反《中華人民共和國行政許可法》第八條規(guī)定，并非為公共利益需要；即使?jié)h壽縣政府啟動自我糾錯程序，頒證已超過15年，也遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過2年追訴時效。請求撤銷一、二審判決，依法對本案予以再審。

漢壽縣政府答辯稱：一、二審法院認(rèn)定事實清楚無誤。土地登記事項屬于行政確認(rèn)，《中華人民共和國行政許可法》第八條規(guī)定的是依法取得的行政許可，不應(yīng)適用本案。請求駁回曾慶華的再審申請。

黃福居委會答辯稱：曾慶華不是黃福居委會集體經(jīng)濟組織成員，不具有取得宅基地的權(quán)利，且未經(jīng)黃福居委會同意，未經(jīng)行政機關(guān)審核批準(zhǔn)，亦未提交土地來源等證明材料，頒發(fā)集體土地使用證嚴(yán)重違法，漢壽縣政府糾錯行為合法合規(guī)。請求駁回曾慶華的再審申請。

本院經(jīng)審查認(rèn)為，《中華人民共和國土地管理法》第六十二條第一款規(guī)定，農(nóng)村村民一戶只能擁有一處宅基地，其宅基地的面積不得超過省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)�！逗鲜嵤� <中華人民共和國土地管理法> 辦法》第三十二條第二款規(guī)定，農(nóng)村村民建住宅，應(yīng)當(dāng)向集體土地所有者和村民委員會提出書面申請，經(jīng)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府審核，報縣級人民政府批準(zhǔn)。也就是說，只有農(nóng)村村民才享有在集體所有土地上取得宅基地使用權(quán)的主體資格。非農(nóng)業(yè)戶籍人員，以及非本村村民，不享有在本村取得宅基地使用權(quán)的主體資格。且本村村民取得宅基地使用權(quán)，應(yīng)當(dāng)先行向集體土地所有權(quán)人和所屬村民委員會提出書面申請，村民委員會批準(zhǔn)同意后，還需經(jīng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府審核、縣級政府批準(zhǔn)，方可取得集體土地建設(shè)用地使用證。本案中，曾慶華于2001年申請宅基地使用權(quán)時，其戶籍已遷至漢壽縣××陽鎮(zhèn)，不是涉案土地所有權(quán)人黃福居委會的村民，不具有農(nóng)村戶籍，因此不具備在黃福居委會申請宅基地的主體資格。同時，曾慶華獲得集體土地使用權(quán)，未經(jīng)法定程序批準(zhǔn)、審核、核準(zhǔn)，頒證行為違反法定程序。對于違法的行政行為，行政機關(guān)具有自我糾錯的權(quán)力。漢壽縣政府根據(jù)《湖南省行政程序規(guī)定》第一百五十八第一款規(guī)定，自行糾正違法給曾慶華頒發(fā)的集體土地使用證，不違反法律規(guī)定。糾錯過程中，漢壽縣政府根據(jù)曾慶華的申請，舉行聽證會，聽取其意見，符合程序正當(dāng)原則。一、二審判決駁回曾慶華請求撤銷2號處理決定的訴訟請求，并無不當(dāng)。曾慶華主張2001年經(jīng)向黃福村鴉鵲嶺組、漢壽縣國土局、漢壽縣政府層層審批，依法取得涉案土地的集體土地使用證。但是，事實上2001年辦理集體土地使用證過程中，并未經(jīng)過集體土地所有權(quán)人黃福居委會的批準(zhǔn)，也未經(jīng)過漢壽縣國土局審核、漢壽縣政府核準(zhǔn)，曾慶華的該主張與事實不符，本院不予支持。曾慶華又主張，漢壽縣政府作出的2號處理決定違反《中華人民共和國行政許可法》第八條規(guī)定，撤銷頒證行為并非為公共利益需要。但是，本案2號處理決定是漢壽縣政府對錯誤頒證行為的自我糾錯，并非行政許可的撤回，無需滿足公共利益需要的條件。其該項主張是對《中華人民共和國行政許可法》第八條規(guī)定的錯誤理解，理由亦不能成立。曾慶華還主張，頒證已超過15年，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過2年追訴時效。但是，《中華人民共和國行政處罰法》第二十九條第一款規(guī)定的2年處罰時效，是對行政機關(guān)追究行政相對人違法行為法律責(zé)任、實施行政處罰的追訴時間限制，本案漢壽縣政府作出2號處理決定，是對行政機關(guān)行政行為違法的自我糾錯，并非對行政相對人違法行為的行政處罰，以此為由申請再審，理由亦不能成立。此外，曾慶華一審提出對《湖南省行政程序規(guī)定》第一百五十八條第一款、第一百六十二條第一款第（五）項一并進行合法性審查。但是，根據(jù)《中華人民共和國行政訴訟法》第五十三條的規(guī)定，對行政行為提起訴訟時，一并請求審查規(guī)范性文件的合法性，并不包含規(guī)章。《湖南省行政程序規(guī)定》是湖南省人民政府制定的地方規(guī)章，不屬于一并審查的范圍，一、二審判決駁回曾慶華該項訴訟請求，于法有據(jù)。

綜上，曾慶華的再審申請不符合《中華人民共和國行政訴訟法》第九十一條第（三）、（四）項規(guī)定的情形。依照《最高人民法院關(guān)于適用 <中華人民共和國行政訴訟法> 的解釋》第一百一十六條第二款的規(guī)定，裁定如下：

駁回曾慶華的再審申請。

審判長　　郭修江

審判員　　龔　斌

審判員　 XXXX

二〇一八年二月二十八日

法官助理 黃寧暉

書記員 陳清玲

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