本文探討美國(guó)公共采購伙伴關(guān)系的創(chuàng)新實(shí)踐，指出其是 21 世紀(jì)治理的新范式，因政府難以單靠自身提供公共服務(wù)、應(yīng)對(duì)復(fù)雜問題，需政企及非盈利部門協(xié)同合作。文章界定了該伙伴關(guān)系的內(nèi)涵與特征，分析了采購人力危機(jī)、采購官角色轉(zhuǎn)變、IT 采購需求等六大推動(dòng)其發(fā)展的核心趨勢(shì)。以佛羅里達(dá)州兩個(gè)案例展開實(shí)證分析：交通局采用 “談判邀請(qǐng)” 模式采購交通信息系統(tǒng)，奧蘭多家庭服務(wù)機(jī)構(gòu)以 “主導(dǎo)機(jī)構(gòu)” 模式開展兒童福利服務(wù)合作，二者均體現(xiàn)了伙伴關(guān)系在風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)、信任協(xié)作上的優(yōu)勢(shì)。研究表明該模式為公共采購提供新路徑，但其實(shí)施要求采購從業(yè)者突破傳統(tǒng)，具備更高自主裁量能力。

1.引言

公共采購并非發(fā)生在社會(huì)真空中。社會(huì)、經(jīng)濟(jì)和政治趨勢(shì)在很大程度上定義了公共采購發(fā)生的環(huán)境。在過去的70多年里，美國(guó)（US）在社會(huì)、經(jīng)濟(jì)和政治思維上的演變變化，極大地改變了政府運(yùn)作的方式，進(jìn)而也改變了公共采購的執(zhí)行方式?！肮膊少徎锇殛P(guān)系”似乎是在所謂“21世紀(jì)治理”中下一個(gè)演進(jìn)步驟。這個(gè)新的范式可以被視為直接政府方法與市場(chǎng)的結(jié)合體。

從20世紀(jì)30年代開始，美國(guó)政府被視為解決大多數(shù)社會(huì)問題的答案，尤其是市場(chǎng)失靈問題。政府規(guī)模與社會(huì)需要解決的社會(huì)問題的數(shù)量成正比增長(zhǎng)。政府主要通過公共雇員提供大部分活動(dòng)。因此，公共采購的主要任務(wù)是獲取商品、物資和設(shè)備，以便公共雇員能夠成功履行他們的職責(zé)。

在20世紀(jì)70年代末和80年代，在許多人心中，政府開始被視為問題，而不是解決方案。英國(guó)首相瑪格麗特·撒切爾和美國(guó)總統(tǒng)羅納德·里根成為了這一觀點(diǎn)的倡導(dǎo)者。隨著蘇聯(lián)的崩潰和資本主義在全球范圍內(nèi)對(duì)社會(huì)主義的“勝利”，人們對(duì)市場(chǎng)重拾信心。私有化、外包、公私競(jìng)爭(zhēng)、代金券以及其他工具（薩洛蒙，2002年）開始在美國(guó)出現(xiàn)，這些措施構(gòu)成了一個(gè)“重塑的、具有企業(yè)家精神的政府”（奧斯本和蓋布勒，1992年）。這種新方法基于這樣一種信念：即可以利用競(jìng)爭(zhēng)和市場(chǎng)力量來服務(wù)于公共利益。隨著這種新的社會(huì)、經(jīng)濟(jì)和政治思維的出現(xiàn)，公共采購的使命也隨之發(fā)生了變化。公共采購的職責(zé)轉(zhuǎn)變?yōu)椋和ㄟ^獨(dú)立承包商來促進(jìn)核心政府服務(wù)的提供。

20世紀(jì)90年代商業(yè)領(lǐng)域的過度行為（例如世通公司和安然公司事件）引發(fā)了美國(guó)公民對(duì)他們新建立起來的對(duì)競(jìng)爭(zhēng)和市場(chǎng)力量的信任的質(zhì)疑。這種重新評(píng)估又引發(fā)了新一輪的社會(huì)、經(jīng)濟(jì)和政治層面的反思，并且讓人痛苦地意識(shí)到：如果政府不是解決問題的辦法，市場(chǎng)也不是解決辦法，那么什么才是解決之道呢？進(jìn)入21世紀(jì)，美國(guó)開始出現(xiàn)一種新的模式。在這種新模式下，公共采購被鼓勵(lì)摒棄傳統(tǒng)的運(yùn)營(yíng)方式，轉(zhuǎn)而采用更多的“關(guān)系型合同”模式（勞瑟，2003a；韋爾奇，2003）。據(jù)說，長(zhǎng)期以來對(duì)采購流程的關(guān)注應(yīng)該轉(zhuǎn)向更注重采購目標(biāo)（凱爾曼，2004）。

