長期以來，“促進(jìn)國家財政投資產(chǎn)生的科技成果轉(zhuǎn)化”都是我國各界熱議的話題。特別是近年來，隨著我國政府研發(fā)經(jīng)費規(guī)模的逐年大幅增長（參見圖1），以及中美科技戰(zhàn)、貿(mào)易戰(zhàn)的不斷擴(kuò)大，這個問題更是被各方所關(guān)注。

對此，我國制修訂了《中華人民共和國促進(jìn)科技成果轉(zhuǎn)化法》（1996發(fā)布，2015年修訂），從國務(wù)院到有關(guān)部委和各級政府也發(fā)布了大量相關(guān)的政策法規(guī)。（參見圖2）

圖2.我國相關(guān)法規(guī)

這些政策法規(guī)大都在一定程度上借鑒了美國于1980年出臺的《拜杜法》。這是因為《拜杜法》的主要目的恰是解決美國聯(lián)邦政府資助的發(fā)明有效應(yīng)用的問題，并且被實踐證明取得了成功，因而被數(shù)十個國家所移植。因此，《中華人民共和國促進(jìn)科技成果轉(zhuǎn)化法》的第十七至第二十一條被稱為“中國版的《拜杜法》”。

2016年2月，李克強(qiáng)總理在國務(wù)院常務(wù)會議上提到《拜杜法》時說：“美國搞過一個《拜杜法案》，這對美國的創(chuàng)新發(fā)展起到了很大的撬動作用。像這樣的國際經(jīng)驗還要好好研究?！?br/>

我個人1985年被調(diào)到原第二炮兵科研部當(dāng)參謀，分管“科技成果管理”工作，之后長期從事國防知識產(chǎn)權(quán)工作。因而對《拜杜法》很有興趣。近年來為深入研究，學(xué)習(xí)了國內(nèi)一些學(xué)者的文章，翻譯了數(shù)十篇外國的相關(guān)法規(guī)和研究文獻(xiàn)，編輯了一本關(guān)于《拜杜法》的譯文集。發(fā)現(xiàn)《拜杜法》確實可以啟發(fā)我們形成促進(jìn)科技成果轉(zhuǎn)化新思路，解決一些長期存在的“堵點”“難點”問題。

1.“科技成果轉(zhuǎn)化難”和“沒有科技成果可轉(zhuǎn)”問題

對于廣泛流傳的“科技成果轉(zhuǎn)化難”說法，有些專家指出這是個“偽命題”，因為高質(zhì)量的科技成果從來就不愁轉(zhuǎn)化。我們現(xiàn)在面臨的最主要問題是科技成果質(zhì)量差，沒有轉(zhuǎn)化價值，或者說是沒有科技成果可轉(zhuǎn)。

一個典型事例是：2023年8月，廣西審計廳對9所區(qū)管高校2020-2022年度財政補(bǔ)助高校專項資金管理使用情況開展審計中發(fā)現(xiàn)，1所高校累計獲得財政投入科研經(jīng)費1.31億元，實施科研項目862個，實現(xiàn)成果轉(zhuǎn)化卻為0。（參見圖3）

圖3.來源：人民日報客戶端https://www.peopleapp.com/column/30035478441-500000529794

為什么會出現(xiàn)這種現(xiàn)象？比較中美兩國政府資助研發(fā)的基本理念和模式，我們可以得出答案。

《拜杜法》所針對的是美國政府資助的研發(fā)，而美國政府的“資助”屬于政府采購方式之一，所以美國會在《聯(lián)邦采辦條例》（FAR）中規(guī)定實施《拜杜法》的標(biāo)準(zhǔn)合同條款。在“資助”合同中，政府不僅要采購履行政府使命所需要的產(chǎn)品和服務(wù)，還要采購政府所需要的技術(shù)，特別在是履行政府采購合同過程中所產(chǎn)生的發(fā)明、技術(shù)資料、計算機(jī)軟件等科技成果及其使用權(quán)利。執(zhí)行“資助”的，也主要是那些需要大量使用技術(shù)的政府部門（國防部等），如圖4，顯示了2024年美國聯(lián)邦政府研發(fā)資金的分配情況：

