廣州新華坊項目，業(yè)主以房屋經(jīng)營權(quán)作價入股，國企以改造資金入股，形成公平合理的股權(quán)基礎(chǔ)。

中央財經(jīng)大學政府管理學院 王偉/文

近日，住房城鄉(xiāng)建設(shè)部部長倪虹在接受媒體采訪時強調(diào)，城市更新是建設(shè)現(xiàn)代化人民城市的重要抓手，蘊含巨大的投資消費潛力，是投資于物和投資于人的重要結(jié)合點。

我國城市更新進入存量提質(zhì)增效時代，單純聚焦建筑改造的“投資于物”模式，難以回應(yīng)居民對資產(chǎn)增值與生活品質(zhì)的雙重訴求；脫離物質(zhì)載體的“投資于人”實踐，又因缺乏可持續(xù)的利益支撐陷入發(fā)展困境。股權(quán)型城市更新以“股權(quán)共生”為核心紐帶，通過制度創(chuàng)新與機制設(shè)計，構(gòu)建起“物的空間增值”與“人的全面發(fā)展”相互賦能的實踐路徑，將政府、企業(yè)、居民等多元主體從利益博弈推向協(xié)同共生，為高質(zhì)量城市更新提供了兼具經(jīng)濟可行性與社會包容性的解決方案。

一、路徑設(shè)計的核心架構(gòu)：三元主體協(xié)同體系

股權(quán)型城市更新路徑的有效落地，依賴于政府、企業(yè)、居民等關(guān)鍵主體的角色重構(gòu)與協(xié)同運作。通過明確各方權(quán)責利邊界，構(gòu)建“政府引導(dǎo)、企業(yè)運營、居民參與”的三元協(xié)同體系，為貫通“投資于物”與“投資于人”提供組織保障。

（一）政府：路徑引導(dǎo)者與規(guī)則制定者

政府在路徑設(shè)計中承擔“引導(dǎo)者+股東+監(jiān)管者”的多重角色，核心是“搭臺不唱戲”，通過搭建制度框架、創(chuàng)新政策供給、保障公共利益、統(tǒng)籌資源配置。作為引導(dǎo)者，政府通過城市體檢精準識別更新需求，制定專項規(guī)劃與配套政策，明確生態(tài)保護紅線、公共服務(wù)底線與歷史文脈保護要求，為“投資于物”的改造方向與“投資于人”的權(quán)益保障劃定邊界；作為股東，以國有土地使用權(quán)、財政資金、存量公房等資產(chǎn)作價入股，通過股權(quán)收益反哺城市建設(shè)，同時利用表決權(quán)確保項目符合公共利益導(dǎo)向；作為監(jiān)管者，建立全周期監(jiān)管機制，防范資本無序擴張與利益輸送，保障居民合法權(quán)益。

（二）企業(yè)：路徑實施者與專業(yè)運營者

企業(yè)作為市場化主體，承擔“投資于物”的專業(yè)化運作與“投資于人”的服務(wù)供給職能，角色從傳統(tǒng)“開發(fā)者”轉(zhuǎn)型為“運營者+合作者”，核心是“盈利不逐利”。作為專業(yè)運營者，企業(yè)以資金、技術(shù)、管理經(jīng)驗入股，負責項目策劃、融資、建設(shè)、運營全流程運作，通過專業(yè)化的“精運營”實現(xiàn)物質(zhì)資產(chǎn)的價值最大化。例如瑞安地產(chǎn)在上海三林項目中，以“住宅+商業(yè)”復(fù)合業(yè)態(tài)實現(xiàn)短期現(xiàn)金流與長期收益的平衡。作為利益合作者，企業(yè)需平衡商業(yè)利益與公共利益，將居民訴求融入項目設(shè)計與運營，通過透明化的收益分配機制保障居民權(quán)益，同時與政府、居民共擔風險。

