來源：申萬宏源宏觀

摘要

“十五五”建議稿首提“適度超前新型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)”。地方“十五五”規(guī)劃建議中如何落實(shí)這一要求，落實(shí)路徑有何共性、地方又如何“因地制宜”布局？本文分析，可供參考。

“十五五”建議稿：適度超前新基建如何理解？新基建已逐漸成為廣義基建的核心。

“十五五”建議提出“適度超前建設(shè)”，要求“推進(jìn)信息通信網(wǎng)絡(luò)、全國一體化算力網(wǎng)、重大科技基礎(chǔ)設(shè)施等建設(shè)和集約高效利用，推進(jìn)傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施更新和數(shù)智化改造”。對比“十四五”規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)建議，其覆蓋范圍顯著拓寬，全面涵蓋通信網(wǎng)絡(luò)、數(shù)據(jù)與算力各領(lǐng)域。

新基建內(nèi)涵快速拓展，核心原因在于經(jīng)濟(jì)數(shù)字化轉(zhuǎn)型推動(dòng)。此前發(fā)改委已明確其涵蓋信息、融合、創(chuàng)新三類基礎(chǔ)設(shè)施，持續(xù)拓展內(nèi)涵。新基建自2018年中央經(jīng)濟(jì)工作會議首次提出，2019年拓展領(lǐng)域形成“七大領(lǐng)域”共識，2020年國家發(fā)改委官方定型為“信息—融合—?jiǎng)?chuàng)新”三大板塊，核心邏輯從單一技術(shù)方向走向系統(tǒng)布局，逐步強(qiáng)化公共服務(wù)屬性。

“十四五”時(shí)期，基建投資涌現(xiàn)“新三樣”，新基建是其核心。2019年至2025年11月，廣義基建中電力熱力、互聯(lián)網(wǎng)軟件、倉儲物流投資占比分別提升10.4、5.0、4.1個(gè)百分點(diǎn)，直觀體現(xiàn)新基建的投資核心屬性。與之相對應(yīng)，傳統(tǒng)基建在廣義基建中的占比明顯下降，“鐵公基”領(lǐng)域內(nèi)，市政基礎(chǔ)設(shè)施（公共設(shè)施）、道路投資占比分別下降11.9、7.9個(gè)百分點(diǎn)。

“因地制宜”布局：地方適度超前基建的共性與差異？地方立足自身稟賦發(fā)展新基建。

地方政府的共性體現(xiàn)在聚焦融合基礎(chǔ)設(shè)施、發(fā)力信息基礎(chǔ)設(shè)施上，突出傳統(tǒng)基建數(shù)智化與算力通信基建協(xié)同推進(jìn)。據(jù)對省級“十五五”建議的統(tǒng)計(jì)，28個(gè)地區(qū)均提出推進(jìn)傳統(tǒng)基建數(shù)智化，另有18地提及智慧能源、電網(wǎng)建設(shè)；信息技術(shù)領(lǐng)域，20地布局算力以構(gòu)建“東數(shù)西算”格局，15地推進(jìn)5G/千兆光網(wǎng)，部分地區(qū)超前布局雙萬兆乃至6G，10地提及數(shù)據(jù)交易、流通等。

華北地區(qū)因承擔(dān)國家數(shù)據(jù)樞紐功能、疊加能源轉(zhuǎn)型重任，布局聚焦國家數(shù)據(jù)樞紐建設(shè)與能源轉(zhuǎn)型深度融合。北京依托核心城市定位，布局國家數(shù)據(jù)管理中心、資源中心與交易中心；河北承接京津冀算力樞紐分工；山西、內(nèi)蒙古依托能源優(yōu)勢，突出綠色算力與能源轉(zhuǎn)型協(xié)同發(fā)展。

華東、華南地區(qū)依托低空經(jīng)濟(jì)潛力突出、水運(yùn)體系發(fā)達(dá)的區(qū)域稟賦，重點(diǎn)布局低空基建、推進(jìn)水運(yùn)智慧化改造。廣東以專欄形式明確推進(jìn)“全省低空飛行基建覆蓋+低空飛行器制造產(chǎn)業(yè)培育+低空飛行常態(tài)化開展”；江西、福建及海南依托沿海沿江水運(yùn)優(yōu)勢，推進(jìn)水運(yùn)智慧化升級。

西部及東北地區(qū)依托算力資源稟賦，結(jié)合邊境通信保障需求，聚焦算力中心建設(shè)與邊疆通信完善。寧夏提出“打造全光算力網(wǎng)絡(luò)傳輸體系”；青海提出“高標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)國家綠色算電協(xié)同發(fā)展示范區(qū)”；川渝重點(diǎn)建設(shè)成渝國家樞紐節(jié)點(diǎn)；黑龍江提出“推動(dòng)邊境地區(qū)無線通信全覆蓋”。