圖4. 2024年美國聯(lián)邦政府研發(fā)資金的分配情況

因而，美國政府的資助目的不是單純?yōu)榱舜龠M(jìn)科技發(fā)展，也不是追求商業(yè)利益或者扶植被資助方。而是獲取履行政府使命的資源。對于資助所產(chǎn)生的科技成果，政府通常是第一用戶。相對而言，科技成果的商業(yè)化則是政府資助的“副產(chǎn)品”或第二位目的（但其可能產(chǎn)生巨大的經(jīng)濟(jì)和社會效益，這也是美國政府所期望的）。如圖5所示：

圖5.美國政府資助研發(fā)的目的

美國政府采購科技成果的目的包括：

• 保障政府對于所采購產(chǎn)品的后續(xù)使用、人員培訓(xùn)、維修、改進(jìn)升級、備件生產(chǎn)制造和再采購等；

• 保障科技成果能夠在政府目的范圍內(nèi)更廣泛的應(yīng)用，充分發(fā)揮效益，例如用于其他武器型號、被其他政府部門使用等；

• 政府自主使用以及授權(quán)第三方使用科技成果，保障政府采購市場的持續(xù)競爭，而不被原始承包商“鎖定”；

• 避免政府對這些科技成果再次付費。

因而，在《拜杜法》中，盡管通常情況下科技成果的知識產(chǎn)權(quán)由承包商取得，但政府始終保留著對技術(shù)成果的使用權(quán)。如圖6：

圖6.美國政府資助的科技成果的知識產(chǎn)權(quán)分配

由于美國政府是科技成果的買方和用戶，因而對于資助的項目就有比較明確的應(yīng)用目的和質(zhì)量要求，并且列入合同成為研發(fā)目標(biāo)和驗收標(biāo)準(zhǔn)，政府也會要求承包商通過發(fā)明報告、技術(shù)資料交付等方式交付科技成果。因而通常政府可以得到質(zhì)量較高的研發(fā)成果，這為研發(fā)成果的推廣應(yīng)用提供了基礎(chǔ)。如圖7：

圖7.美國政府資助和采購合同的兩個標(biāo)的

世界各國的實踐都證明，政府采購機(jī)制是促進(jìn)國家技術(shù)創(chuàng)新的重要方式。由于政府通過資助而承擔(dān)了研發(fā)失敗的風(fēng)險，因而可以鼓勵承包商從事高成本、高風(fēng)險和顛覆性技術(shù)的開發(fā)。政府成為新技術(shù)的第一個用戶，要求技術(shù)成果達(dá)到預(yù)期的技術(shù)指標(biāo)和成熟度，可以通過對新技術(shù)的實用價值進(jìn)行檢驗和實踐驗證，向各界展示新技術(shù)的效益，為進(jìn)一步改進(jìn)提供方向，并探索新技術(shù)更廣泛的用途。例如對現(xiàn)代社會產(chǎn)生巨大影響的計算機(jī)、互聯(lián)網(wǎng)、半導(dǎo)體集成電路等，都是在美國政府的資助下產(chǎn)生，并由美國政府首先使用，而后才達(dá)到更廣泛的商業(yè)應(yīng)用。一些研究文獻(xiàn)認(rèn)為，數(shù)十年來世界上重大發(fā)明之所以都產(chǎn)生在美國，并不是由于美國有比爾蓋茨、喬布斯之類在車庫創(chuàng)業(yè)的發(fā)明家和企業(yè)家，而是由于美國政府為追求國家安全和軍事技術(shù)領(lǐng)先而資助開發(fā)了大量革命性新技術(shù)，這些新技術(shù)先由政府使用，再轉(zhuǎn)移到民用，而催生了一批新產(chǎn)業(yè)。一篇文獻(xiàn)以蘋果公司的產(chǎn)品為例說明了這個問題：（參見圖8）