這種新范式有諸多名稱：協(xié)作、網(wǎng)絡(luò)、戰(zhàn)略聯(lián)盟、伙伴關(guān)系等等（阿格拉諾夫，2003年；格里本等人，2001年；薩拉蒙，2002年；貝利和庫尼，2000年）。然而，網(wǎng)絡(luò)治理的概念（戈德史密斯和埃格斯，2004年）可以說最能抓住這一新范式的本質(zhì)。這些術(shù)語及其所代表的概念的共同之處在于，它們都在尋求政府與市場(chǎng)之間的中間地帶。這一新范式基于這樣一種信念：世界已變得過于復(fù)雜、相互依存度太高且充滿太多風(fēng)險(xiǎn)，政府不能僅僅依靠市場(chǎng)或自身來提供核心公共服務(wù)和解決社會(huì)問題。用哥本哈根中心的話來說（謝斯泰德，2003年，第89頁），無論是公共部門還是私營(yíng)部門，沒有任何單一的行為體擁有解決復(fù)雜多樣問題所需的全面知識(shí)、全局視野、信息或資源。

新范式認(rèn)為，21世紀(jì)有效的治理需要政府、企業(yè)和非營(yíng)利（或第三）部門之間開展非競(jìng)爭(zhēng)性的合作互動(dòng)，這種互動(dòng)旨在整合并利用這三個(gè)部門的集體力量和專業(yè)知識(shí)（例如，薩拉蒙，2002年；格里本等人，2001年）。將非營(yíng)利（第三）部門納入新范式，意味著把基于相似假設(shè)的“公民社會(huì)”和“社會(huì)資本”思想流派融入其中（例如，馬丁，2005年；羅賓遜，1997年）。

本文試圖通過公共采購合作的方式，豐富關(guān)于公共、私營(yíng)和非營(yíng)利部門如何合作的認(rèn)知。首先，我們?cè)敿?xì)討論了公共采購合作的特點(diǎn)，并將其與傳統(tǒng)政府采購和合同方式進(jìn)行了對(duì)比。其次，我們認(rèn)為，隨著公共采購和合同變得越來越復(fù)雜和風(fēng)險(xiǎn)增加，合作變得越來越必要。這里的因果關(guān)系是雙向的，復(fù)雜性產(chǎn)生風(fēng)險(xiǎn)，風(fēng)險(xiǎn)又產(chǎn)生復(fù)雜性。第三，我們提出，目前公共采購和合同中的高度復(fù)雜性和風(fēng)險(xiǎn)已經(jīng)改變了公共和私營(yíng)部門之間的互動(dòng)方式。我們認(rèn)為，建立在公共和私營(yíng)部門之間伙伴關(guān)系基礎(chǔ)上的方法可能是唯一可行的解決方案。最后，我們提供了兩個(gè)案例，展示了佛羅里達(dá)州政府如何利用公共采購合作來推進(jìn)其組織目標(biāo)，同時(shí)大膽地應(yīng)對(duì)復(fù)雜性和風(fēng)險(xiǎn)問題。

2.公共采購合作伙伴關(guān)系的定義

目前沒有普遍認(rèn)可的“公共采購合作伙伴關(guān)系”的定義。一般來說，跨部門（公共和私營(yíng)）合作伙伴關(guān)系的定義并不容易確定；而且即使存在，它們?cè)诓煌貐^(qū)之間差異很大，特別是在跨越國(guó)際邊界時(shí)。盡管如此，仍有必要嘗試對(duì)這一術(shù)語進(jìn)行定義。

格里本等人（2001）對(duì)“伙伴關(guān)系”一詞給出了一個(gè)有用的定義，該定義既足夠?qū)挿?，又足夠精?zhǔn)，既能提供背景信息，又能確保清晰度，因此可作為公共采購伙伴關(guān)系的定義：

來自公共部門、商業(yè)界和民間團(tuán)體（非營(yíng)利組織）等不同群體組合而成的個(gè)人和組織，他們建立自愿、互利、創(chuàng)新的合作關(guān)系，通過整合自身資源和能力來實(shí)現(xiàn)共同的社會(huì)目標(biāo)（第8頁）。

該定義顯然表明，這與過去公共采購和合同中典型的、更為傳統(tǒng)的買方/賣方“獨(dú)立交易”關(guān)系有所不同。這種關(guān)系的變化帶來了諸多影響。例如，在傳統(tǒng)的公共采購和合同關(guān)系中，政府試圖通過將盡可能多的履約失敗風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移給承包商來應(yīng)對(duì)復(fù)雜性。然而，在伙伴關(guān)系中，各方應(yīng)共同承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)并分享收益。公共采購伙伴關(guān)系改變了風(fēng)險(xiǎn)的性質(zhì)、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估及風(fēng)險(xiǎn)管理的模式。在應(yīng)對(duì)復(fù)雜性以及明確伙伴關(guān)系內(nèi)部的角色與職責(zé)分配時(shí)，必須清晰識(shí)別并管理所有合作伙伴面臨的風(fēng)險(xiǎn)。在此新型伙伴關(guān)系中，合作伙伴之間的信任及其評(píng)估已成為風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估與風(fēng)險(xiǎn)管理不可或缺的組成部分。

