一、緬甸是全球稀土供應(yīng)鏈上的重要一環(huán)

目前緬甸已探明稀土礦帶主要集中于緬北克欽邦，緊鄰中國云南省。當(dāng)?shù)氐V藏以離子型中重稀土為主，富含鏑、鋱、釔等高價值元素，可被用于制造高端永磁體、新能源設(shè)備和導(dǎo)彈。

緬甸已探明及潛在的稀土儲量可觀，2024年緬甸稀土產(chǎn)量約3.1萬噸，占全球稀土總產(chǎn)量的8%，是僅次于中美的第三大稀土生產(chǎn)國。2024年，中國從緬甸進(jìn)口稀土約4.4萬噸，占中國稀土進(jìn)口總量的57%。在部分年份，中國從緬甸進(jìn)口的鏑、鋱一度占到進(jìn)口總量的90%以上。

不夸張地說，緬甸稀土供應(yīng)出現(xiàn)不穩(wěn)，則中國重稀土供給必有缺口，全球新能源和軍工產(chǎn)業(yè)也會受到關(guān)聯(lián)影響。

二、緬北稀土資源背后的博弈

緬甸政府名義上對緬北稀土擁有主權(quán)，但并無實際控制權(quán)，只能通過向外資企業(yè)征稅、頒發(fā)許可，以及出臺相關(guān)政策等手段，從中分利并獲取國際談判籌碼。

克欽獨立軍擁有對克欽邦當(dāng)?shù)叵⊥临Y源的實際控制權(quán)，并長期與緬甸政府處于沖突拉鋸狀態(tài)。稀土礦不僅是克欽獨立軍的主要財源，也是其與緬甸政府談條件、向中國要出口通道以及尋求美國援助的重要籌碼。

美國基于降低對華稀土供給依存的戰(zhàn)略考量，試圖拉攏克欽獨立軍，壓制緬甸中央政府，構(gòu)建替代物流通道和產(chǎn)供鏈，以打破中國在全球稀土產(chǎn)供鏈、特別是重稀土加工環(huán)節(jié)的壟斷地位。

中國致力于維持緬北局勢穩(wěn)定，并以全產(chǎn)業(yè)鏈優(yōu)勢鎖定合作，確保高性價比、可持續(xù)的重稀土供應(yīng)。

概括來說，緬甸政府要“權(quán)”，克欽獨立軍要“利”，美國要“斷”，中國要“穩(wěn)”。緬北稀土也因此成為各方關(guān)注焦點，并極易成為緬北戰(zhàn)亂的一個“導(dǎo)火索”。

三、緬甸大選后各方圍繞稀土資源博弈的潛在走向

其三，美國將從“亂中取利”轉(zhuǎn)向“機制牽引”。相比價值觀，特朗普政府更看重實利，美或不再只接觸民地武，而是會轉(zhuǎn)向威逼利誘緬甸政府加入關(guān)鍵礦產(chǎn)供應(yīng)鏈“去中國化”合作機制，并逐步限制緬甸對華稀土出口。

其四，中緬合作從“灰色通邊”轉(zhuǎn)向“正規(guī)合作”。預(yù)計在未來中緬稀土合作中，野蠻開采和小額貿(mào)易現(xiàn)象將逐漸減少，正規(guī)園區(qū)、透明稅收、環(huán)保溯源、跨境標(biāo)準(zhǔn)有望逐步得到推廣。短期成本或有所上升，但長期將會更加趨向安全可持續(xù)。

概言之，圍繞緬甸稀土問題的四方博弈，將從“地面搶礦”變成“規(guī)則搶鏈”，誰定法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)、誰做實地管理、誰掌握出口通道和加工冶煉等將成為關(guān)鍵。

四、中緬稀土合作面臨的主要挑戰(zhàn)

其一，治理碎片化。緬北稀土礦帶實際并不掌握在緬甸政府手中，中緬政府間協(xié)議管不到當(dāng)?shù)?，相關(guān)合作常常陷入“?；稹献鳌_戰(zhàn)—封關(guān)—漲價”的惡性循環(huán)，供應(yīng)時有時斷。

其二，政策稅收反復(fù)。緬甸政府經(jīng)常采取加征資源稅、出臺出口限制、收緊開采許可、發(fā)布環(huán)保禁令等措施。2024年緬北戰(zhàn)亂疊加緬甸軍方上調(diào)稅費，直接導(dǎo)致中國自緬進(jìn)口稀土量下滑，重稀土價格出現(xiàn)波動。

其三，外部勢力介入。美西方不僅加緊推動全球稀土產(chǎn)供鏈“去中國化”，部分國家還啟動供應(yīng)鏈“盡職調(diào)查”，給緬甸稀土貼上“沖突礦產(chǎn)”標(biāo)簽，以壓制下游企業(yè)采購意愿，增加中國企業(yè)合規(guī)成本。值得注意的是，印度也在與克欽獨立軍接觸，企圖分走貨源。

其四，基礎(chǔ)設(shè)施短板。緬北道路、電力、水處理、倉儲等基礎(chǔ)設(shè)施條件不佳，只能依賴中國邊境口岸與加工園區(qū)，這既是中方優(yōu)勢也是雙邊合作堵點。

五、對策建議

一是維護(hù)緬北穩(wěn)定。中方宜進(jìn)一步加大勸和促談力度，善用經(jīng)貿(mào)合作、民生項目等杠桿，實現(xiàn)?；鹬箲?zhàn)，為中緬稀土合作營造更加安全的環(huán)境。

二是堅持雙線合作。對緬甸政府，宜聚焦推動雙邊礦業(yè)協(xié)定，促其穩(wěn)定政策與稅收，加強投資保護(hù)，提高通關(guān)便利化。對民地武，需通過合規(guī)經(jīng)營、創(chuàng)造就業(yè)、基建合作、民生援助等手段穩(wěn)定稀土供應(yīng)。

三是從“買礦”升級為“建鏈”。可考慮在我邊境地區(qū)設(shè)立初加工園區(qū)，以增加緬北稀土對我出口粘性。

四是強化環(huán)保合規(guī)。加強綠色開采和尾礦治理，打掉緬北稀土的“沖突礦產(chǎn)”標(biāo)簽。