圖8.美國蘋果公司產(chǎn)品中采用的政府資助技術(shù)成果

即支撐蘋果公司產(chǎn)品的基礎(chǔ)性技術(shù)，大都來源于美國政府的資助。由此我們可以看到，美國政府的研發(fā)資助，對于國家技術(shù)創(chuàng)新發(fā)揮了引領(lǐng)作用。

反觀我國政府投資研發(fā)活動，不難發(fā)現(xiàn)其中缺乏政府采購理念，相當(dāng)多（當(dāng)然不是全部）的研發(fā)項目不是為了滿足政府的技術(shù)需求，在立項時誰是用戶并不明確。不難理解，如果立項投資的政府部門不是研發(fā)成果的買方和用戶，就不可能事先提出對研發(fā)成果的質(zhì)量要求，也不會特別關(guān)注研發(fā)成果的質(zhì)量，不會接收研發(fā)成果，不會主張政府使用權(quán)，更不會有應(yīng)用研發(fā)成果的計劃安排和著力提高其技術(shù)成熟度，結(jié)題時也只能用達(dá)到××水平這種虛幻的指標(biāo)來評價研發(fā)成果，之后便是束之高閣和成為故紙。因而我國在政府資助研發(fā)和政府采購模式，以及相關(guān)合同的標(biāo)的，與美國政府有很大不同。（參見圖9、圖10）

圖9.中美兩國資助研發(fā)模式的比較

圖10.中美兩國政府采購合同標(biāo)的的比較

因而引入政府采購理念，改革政府投資研發(fā)模式，將普遍和有效提高政府投資科技成果的質(zhì)量，這是從根源上解決“沒有科技成果可轉(zhuǎn)”和“科技成果轉(zhuǎn)化難”問題的必要措施。

更重要的是，這將更合理地構(gòu)建政府、研究院所、高校、企業(yè)等創(chuàng)新主體之間的分工合作關(guān)系，使國家創(chuàng)新體系更為有效。

2.“科技成果的人身依附性”問題

近年來，我國各級政府圍繞“職務(wù)科技成果轉(zhuǎn)化”，密集出臺了一系列政策法規(guī)，其中大多將“提高對科技成果完成人的獎酬比例”“賦予科技成果完成人長期使用權(quán)”等激勵舉措作為核心抓手。

對此類政策的常見解釋是“借鑒《拜杜法》”，認(rèn)為《拜杜法》的主要機(jī)制就是“政府讓利放權(quán)”，從而激發(fā)了研發(fā)單位和發(fā)明人從事轉(zhuǎn)化的積極性。此外，還有一種“本土化”的解釋，認(rèn)為科技成果存在“人身依附性”，唯有成果完成人才能夠“玩得轉(zhuǎn)”，也只有他們參與或主導(dǎo)轉(zhuǎn)化活動，轉(zhuǎn)化才能成功。因此，構(gòu)建強(qiáng)有力的激勵機(jī)制，使成果完成人由“不想轉(zhuǎn)”到“想轉(zhuǎn)”，是實現(xiàn)轉(zhuǎn)化成功的關(guān)鍵。因此，為增強(qiáng)激勵力度，很多地方和部門的政策遠(yuǎn)比《拜杜法》更激進(jìn)，獎酬比例達(dá)到90%甚至更高，以至知識產(chǎn)權(quán)也下放給個人。

誠然，客觀上確實存在某些“技術(shù)訣竅”，其掌握者僅限于少數(shù)個體，甚至難以口傳心授。然而，如果據(jù)此就斷言“科技成果的人身依附”是普遍現(xiàn)象，那么諸多客觀事實將無法得到合理解釋。例如：

• 世界各國長期實行的知識產(chǎn)權(quán)保護(hù)制度便失去了存在的必要，畢竟依托所謂的“人身依附性”，科技成果完成人的利益就能得到有效保護(hù)，且這種保護(hù)方式既簡便又經(jīng)濟(jì)；

• 各國專利法所規(guī)定的“專利申請文件必須充分披露發(fā)明，達(dá)到普通技術(shù)人員能夠?qū)嵤钡囊?，也將成為不可能達(dá)到的要求；