在評(píng)論信任對(duì)于管理公私部門關(guān)系中的復(fù)雜性和風(fēng)險(xiǎn)的重要性時(shí)，澳大利亞國(guó)民銀行的劉易斯（未注明日期）指出，公共采購伙伴關(guān)系不能僅靠書面協(xié)議來體現(xiàn)。一份涵蓋所有方面和突發(fā)情況的詳細(xì)合同，其內(nèi)涵無法僅用合同條款來概括。因此，公共采購伙伴關(guān)系“必須建立在信任的基礎(chǔ)上，就像所有成功的伙伴關(guān)系一樣”（劉易斯，未注明日期，第2頁）。在公共采購伙伴關(guān)系中，信任所發(fā)揮的作用，恰如政府中的權(quán)威和市場(chǎng)中的價(jià)格；它是推動(dòng)行動(dòng)的潤(rùn)滑劑。

3.公共采購伙伴關(guān)系的性質(zhì)

與更傳統(tǒng)的采購和合同關(guān)系相比，公共采購伙伴關(guān)系的形成和運(yùn)作方式有所不同。公共采購伙伴關(guān)系的一些主要顯著特點(diǎn)包括：

·認(rèn)識(shí)到通過傳統(tǒng)方式無法實(shí)現(xiàn)采購的目標(biāo)或結(jié)果（NAPA，2003）。

·對(duì)于如何最好地實(shí)現(xiàn)采購的目標(biāo)或結(jié)果存在更高的不確定性（Lawther，2003a）。

·風(fēng)險(xiǎn)程度更高（Hardcastle和Boothroyd，2003）。

·公共和私營(yíng)部門角色發(fā)生了顯著變化，包括責(zé)任共享，并認(rèn)識(shí)到合作伙伴必須平等對(duì)待對(duì)方（DeBlasio等，1999；Agranoff，2003）。

這些公共采購合作伙伴關(guān)系的特征為公共采購專業(yè)人士帶來了傳統(tǒng)采購中不存在的管理和實(shí)施挑戰(zhàn)。

4.促進(jìn)公共采購合作趨勢(shì)

近年來，美國(guó)幾個(gè)主要趨勢(shì)相結(jié)合，既促進(jìn)了人們對(duì)公共采購合作的興趣增加，也促進(jìn)了其實(shí)際應(yīng)用的增多。這些主要趨勢(shì)包括：

1.政府采購人員短缺危機(jī)

2.采購官員角色的轉(zhuǎn)變

3.信息技術(shù)（IT）和知識(shí)創(chuàng)造合同

4.競(jìng)爭(zhēng)性的合同談判

5.風(fēng)險(xiǎn)管理

6.長(zhǎng)期合同的行政管理

4.1 政府采購人員短缺危機(jī)

20世紀(jì)90年代可能被載入史冊(cè)，成為裁員減員的時(shí)代。在奧斯本和蓋布勒（1992年）告誡政府“導(dǎo)航而非劃船”之后，美國(guó)聯(lián)邦、州和地方政府機(jī)構(gòu)紛紛競(jìng)相看誰能夠裁員減員最多、最快。裁員減員對(duì)公共采購人員，尤其是聯(lián)邦采購人員的影響尤為嚴(yán)重（馬丁，2002年）。例如，在1990年至2001年期間，美國(guó)國(guó)防部采購人員減少了一半以上（美國(guó)政府問責(zé)局，2003年）。

盡管公共采購領(lǐng)域開始從縮減規(guī)模的經(jīng)歷中恢復(fù)過來，但它面臨著下一場(chǎng)人力危機(jī)：即將到來的人才流失（美國(guó)政府問責(zé)局，2003年）。關(guān)于2005年后美國(guó)聯(lián)邦采購工作隊(duì)伍中符合退休條件的比例，各種估計(jì)從22%的低點(diǎn)到50%的高點(diǎn)不等（馬丁，2002年；甘斯勒，2002年；美國(guó)進(jìn)步政策研究所，2001年）。隨著這些專家離開，許多聯(lián)邦部門和機(jī)構(gòu)的機(jī)構(gòu)記憶也隨之消失。未來的公共采購工作隊(duì)伍將規(guī)模更小，必須“更聰明地工作而不是更辛苦地工作”，“用更少做更多”，以彌補(bǔ)其規(guī)?？s小和專業(yè)知識(shí)減少的不足。公共采購伙伴關(guān)系是應(yīng)對(duì)采購工作隊(duì)伍危機(jī)的一種方式。通過與發(fā)展承包商的伙伴關(guān)系，政府可以通過與他人分擔(dān)部分工作責(zé)任而更有效率地工作。這樣，政府可以利用商業(yè)和非營(yíng)利（第三）部門的專長(zhǎng)和經(jīng)驗(yàn)。