（三）居民：路徑受益主體與參與主體

居民是“投資于人”的直接受益方，也是股權(quán)型城市更新的核心參與主體，角色從“被動接受者”轉(zhuǎn)型為“股東+共建者”，核心是“受益不旁觀”。作為股東，居民以私有房產(chǎn)、宅基地使用權(quán)等資產(chǎn)作價入股，通過股權(quán)分紅、資產(chǎn)增值獲得長期收益，實現(xiàn)財產(chǎn)權(quán)的價值變現(xiàn)。作為共建者，通過股東會、協(xié)調(diào)委員會等制度化渠道，參與項目規(guī)劃設(shè)計、業(yè)態(tài)選擇、運營管理等關(guān)鍵決策。如重慶民主村項目通過“五輪決議”流程，讓居民意見充分融入改造方案。作為使用者，居民的反饋與需求為“投資于物”的優(yōu)化調(diào)整提供依據(jù)，推動物質(zhì)空間持續(xù)適配人的發(fā)展需求。

二、路徑設(shè)計的關(guān)鍵環(huán)節(jié)：全周期貫通的四大核心路徑

股權(quán)型城市更新貫通“投資于物”與“投資于人”的核心路徑，貫穿項目策劃、股權(quán)設(shè)置、融資建設(shè)、運營分配全生命周期，通過四大關(guān)鍵環(huán)節(jié)的機制創(chuàng)新，實現(xiàn)雙重目標的深度融合。

（一）策劃立項路徑：需求導(dǎo)向的雙向適配機制

策劃立項是貫通“投資于物”與“投資于人”的起點，核心是建立“居民需求—空間改造—價值實現(xiàn)”的雙向適配機制，確保項目設(shè)計既符合資產(chǎn)增值邏輯，又滿足居民發(fā)展訴求。包含三個關(guān)鍵步驟：一是精準化需求調(diào)研，政府牽頭組織專業(yè)機構(gòu)、社區(qū)組織開展全面摸底，既排查物質(zhì)空間的安全隱患、功能缺陷等“物的問題”，又收集居民對居住品質(zhì)、公共服務(wù)、收益分配等“人的訴求”，形成“問題清單+需求清單”；二是一體化方案設(shè)計，以需求清單為導(dǎo)向，將民生改善目標嵌入物質(zhì)改造方案，如老舊小區(qū)改造中同步規(guī)劃養(yǎng)老托育、便民商業(yè)等配套設(shè)施，工業(yè)遺存活化中保留居民記憶中的歷史元素，實現(xiàn)“物的改造”與“人的需求”精準匹配；三是多元化意愿征詢，通過居民議事會、專家論證會等形式，對方案進行多輪公示與修改，確保居民訴求得到充分體現(xiàn)，為項目推進奠定社會基礎(chǔ)。例如貴陽新華印刷廠改造項目通過前期充分調(diào)研，將居民對文化傳承、休閑空間的需求融入方案，最終實現(xiàn)了工業(yè)遺存活化與民生改善的雙贏。

（二）股權(quán)設(shè)置路徑：要素融合的利益綁定機制

股權(quán)設(shè)置是貫通“投資于物”與“投資于人”的核心紐帶，通過多元要素作價入股與動態(tài)調(diào)整機制，將“投資于物”的資產(chǎn)增值收益與“投資于人”的權(quán)益保障通過股權(quán)形式固化，將政府、企業(yè)、居民的利益緊密綁定，激發(fā)各主體參與“物的改造”的內(nèi)生動力，實現(xiàn)“風險共擔、利益共享”。包含三個關(guān)鍵環(huán)節(jié)：一是要素作價的公允化，建立專業(yè)的資產(chǎn)評估體系，對政府的土地、政策資源，企業(yè)的資金、技術(shù)，居民的房產(chǎn)、土地使用權(quán)等要素進行科學定價，確保各主體出資與權(quán)益匹配。例如廣州新華坊項目中，業(yè)主以房屋經(jīng)營權(quán)作價入股，國企以改造資金入股，形成公平合理的股權(quán)基礎(chǔ)。二是股權(quán)比例的動態(tài)化，股權(quán)比例并非一成不變，而是根據(jù)項目階段與要素價值動態(tài)調(diào)整。項目初期，政府股權(quán)占比可適當提高，保障公共設(shè)施優(yōu)先落地；運營階段，若企業(yè)通過精細化運營實現(xiàn)超額收益，可通過“超額利潤分紅權(quán)”適度提高其收益比例，激發(fā)運營積極性。三是股權(quán)流轉(zhuǎn)的靈活化，建立內(nèi)部轉(zhuǎn)讓、平臺回購等流轉(zhuǎn)機制，降低居民股權(quán)的流動性風險，保障居民在特殊情況下的權(quán)益變現(xiàn)需求。