2026 開局之年：政策如何保障新基建？財(cái)政貨幣協(xié)同提供資金支持。

財(cái)政政策方面，政策性金融工具已加大對新基建的傾斜力度，后續(xù)中央預(yù)算內(nèi)投資或進(jìn)一步優(yōu)化，并聯(lián)動(dòng)“兩重”特別國債，強(qiáng)化財(cái)政支持效能。2025年新型政策性金融工具中，國開行支持?jǐn)?shù)字經(jīng)濟(jì)、人工智能、消費(fèi)領(lǐng)域資金980.2億元；進(jìn)出口行中數(shù)字經(jīng)濟(jì)和人工智能領(lǐng)域放款金額占比超四成。財(cái)政資金投向或?qū)⒊掷m(xù)側(cè)重新基建，保障經(jīng)濟(jì)數(shù)字化、信息化轉(zhuǎn)型升級。

貨幣政策方面，央行前期推出的科技創(chuàng)新和技術(shù)改造再貸款等工具已精準(zhǔn)支持新基建相關(guān)領(lǐng)域，后續(xù)或進(jìn)一步擴(kuò)容乃至新增細(xì)分領(lǐng)域結(jié)構(gòu)性工具。2025年三季度，綠色貸款、基礎(chǔ)設(shè)施綠色升級產(chǎn)業(yè)貸款、科技型中小企業(yè)貸款增速分別達(dá)17.5%、25.1%和22.3%。

監(jiān)管層面將優(yōu)化重大生產(chǎn)力空間布局，強(qiáng)化隱性債務(wù)管控、防控重復(fù)建設(shè)，及時(shí)糾偏低效項(xiàng)目。發(fā)改委創(chuàng)新和高技術(shù)發(fā)展司在署名文章中明確表態(tài)，要“防止一哄而上、重復(fù)建設(shè)，堅(jiān)決反對‘內(nèi)卷式’競爭”，后續(xù)政策將總結(jié)過往經(jīng)驗(yàn)，避免部分行業(yè)因重復(fù)建設(shè)引發(fā)的內(nèi)卷化問題。

風(fēng)險(xiǎn)提示

政策應(yīng)對模式不確定性，政策傳導(dǎo)機(jī)制不確定性

報(bào)告正文

(一) “十五五”建議稿：如何理解適度超前新基建？

“十五五”建議明確“適度超前建設(shè)”要求，重點(diǎn)推進(jìn)信息通信網(wǎng)、算力網(wǎng)等建設(shè)及傳統(tǒng)基建數(shù)智化改造，進(jìn)一步強(qiáng)化新基建定位。“十四五”規(guī)劃和2035年遠(yuǎn)景目標(biāo)建議曾提出“系統(tǒng)布局新型基礎(chǔ)設(shè)施，加快第五代移動(dòng)通信、工業(yè)互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)中心等建設(shè)”；與之相比，“十五五”建議進(jìn)一步強(qiáng)化新基建定位，明確“適度超前建設(shè)新型基礎(chǔ)設(shè)施，推進(jìn)信息通信網(wǎng)絡(luò)、全國一體化算力網(wǎng)、重大科技基礎(chǔ)設(shè)施等建設(shè)和集約高效利用，推進(jìn)傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施更新和數(shù)智化改造”。新基建覆蓋范圍顯著拓寬，全面涵蓋通信網(wǎng)絡(luò)、數(shù)據(jù)與算力建設(shè)各領(lǐng)域。

基建內(nèi)涵快速拓展核心原因或是經(jīng)濟(jì)數(shù)字化轉(zhuǎn)型的推動(dòng)。此前，發(fā)改委已明確新基建涵蓋信息、融合、創(chuàng)新三類基礎(chǔ)設(shè)施，并適時(shí)修改其中行業(yè)名錄，不斷拓展其內(nèi)涵。新基建自2018年中央經(jīng)濟(jì)工作會議首次提出后，歷經(jīng)2019年領(lǐng)域擴(kuò)展形成“七大領(lǐng)域”共識，2020年國家發(fā)改委官方定型為“信息—融合—?jiǎng)?chuàng)新”三大板塊，2021年至今隨“十四五”規(guī)劃及后續(xù)政策持續(xù)完善內(nèi)涵。其核心邏輯是從單一技術(shù)方向走向系統(tǒng)布局，從概念引領(lǐng)邁向場景落地，逐步強(qiáng)化公共服務(wù)屬性與全球戰(zhàn)略視野。