• 廣泛存在的“山寨產(chǎn)品”現(xiàn)象；

• 技術(shù)傳播主要依賴于文獻(xiàn)、教材和正規(guī)教學(xué)等，而非必須由成果完成人親授。

這些事實都與“人身依附性普遍存在”的假設(shè)相悖。

從技術(shù)發(fā)明的過程看，新技術(shù)首先是出現(xiàn)在個別發(fā)明人的頭腦中。在發(fā)明人未將其公開時，外界無從知曉，此時科技成果確實呈現(xiàn)出“人身依附性”。而一旦發(fā)明人將技術(shù)內(nèi)容記載下來，予以披露并被他人所理解，此刻“人身依附性”便不復(fù)存在。社會對一項發(fā)明或科技成果予以認(rèn)可，其重要前提在于科技成果具備可復(fù)現(xiàn)性。在現(xiàn)代工業(yè)生產(chǎn)環(huán)境下，產(chǎn)品制造多依靠機(jī)器設(shè)備，工藝流程多由計算機(jī)精準(zhǔn)控制，無人化工廠也已屢見不鮮，這進(jìn)一步表明了大量的科技成果并非“人身依附”的。

而且科技成果只有脫離了“人身依附”，才可能被廣泛應(yīng)用。試想，一項具有強(qiáng)烈“人身依附性”的科技成果，其“可轉(zhuǎn)化性”究竟如何？而且對于有意進(jìn)行轉(zhuǎn)化的投資方來說，具有“人身依附性”的科技成果是高風(fēng)險的，因為一旦科技成果完成人采取不合作態(tài)度，投資方就會被“卡脖子”和“敲竹杠”。

值得深入思考的是，政府促進(jìn)科技成果轉(zhuǎn)化的政策法規(guī)導(dǎo)向，是依托和強(qiáng)化“人身依附性”，還是致力于克服它？答案顯然是后者。

《拜杜法》正是如此，在針對政府資助所產(chǎn)生的發(fā)明（標(biāo)的發(fā)明）的管理程序中，明確將向政府披露標(biāo)的發(fā)明，設(shè)定為接受政府資助的承包商和發(fā)明人必須履行的強(qiáng)制性法律義務(wù)，以及承包商保留專利權(quán)的前提條件。此外，還通過法定的標(biāo)準(zhǔn)合同條款，將發(fā)明披露進(jìn)一步明確為承包商的合同責(zé)任。（參見圖11）

圖11.《拜杜法》實施的基本過程

《拜杜法》中關(guān)于發(fā)明披露的強(qiáng)制性規(guī)定，以及政府合同官員有權(quán)檢查承包商實驗室數(shù)據(jù)，對于未披露發(fā)明的罰則等管理措施，實際上體現(xiàn)了一個沒有明言的知識產(chǎn)權(quán)管理原則：不允許政府資助的科技成果成為私人技術(shù)秘密。因為一旦成為私人技術(shù)秘密，政府就不能取得使用權(quán)，不能行使介入權(quán)，公眾也難以獲得許可使用，而且會導(dǎo)致承包商對標(biāo)的發(fā)明的技術(shù)的壟斷，導(dǎo)致不公平競爭。這就完全違背了政府資助和采購的目的。

這種制度安排的作用意義，不僅是有助于讓更多的人知悉政府資助的新技術(shù)，吸引各方力量參與新技術(shù)的推廣應(yīng)用，進(jìn)而提高成果轉(zhuǎn)化成功概率，還能有效防范承包商或發(fā)明人對標(biāo)的發(fā)明的技術(shù)與市場壟斷，避免因政府資助可能引發(fā)的不公平競爭，防止標(biāo)的發(fā)明所產(chǎn)生利益的不公平分配（這在有些研究文獻(xiàn)中被稱為“風(fēng)險社會化，收益私人化”）。