（三）融資建設(shè)路徑：多元協(xié)同的資金保障機制

融資建設(shè)是“投資于物”的核心實施環(huán)節(jié)，其路徑設(shè)計需兼顧資金籌集的可持續(xù)性與建設(shè)過程的民生友好性，為貫通雙重目標提供資金與物質(zhì)保障。包含三個關(guān)鍵創(chuàng)新：一是融資渠道的多元化，構(gòu)建“政府引導(dǎo)資金+企業(yè)自有資金+居民入股資金+金融機構(gòu)融資”的多元資金池。通過設(shè)立城市更新母基金撬動社會資本，發(fā)行REITs、資產(chǎn)支持證券（ABS）等金融產(chǎn)品盤活存量資產(chǎn)，利用項目未來收益進行質(zhì)押貸款等，破解資金瓶頸。例如采用“母基金+子基金”架構(gòu)，政府資金發(fā)揮增信作用，吸引保險資金、養(yǎng)老金等長期資本參與。二是建設(shè)模式的協(xié)同化，推行“EPC+F+O”“投資-建設(shè)-運營一體化”等模式，由專業(yè)運營商統(tǒng)籌建設(shè)與運營，確保建設(shè)方案與運營需求、居民訴求相銜接。在建設(shè)過程中，建立居民監(jiān)督小組，對工程質(zhì)量、施工擾民等問題進行實時監(jiān)督，實現(xiàn)建設(shè)過程的民生友好。三是資源整合的片區(qū)化，采用“肥瘦搭配、以豐補歉”的片區(qū)統(tǒng)籌模式，將老舊小區(qū)改造與周邊可經(jīng)營性資源（閑置地塊、廣告位、停車場等）打包開發(fā)，用經(jīng)營性收益平衡改造投入，保障“投資于物”的經(jīng)濟可行性。

（四）運營分配路徑：收益共享的價值實現(xiàn)機制

運營分配是貫通“投資于物”與“投資于人”的最終環(huán)節(jié)，核心是通過專業(yè)化運營實現(xiàn)資產(chǎn)增值，再通過合理的收益分配機制，讓居民共享發(fā)展成果，形成“物的增值—收益共享—人的發(fā)展”的良性循環(huán)。包含三個關(guān)鍵環(huán)節(jié)：一是運營模式的專業(yè)化，根據(jù)項目定位選擇合適的運營模式，可由城市更新協(xié)同平臺自行運營，或委托專業(yè)機構(gòu)運營。通過業(yè)態(tài)優(yōu)化、服務(wù)升級、品牌塑造等手段，提升項目運營效率與收益水平。如西安老菜場項目鎖定15年經(jīng)營權(quán)，通過精細化運營實現(xiàn)空間價值持續(xù)提升。二是收益分配的分層化，建立“基礎(chǔ)收益+增值收益”的分層分配邏輯。基礎(chǔ)收益（租金、物業(yè)費等）優(yōu)先覆蓋運營成本與債務(wù)償還，剩余部分按股權(quán)比例分配，保障居民獲得穩(wěn)定現(xiàn)金流；增值收益（資產(chǎn)增值、超額利潤等）提取一定比例作為平臺發(fā)展基金，用于公共設(shè)施升級與風險防范；剩余部分按股分配，讓居民分享長期增值收益。三是運營監(jiān)管的多元化，構(gòu)建“企業(yè)自律+股東監(jiān)督+居民參與+政府監(jiān)管”的多元監(jiān)管體系，通過定期公示財務(wù)報表、設(shè)立意見反饋渠道等方式，確保運營過程透明化、規(guī)范化，保障居民知情權(quán)與監(jiān)督權(quán)。