“十四五”時(shí)期，基建投資涌現(xiàn)“新三樣”，新基建為其核心。2019-2025年11月，廣義基建中電力熱力、互聯(lián)網(wǎng)軟件、倉儲物流（均為新基建核心關(guān)聯(lián)領(lǐng)域）投資占比分別提升10.4、5.0、4.1個(gè)百分點(diǎn)，直觀體現(xiàn)新基建的投資核心屬性。與之相對，傳統(tǒng)基建在廣義基建中的占比明顯下降。“鐵公基”中，鐵路投資占比相對穩(wěn)定，市政基礎(chǔ)設(shè)施（公共設(shè)施）、道路投資占比則分別下降11.9、7.9個(gè)百分點(diǎn)。

(二) 地方適度超前基建的共性何在？

共性方向之一：聚焦融合基礎(chǔ)設(shè)施，重點(diǎn)推進(jìn)傳統(tǒng)基建數(shù)智化與智慧能源建設(shè)。統(tǒng)計(jì)到省級“十五五”建議的28個(gè)地區(qū)均明確推進(jìn)傳統(tǒng)基建數(shù)智化改造，涵蓋交通（高鐵、機(jī)場、港口）、能源（電網(wǎng)、儲能）、水利（水網(wǎng)）、城鄉(xiāng)設(shè)施（地下管網(wǎng)）。智慧交通網(wǎng)絡(luò)全面推進(jìn)，安徽、山東、廣東等22個(gè)地區(qū)明確“智慧交通”相關(guān)建設(shè)，包括“多式聯(lián)運(yùn)數(shù)智化”“低空基礎(chǔ)設(shè)施”“港口/機(jī)場數(shù)智化”。智慧能源體系普遍布局：北京、遼寧、湖北、山西等18個(gè)地區(qū)提及“智能電網(wǎng)、微電網(wǎng)、新型儲能”，能源大省進(jìn)一步推進(jìn)“綠電直連、源網(wǎng)荷儲”。

共性方向之二：發(fā)力信息基礎(chǔ)設(shè)施，“算力+通信”基建布局顯著強(qiáng)化。全國28個(gè)地區(qū)中，20個(gè)明確提及“算力”相關(guān)布局，如北京“全國一體化算力網(wǎng)先行先試”、四川“成渝國家樞紐節(jié)點(diǎn)”、青?！皣壹壘G色算力基地”，形成“東數(shù)西算”“區(qū)域協(xié)同”的算力布局。通信網(wǎng)絡(luò)建設(shè)方面，15地推進(jìn)5G/千兆光網(wǎng)覆蓋，山東、黑龍江、青海、寧夏等多地更超前布局雙萬兆乃至6G。數(shù)據(jù)要素開發(fā)利用已成共識，北京、天津、河北等10個(gè)地區(qū)提及“數(shù)據(jù)中心、數(shù)據(jù)交易、數(shù)據(jù)流通”，如北京“國家數(shù)據(jù)管理中心”、河南“鄭州數(shù)據(jù)交易中心”、廣西“面向東盟數(shù)據(jù)交易平臺”。

共性特征之三：創(chuàng)新基礎(chǔ)設(shè)施尚處探索階段，地方布局較少。僅北京、湖北、山西、廣東、江西等少數(shù)地區(qū)明確提出布局創(chuàng)新基礎(chǔ)設(shè)施，典型如北京“建設(shè)數(shù)智北京創(chuàng)新中心，促進(jìn)數(shù)據(jù)、技術(shù)、場景聯(lián)動(dòng)創(chuàng)新”，該中心亦或是推動(dòng)北京全域數(shù)字化轉(zhuǎn)型、加快建設(shè)數(shù)字城市的重要?jiǎng)?chuàng)新平臺。其余地區(qū)對創(chuàng)新基礎(chǔ)設(shè)施的布局多隱含于“新基建”整體表述中，并未針對性布局，尚未成為普遍重點(diǎn)。