綜上所述，擺脫“科技成果人身依附性”認(rèn)識誤區(qū)，在政府資助部門和研發(fā)單位單位兩個層面建立并實施科技成果披露制度、科技成果交付制度，應(yīng)當(dāng)成為各級政府推動財政資助科技成果轉(zhuǎn)化的更為關(guān)鍵也更為有力的政策措施。

3.政府財政投資產(chǎn)生的技術(shù)成果和知識產(chǎn)權(quán)是國有資產(chǎn)嗎？

在我國，政府財政投資所生的技術(shù)成果和知識產(chǎn)權(quán)通常被認(rèn)為是國有資產(chǎn)，這種觀點在諸多法規(guī)中有所體現(xiàn)。例如：

2020年修訂的《國防法》第四十條：“國家為武裝力量建設(shè)、國防科研生產(chǎn)和其他國防建設(shè)直接投入的資金、劃撥使用的土地等資源，以及由此形成的用于國防目的的武器裝備和設(shè)備設(shè)施、物資器材、技術(shù)成果等屬于國防資產(chǎn)，國防資產(chǎn)歸國家所有?！?/p>

近年來，由于認(rèn)識到此類科技成果列入國有資產(chǎn)管理不利于其推廣應(yīng)用，部分省市推行了“職務(wù)科技成果單列管理”，但一些省級政府文件中仍強(qiáng)調(diào)“單列管理不改變職務(wù)科技成果的國有資產(chǎn)屬性”。

然而，如果我們深入研究美國《拜杜法》對于政府資助產(chǎn)生的發(fā)明（“標(biāo)的發(fā)明”）的權(quán)利分配模式，便能得出不同答案。

《拜杜法》在標(biāo)的發(fā)明之上設(shè)置了兩項權(quán)利，其一為專利權(quán)，通常情況下由承包商所有；其二為政府使用權(quán)，即聯(lián)邦政府擁有的“非排他、不可轉(zhuǎn)讓、不可撤銷、已付清的許可使用權(quán)，以在全世界范圍內(nèi)由美國政府或美國政府代表實施任何標(biāo)的發(fā)明”。

其中的政府使用權(quán)無疑是“政府所有的財產(chǎn)”（Government-Owned Property），這類似于我國的國有資產(chǎn)概念。而專利權(quán)歸承包商所有，則成為承包商的法人資產(chǎn)。至于標(biāo)的發(fā)明本身，因其承載著多項財產(chǎn)權(quán)利且涉及多個權(quán)利主體，所以無法判定為政府所有或承包商所有，更準(zhǔn)確的理解是：它屬于公共資源權(quán)，不歸任何人（包括國家）所有，只不過由于知識產(chǎn)權(quán)的存在，限制了人們使用它的方式。如圖12所示：

圖12.《拜杜法》所規(guī)范的財產(chǎn)權(quán)利歸屬

還可以從專利權(quán)是可以轉(zhuǎn)讓的財產(chǎn)權(quán)利這一角度來理解。我們知道專利權(quán)并非天然屬于誰，而是當(dāng)事人協(xié)商和交換的結(jié)果。在《拜杜法》中，專利權(quán)的歸屬是在政府與承包商的資助協(xié)議或合同中約定的。若約定專利權(quán)由承包商保留，則該專利權(quán)當(dāng)然不屬于政府所有的國有資產(chǎn)。

在《拜杜法》的權(quán)利配置模式下，政府使用權(quán)是“不可轉(zhuǎn)讓、不可撤銷”的，無論承包商如何處置專利權(quán)（包括轉(zhuǎn)讓甚至放棄專利權(quán)），都不會對政府擁有的使用權(quán)造成任何減損，自然也就不會導(dǎo)致“國有資產(chǎn)流失”。

在我國現(xiàn)行法律中對于標(biāo)的發(fā)明的權(quán)利配置，與《拜杜法》是類同的，即專利權(quán)與國家使用權(quán)并立，例如：

《科技進(jìn)步法》（2021年修改）第三十二條第三款：“項目承擔(dān)者依法取得的本條第一款規(guī)定的知識產(chǎn)權(quán)，為了國家安全、國家利益和重大社會公共利益的需要，國家可以無償實施，也可以許可他人有償實施或者無償實施?！?；