三、路徑落地的保障體系：制度、技術(shù)與文化的三重支撐

廣州花都區(qū)新華坊項目。

目前股權(quán)型城市更新路徑已在多地實踐中衍生出重資產(chǎn)股權(quán)合作、輕資產(chǎn)經(jīng)營權(quán)置換、基金化參與等多種形式，不同形式的創(chuàng)新探索為路徑優(yōu)化提供了寶貴經(jīng)驗。例如廣州花都區(qū)新華坊項目采用“經(jīng)營權(quán)置換”的輕量化股權(quán)模式，19戶業(yè)主將新樓20年運營權(quán)讓渡給區(qū)城投公司，由國企統(tǒng)一出資改造、招商運營，業(yè)主獲得“零出資換新房+20年穩(wěn)定收益”。其路徑創(chuàng)新在于通過經(jīng)營權(quán)入股降低居民參與門檻，在“投資于物”方面實現(xiàn)了傳統(tǒng)建筑風貌保護與功能升級，在“投資于人”方面保障了居民短期居住需求與長期收益。重慶戴家巷項目采用“政府+企業(yè)+居民”的股權(quán)合作模式，政府以基礎(chǔ)設(shè)施投入作價入股，企業(yè)以改造資金與運營能力入股，居民以房產(chǎn)使用權(quán)入股。路徑創(chuàng)新在于將“物的改造”與“人的參與”深度融合，政府負責公共空間打造，企業(yè)引入特色業(yè)態(tài)，居民參與經(jīng)營活動，既實現(xiàn)了崖壁步道、歷史建筑等物質(zhì)空間的活化，又通過收益共享與參與機制，讓居民成為城市更新的共建者與受益者，榮獲中國人居環(huán)境獎。

從實踐來看，股權(quán)型城市更新路徑仍面臨一些突出問題，如居民參與能力不足、要素作價機制不完善、長期運營能力有待提升等。為此，股權(quán)型城市更新路徑的有效落地，需要制度、技術(shù)、文化三重保障體系的協(xié)同支撐，確?！巴顿Y于物”與“投資于人”的貫通落地。

（一）制度保障：構(gòu)建規(guī)范化的政策支撐體系

制度保障是路徑落地的核心前提，需從法律法規(guī)、政策配套、機制設(shè)計三個層面構(gòu)建支撐體系。一是完善法律法規(guī)，明確股權(quán)型城市更新的法律地位、各主體權(quán)利義務(wù)、要素作價標準、股權(quán)流轉(zhuǎn)規(guī)則等，為模式運作提供法律依據(jù)；二是強化政策配套，在土地供應(yīng)、規(guī)劃審批、稅收優(yōu)惠、金融支持等方面出臺專項政策，如簡化股權(quán)型項目審批流程、對居民股權(quán)收益給予稅收減免、支持符合條件的項目發(fā)行城市更新專項債等；三是建立糾紛化解機制，設(shè)立專門的協(xié)調(diào)機構(gòu)，通過協(xié)商、調(diào)解、仲裁等方式，化解更新過程中的利益矛盾，保障項目順利推進。例如重慶、廣州等地通過出臺“1+2+N”政策技術(shù)體系、“住改商”政策等，為股權(quán)型城市更新提供了堅實的制度支撐。

（二）技術(shù)保障：賦能全周期的專業(yè)化支撐

技術(shù)保障聚焦專業(yè)化能力提升，為路徑實施提供專業(yè)支撐。一是培育專業(yè)主體，打造城市更新綜合運營商、專業(yè)金融機構(gòu)、居民共治組織等多元實施主體，提升項目策劃、融資、建設(shè)、運營全流程的專業(yè)化水平；二是引入專業(yè)工具，運用數(shù)字化技術(shù)搭建居民參與平臺、項目管理平臺，實現(xiàn)需求征集、方案公示、進度跟蹤、財務(wù)公開等功能的線上化，提升運作效率與透明度；三是強化專業(yè)咨詢，建立“三師進社區(qū)”（規(guī)劃師、建筑師、工程師）制度，為居民參與決策、項目方案優(yōu)化提供專業(yè)支持，提升項目設(shè)計的科學性與可行性。

（三）文化保障：培育共建共享的價值共識

文化保障核心是培育多元主體的協(xié)同意識與價值共識，為路徑落地提供社會基礎(chǔ)。一是強化宣傳引導(dǎo)，通過社區(qū)宣講、案例展示等方式，向居民普及股權(quán)型城市更新的運作模式、收益機制與風險分擔規(guī)則，提升居民認知度與參與意愿；二是傳承歷史文脈，在“投資于物”的過程中注重保護歷史建筑、民俗文化、社區(qū)肌理，增強居民的文化認同感與社區(qū)歸屬感；三是培育共治文化，通過居民議事會、志愿服務(wù)等活動，培育居民的主體意識與合作精神，形成“共建共治共享”的良好氛圍，為路徑實施凝聚社會合力。