(三) “因地制宜”布局：地方適度超前基建的差異何在？

華北地區(qū)因承擔(dān)國家數(shù)據(jù)樞紐功能，疊加能源轉(zhuǎn)型重任，布局聚焦國家數(shù)據(jù)樞紐建設(shè)與能源轉(zhuǎn)型深度綁定。其中京津冀在數(shù)據(jù)要素布局中分工明確，北京依托核心城市定位，布局國家數(shù)據(jù)管理、資源中心與交易中心，推進(jìn)國家數(shù)據(jù)流通基礎(chǔ)設(shè)施及全國一體化算力網(wǎng)先行先試；河北承接京津冀算力樞紐分工，加快打造環(huán)京智能算力集聚區(qū)。山西、內(nèi)蒙古則依托能源優(yōu)勢，突出綠色算力與能源轉(zhuǎn)型協(xié)同發(fā)展，其中山西提出從煤炭大省向能源強(qiáng)省轉(zhuǎn)變，推動(dòng)風(fēng)光水火儲一體化聯(lián)動(dòng)及“源網(wǎng)荷儲”協(xié)同發(fā)展；內(nèi)蒙古提出打造保障國家綠電供給、支撐區(qū)域高質(zhì)量發(fā)展的電力輸送骨干通道。

華東華南地區(qū)依托低空經(jīng)濟(jì)潛力突出、水運(yùn)體系發(fā)達(dá)的區(qū)域稟賦，重點(diǎn)布局低空基建與水運(yùn)智慧化改造。浙江提出“合理布局無人機(jī)公共起降場、低空智能網(wǎng)聯(lián)設(shè)施等低空新基建”，推動(dòng)低空場景與數(shù)據(jù)基建融合；廣東以專欄形式明確推進(jìn)“全省低空飛行基建覆蓋+低空飛行器制造產(chǎn)業(yè)培育+低空飛行常態(tài)化開展”。贛閩瓊依托沿海沿江水運(yùn)優(yōu)勢，推進(jìn)水運(yùn)智慧化升級，江西提出“推進(jìn)浙贛粵運(yùn)河前期工作”，福建提出“打造安全韌性現(xiàn)代大水網(wǎng)”，海南提出“加快推進(jìn)洋浦港數(shù)智化建設(shè)”等。

西部及東北地區(qū)依托算力資源稟賦，結(jié)合邊疆安全保障需求，聚焦算力中心建設(shè)與邊疆通信完善。寧青川渝憑借能源、土地等優(yōu)勢，重點(diǎn)推進(jìn)算力基地建設(shè)并突出綠色算力導(dǎo)向，如寧夏提出“推進(jìn)全國一體化算力網(wǎng)寧夏節(jié)點(diǎn)建設(shè)，打造全光算力網(wǎng)絡(luò)傳輸體系”，青海提出“高標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)國家綠色算電協(xié)同發(fā)展示范區(qū)”“探索發(fā)展算力‘飛地’”，川渝重點(diǎn)建設(shè)全國一體化算力網(wǎng)絡(luò)成渝國家樞紐節(jié)點(diǎn)；部分邊疆地區(qū)立足國防與民生需求，推進(jìn)邊境無線通信全覆蓋，如黑龍江提出“按需建設(shè)萬兆智能光網(wǎng)，推動(dòng)邊境地區(qū)無線通信全覆蓋”，西藏提出“完善區(qū)域國際通信樞紐建設(shè)”等。

(四) 2026 開局之年：政策如何保障新基建？

財(cái)政政策方面，新型政策性金融工具已加大對新基建的傾斜力度，后續(xù)中央預(yù)算內(nèi)投資或進(jìn)一步優(yōu)化，并聯(lián)動(dòng)“兩重”特別國債，強(qiáng)化財(cái)政支持效能。2025年投放的新型政策性金融工具中，國開行支持?jǐn)?shù)字經(jīng)濟(jì)、人工智能、消費(fèi)領(lǐng)域項(xiàng)目317個(gè)，投放980.2億元；進(jìn)出口行推動(dòng)150余個(gè)數(shù)字經(jīng)濟(jì)和人工智能領(lǐng)域項(xiàng)目落地，放款金額占比超四成。相較于2022年，其投向已明顯從傳統(tǒng)基建轉(zhuǎn)向新基建。后續(xù)，中央預(yù)算內(nèi)投資、“兩重”項(xiàng)目及新增專項(xiàng)債的投向或?qū)?biāo)新型政策性金融工具，持續(xù)向新基建側(cè)重，保障經(jīng)濟(jì)數(shù)字化、信息化轉(zhuǎn)型升級。