《科技成果轉(zhuǎn)化法》（2015年修改）第七條：“國家為了國家安全、國家利益和重大社會公共利益的需要，可以依法組織實施或者許可他人實施相關(guān)科技成果?！?/p>

《國防法》（2020年修訂）第四十條：“國家為武裝力量建設(shè)、國防科研生產(chǎn)和其他國防建設(shè)直接投入的資金、劃撥使用的土地等資源，以及由此形成的用于國防目的的武器裝備和設(shè)備設(shè)施、物資器材、科技成果等屬于國防資產(chǎn)，國防資產(chǎn)歸國家所有?！?/p>

因而，我們可以得出同樣的結(jié)論：在我國，標(biāo)的發(fā)明的的專利權(quán)是研發(fā)單位（項目承擔(dān)者）的法人資產(chǎn)，而標(biāo)的發(fā)明的國家使用權(quán)才是國有資產(chǎn)。并且同樣，無論對該專利權(quán)如何處置和流轉(zhuǎn)，都不會造成國有資產(chǎn)的流失，至多是法人資產(chǎn)的流失。如圖13所示。

圖13.我國現(xiàn)行法律下的財產(chǎn)權(quán)利歸屬

其實，標(biāo)的發(fā)明的專利權(quán)是法人資產(chǎn)而不是國有資產(chǎn)，在我國專利法修改歷程中早已經(jīng)明確了。1984年發(fā)布的我國專利法第六條曾經(jīng)規(guī)定：“全民所有制單位申請的，專利權(quán)歸該單位持有；集體所有制單位或者個人申請的，專利權(quán)歸該單位或者個人所有?！痹摋l言之意下，全民所有制單位的專利權(quán)歸國家所有。然而，2000年專利法修改時，將全民所有制單位的專利權(quán)由該單位“持有”改為了“所有”，使其與其他非國有單位在專利權(quán)歸屬上一致，這實際上已經(jīng)否定了此前認(rèn)為國有單位專利權(quán)歸國家所有的觀念。

因此，我們應(yīng)將《國防法》第四十條中的“技術(shù)成果歸國家所有”理解為“國家擁有為國防目的使用該技術(shù)成果的權(quán)利”，而不是指國家擁有該科技成果本身或其全部權(quán)利，該科技成果的專利權(quán)等知識產(chǎn)權(quán)仍可歸屬于他人。特別是《國防法》第四十二條還規(guī)定有：“國防資產(chǎn)的管理機(jī)構(gòu)或者占有、使用單位對不再用于國防目的的國防資產(chǎn)，應(yīng)當(dāng)按照規(guī)定報批，依法改作其他用途或者進(jìn)行處置。”科技成果區(qū)別于其他有形資產(chǎn)的特點就在于它可以同時被用于“國防目的”和“其他用途”，因而可以同時設(shè)立國家使用權(quán)和非國家主體擁有的專利權(quán)。

通過上述分析，可以對近年來各省市出臺的“職務(wù)科技成果單列管理”政策作出這樣的評價：其改革方向（簡化科技成果轉(zhuǎn)化的行政審批）無疑是正確的，但其立論基礎(chǔ)有誤——所稱的“職務(wù)科技成果”以及其知識產(chǎn)權(quán)本來就不屬于國有資產(chǎn)，因而無須實行“單列管理”，依照現(xiàn)行知識產(chǎn)權(quán)法律管理即可。

值得注意的是，在美國《拜杜法》中對于政府資助產(chǎn)生的專利權(quán)實行了另一種意義的“單列管理”，即對于此類專利權(quán)的行使做出了更多的法定限制，例如：