貨幣政策方面，央行前期推出的科技創(chuàng)新和技術(shù)改造再貸款等工具已精準(zhǔn)支持新基建相關(guān)領(lǐng)域，后續(xù)或進(jìn)一步擴(kuò)容或新增細(xì)分領(lǐng)域結(jié)構(gòu)性工具，推動(dòng)貨幣與財(cái)政政策協(xié)同發(fā)力。2024年7月，央行創(chuàng)設(shè)科技創(chuàng)新和技術(shù)改造再貸款，2025年5月將其額度擴(kuò)大至8000億元，重點(diǎn)支持初創(chuàng)期、成長期科技型中小企業(yè)。該工具雖未直接指向新基建，但為其快速發(fā)展提供了有力支撐。此外，碳減排工具等助力綠色轉(zhuǎn)型的結(jié)構(gòu)性貨幣政策工具，也將持續(xù)賦能新基建。截至2025年三季度，綠色貸款、基礎(chǔ)設(shè)施綠色升級產(chǎn)業(yè)貸款、科技型中小企業(yè)貸款增速分別達(dá)17.5%、25.1%和22.3%。

監(jiān)管層面將優(yōu)化重大生產(chǎn)力空間布局，強(qiáng)化隱性債務(wù)管控與重復(fù)建設(shè)防控，及時(shí)糾偏低效項(xiàng)目。國家發(fā)改委創(chuàng)新和高技術(shù)發(fā)展司在《因地制宜發(fā)展新質(zhì)生產(chǎn)力》署名文章中明確表態(tài)，要“防止一哄而上、重復(fù)建設(shè)，堅(jiān)決反對‘內(nèi)卷式’競爭，增強(qiáng)發(fā)展新質(zhì)生產(chǎn)力的整體效能”，同時(shí)“發(fā)揮各地比較優(yōu)勢，鼓勵(lì)和引導(dǎo)各地找準(zhǔn)在全國發(fā)展大局中的功能定位”。后續(xù)推進(jìn)適度超前新基建過程中，政策將總結(jié)過往經(jīng)驗(yàn)，優(yōu)化區(qū)域間產(chǎn)業(yè)布局，避免部分行業(yè)重復(fù)建設(shè)引發(fā)的“內(nèi)卷”化問題。

經(jīng)過研究，本文發(fā)現(xiàn)：

1）“十五五”建議明確的適度超前新基建覆蓋范圍顯著拓寬，涵蓋通信網(wǎng)絡(luò)、數(shù)據(jù)算力等領(lǐng)域，內(nèi)涵隨經(jīng)濟(jì)數(shù)字化轉(zhuǎn)型持續(xù)拓展，已從單一技術(shù)方向轉(zhuǎn)向系統(tǒng)布局并強(qiáng)化公共服務(wù)屬性。新基建成為廣義基建投資核心，2019年至2025年11月，電力熱力、互聯(lián)網(wǎng)軟件等相關(guān)投資占比提升，傳統(tǒng)“鐵公基”占比則明顯下降。

2）地方新基建布局立足稟賦，共性為聚焦融合與信息基礎(chǔ)設(shè)施，推進(jìn)傳統(tǒng)基建數(shù)智化與算力通信基建協(xié)同。區(qū)域差異顯著：華北聚焦國家數(shù)據(jù)樞紐建設(shè)與能源轉(zhuǎn)型融合；華東、華南重點(diǎn)布局低空基建及水運(yùn)智慧化改造；西部及東北地區(qū)側(cè)重算力中心建設(shè)與邊疆通信完善。

3）2026年開局，政策從多維度保障新基建：財(cái)政端依托政策性金融工具傾斜，聯(lián)動(dòng)特別國債強(qiáng)化支持；貨幣端通過科技創(chuàng)新再貸款等工具精準(zhǔn)支持，后續(xù)或擴(kuò)容優(yōu)化；監(jiān)管層面將優(yōu)化空間布局，管控隱性債務(wù)，防控重復(fù)建設(shè)與“內(nèi)卷式”競爭。

風(fēng)險(xiǎn)提示

1）政策應(yīng)對模式不確定性。外部不確定性較大，客觀上導(dǎo)致我國政策應(yīng)對模式也存在不同情況。此外，若房地產(chǎn)市場出現(xiàn)超預(yù)期變化，政策節(jié)奏與力度也會不同。

2）政策傳導(dǎo)機(jī)制不確定性。由于經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)出現(xiàn)不同以往的“大分化”，相應(yīng)導(dǎo)致相同的政策可能傳導(dǎo)效果是不同的，也會影響2026年具體政策的方向與規(guī)模。

+報(bào)告信息

內(nèi)容節(jié)選自申萬宏源宏觀研究報(bào)告：

《“新”新基建，地方如何適度超前？——“十五五”規(guī)劃研究系列之五》

證券分析師：

趙偉 申萬宏源證券首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家

賈東旭 高級分析師

侯倩楠 分析師

聯(lián)系人：賈東旭

發(fā)布日期：2026.01.07

本文源自：券商研報(bào)精選