• 專利權(quán)未經(jīng)政府批準(zhǔn)不得轉(zhuǎn)讓；

• 專利許可應(yīng)優(yōu)先小企業(yè)；

• 被許可方應(yīng)有實施計劃和條件，應(yīng)在合理時間內(nèi)實施；

• 除非必要和合理，不得獨家許可，如果必須獨家許可，須事先公告征求公眾異議；

• 被許可人應(yīng)在美國制造；

• 授予許可不得嚴(yán)重妨礙競爭；

• 專利權(quán)人不得向政府使用收費，如果收取了應(yīng)退還；

• 專利權(quán)人應(yīng)定期向政府報告使用情況；等等。

然而這只是為保護(hù)公共利益而實行政府監(jiān)管，而沒有改變該專利權(quán)是承包商私權(quán)的屬性。

4.財政資助科技成果管理中的國有資產(chǎn)流失問題

基于上述分析，我們已經(jīng)明確財政資助科技成果的國家使用權(quán)才是國有資產(chǎn)。

據(jù)此，我們不難發(fā)現(xiàn)，在我國對于財政資助科技成果的管理過程中，確實還存在嚴(yán)重的國有資產(chǎn)流失問題。這主要體現(xiàn)在作為國有資產(chǎn)的國家使用權(quán)目前還僅僅是停留在法律條文中，并沒有真正成為國家可以行使的權(quán)利。具體表現(xiàn)是：

我國法律沒有明確授權(quán)哪個部門代表國家管理和行使國家使用權(quán)，因而沒有任何一個政府或軍隊部門能夠依法主張和行使該權(quán)利；

國家使用權(quán)的實際取得依賴于項目承擔(dān)者向政府披露和交付科技成果，而我國的項目管理程序缺少這些環(huán)節(jié)，導(dǎo)致政府（包括政府投資部門）不知道財政資助產(chǎn)生的科技成果有哪些，是什么？在這種情況下即便有法律授權(quán)，也無從針對于具體的財政資助科技成果行使國家使用權(quán)。

盡管2024年1月，國家知識產(chǎn)權(quán)局、科技部、財政部、自然科學(xué)基金委、國家國防科工局和中央軍委裝備發(fā)展部聯(lián)合發(fā)布了《建立財政資助科研項目形成專利的聲明制度實施方案》（參見圖14），部分解決了這個問題，但遠(yuǎn)不徹底——該文件僅針對申請專利的發(fā)明，而漏掉了不申請專利的那部分發(fā)明，以及數(shù)量更為巨大表現(xiàn)為技術(shù)資料、計算機(jī)軟件的科技成果。再者該文件說明其目的是“質(zhì)量監(jiān)測、績效分析和科學(xué)管理”，而不是標(biāo)識和公示國家使用權(quán)。并且“聲明信息僅作為政府管理的內(nèi)部信息，暫不對外公開。”

圖14.中國政府網(wǎng)https://www.gov.cn/zhengce/zhengceku/202402/content_6929656.htm

因而，盡管國家投資產(chǎn)生了大量科技成果，但并未實際形成相應(yīng)的國有資產(chǎn)——國家使用權(quán)。這才是最大的國有資產(chǎn)流失漏洞。（參見圖15）

圖15.我國在政府資助研發(fā)中的國有資產(chǎn)流失

其實際后果就是政府和軍隊主管部門既沒有使用和配置這些科技成果的權(quán)利能力（因為沒有明確的法律授權(quán)），也沒有行為能力（因為不掌握科技成果），導(dǎo)致在政府目的領(lǐng)域不能充分有效利用這些科技成果。例如，我們在具體裝備研發(fā)中往往難以知悉和利用其他單位、其他型號所開發(fā)的新技術(shù)。再如，由于軍隊不能從企業(yè)得到技術(shù)資料而難以維護(hù)和用好武器裝備。更嚴(yán)重的是政府和軍隊采購市場被最初研發(fā)單位“鎖定”，而難以開展競爭。

另一個國有資產(chǎn)流失漏洞是我們在前面已經(jīng)分析過的“財政投資所產(chǎn)生科技成果質(zhì)量不高”，投資無效益的問題，此處不再重復(fù)。

因而，當(dāng)前我國在這一領(lǐng)域防止“國有資產(chǎn)流失”的思路和舉措存在很大偏差。一方面，忽視了政府使用權(quán)作為國有資產(chǎn)的重要性，疏于管理和運(yùn)用，導(dǎo)致財政資助科技成果在“政府目的”領(lǐng)域未能得到充分應(yīng)用和產(chǎn)生應(yīng)有效益；另一方面，又將本應(yīng)屬于法人資產(chǎn)的知識產(chǎn)權(quán)當(dāng)作國有資產(chǎn)進(jìn)行管理，為其商業(yè)化設(shè)置了觀念和制度障礙。

這與我們在借鑒移植《拜杜法》時的片面性密切相關(guān)。我們僅關(guān)注到《拜杜法》在促進(jìn)標(biāo)的發(fā)明商業(yè)化方面的積極作用，卻忽略了《拜杜法》明確指出的其他政策目標(biāo)，如“確保政府在聯(lián)邦支持的發(fā)明中獲得足夠的權(quán)利，以滿足政府的需求”。我們看到了“政府放權(quán)”，卻忽視了政府取得和運(yùn)用政府使用權(quán)以及介入權(quán)；看到了市場機(jī)制，卻忽視了美國政府在簽訂資助協(xié)議、發(fā)明披露、專利申請、專利許可、應(yīng)用報告等全過程中實施的積極管理，而這些管理環(huán)節(jié)正是《拜杜法》取得成功的重要保障。

更深層的原因在于，美國政府資助研發(fā)屬于政府采購范疇，政府資助本質(zhì)上是一種以財政投資換取技術(shù)成果及其政府使用權(quán)的交易行為，相當(dāng)于我們熟悉的“委托開發(fā)”，而非不求回報的“贈款”。因此，美國政府通過發(fā)明披露、技術(shù)資料交付等管理環(huán)節(jié)實際取得和掌握科技成果，并確保取得政府使用權(quán)。相比之下，由于我國財政投資研發(fā)缺乏政府采購理念，導(dǎo)致政府在取得技術(shù)成果及其使用權(quán)利、監(jiān)督研發(fā)質(zhì)量方面的管理責(zé)任和具體措施缺失。在研發(fā)成果質(zhì)量欠佳的情況下，即便形成了政府使用權(quán)和知識產(chǎn)權(quán)，其價值也會大打折扣。

鑒于此，要解決此類“國有資產(chǎn)流失”問題，需從兩方面入手：一是改進(jìn)政府資助研發(fā)項目的知識產(chǎn)權(quán)管理，不僅“放知識產(chǎn)權(quán)”，還必須積極主張和行使國家使用權(quán)；二是轉(zhuǎn)變政府資助研發(fā)的基本理念，使政府成為研發(fā)成果的買方和使用方。只有這樣，才能真正實現(xiàn)政府財政投資產(chǎn)生的發(fā)明和專利權(quán)的合理配置與有效利用，避免這方面國有資產(chǎn)的流失，使國家財政研發(fā)支出切實形成新質(zhì)生產(chǎn)力和新質(zhì)戰(zhàn)斗力，建設(shè)創(chuàng)新型國家。

5.改進(jìn)建議

針對當(dāng)前我國科技成果轉(zhuǎn)化中的幾個“堵點”“難點”問題，借鑒美國《拜杜法》的成功做法，提出以下改進(jìn)建議：

（1）在有關(guān)立法中進(jìn)一步明確國家使用權(quán)，并明確授權(quán)政府和軍隊投資部門代表國家管理和行使該權(quán)利。

（2）在政府和軍隊的科技計劃等研發(fā)投資活動中引入政府采購理念；在政府采購合同中將相關(guān)科技成果及其使用權(quán)作為采購標(biāo)的之一，并貫徹知識產(chǎn)權(quán)管理。

（3）健全對財政投資產(chǎn)生科技成果（包括發(fā)明、技術(shù)資料和計算機(jī)軟件等）的管理程序，特別是實行發(fā)明披露、技術(shù)資料和計算機(jī)軟件交付制度。

肖進(jìn)，原第二炮兵專利服務(wù)中心主任，專利代理師，高級工程師。文章觀點不代表主辦機(jī)構(gòu)立場。

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