4.2.公共采購官員角色的變化

與此同時(shí)，公共采購人員數(shù)量在減少，卻要承擔(dān)更多的工作，且資源有限；工作的本質(zhì)也在發(fā)生變化。簡(jiǎn)單來說，公共采購官員的工作已經(jīng)不再是以前的樣子了。正如Kelman（2004，第48頁）如此貼切地指出：“我們這些采購人員被教導(dǎo)相信自己的工作是作為項(xiàng)目管理人員和承包商的警察力量——對(duì)于一些人來說，因?yàn)榭偸钦f“不”而變得不受歡迎，這成了他們的榮譽(yù)勛章?！比缃?，公共采購官員被鼓勵(lì)與項(xiàng)目管理人員和承包商合作，尋找創(chuàng)造性的方法來表達(dá)：是的！

除了工作性質(zhì)的變化，公共采購官員還發(fā)現(xiàn)自己正在新的合同領(lǐng)域工作。服務(wù)、信息技術(shù)和知識(shí)創(chuàng)造是公共采購官員現(xiàn)在預(yù)期要采購的合同專業(yè)領(lǐng)域的三個(gè)主要例子。IT合同的增長(zhǎng)可以說是最大的挑戰(zhàn)。

服務(wù)合同、信息技術(shù)和知識(shí)創(chuàng)造都需要專業(yè)的合同知識(shí)和技能。今天的公共采購工作人員應(yīng)該掌握所有這些合同技能領(lǐng)域，以及其他領(lǐng)域，并且要以創(chuàng)新的方式進(jìn)行操作。公共采購合作代表了一種機(jī)制，可以通過獲取外部專業(yè)知識(shí)和技能來協(xié)助這些合同工作（格里本等人，2001年）。

4.3.簽訂信息技術(shù)合同

鑒于采購IT服務(wù)常常定義不明確且性質(zhì)高度復(fù)雜，在成本上升、延誤以及最終產(chǎn)品不符合預(yù)期等方面存在很高的風(fēng)險(xiǎn)。從一開始，公共采購官員在處理IT采購時(shí)就會(huì)面臨幾個(gè)障礙。技術(shù)的快速變化意味著在項(xiàng)目開始時(shí)適用的軟件可能到項(xiàng)目結(jié)束時(shí)就不相關(guān)了。由于這些變化，確定適當(dāng)?shù)脑O(shè)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)、系統(tǒng)需求和驗(yàn)收標(biāo)準(zhǔn)可能是非常困難的。

同時(shí)，技術(shù)變革增加了在實(shí)現(xiàn)政府目標(biāo)和采購目標(biāo)方面的創(chuàng)新和創(chuàng)造力。這種創(chuàng)新必須被負(fù)責(zé)做出采購決策的政府人員所理解。危險(xiǎn)在于，在過程中，機(jī)構(gòu)人員可能會(huì)意識(shí)到軟件的不同能力，并希望進(jìn)行提高價(jià)格超出原始合同成本的改變。這些用戶需求的變化是項(xiàng)目延誤和成本超支的主要原因（Brown，2001）。

4.4 競(jìng)爭(zhēng)性合同談判

公共采購伙伴關(guān)系的一個(gè)關(guān)鍵方面是，各方需心照不宣地認(rèn)識(shí)到，合作伙伴的選擇以及伙伴關(guān)系的具體界限必須經(jīng)過協(xié)商確定。從規(guī)范流程轉(zhuǎn)向共同商定目標(biāo)或成果，這就需要采用全新且不同的公共采購方式。傳統(tǒng)的公共采購（例如正式的密封投標(biāo)）假定所采購的是標(biāo)準(zhǔn)化、統(tǒng)一的物資、材料和設(shè)備，并且側(cè)重于將合同授予出價(jià)最低的投標(biāo)者，但這種方式往往無法取得最理想的結(jié)果。因此，需要有其他替代方法，允許在合同授予前和授予后進(jìn)行協(xié)商。在采購諸如信息技術(shù)或知識(shí)創(chuàng)造等復(fù)雜服務(wù)時(shí)，由于無法制定詳細(xì)的合同規(guī)格，這意味著合同授予決策必須在綜合考慮成本和其他因素的基礎(chǔ)上做出。

一種這樣的替代方法是使用招標(biāo)書（RFP）。采用RFP方法時(shí)，公共采購官員面臨著選擇“正確”合作伙伴的艱巨任務(wù)，即選擇能夠提供最佳服務(wù)的合作伙伴。選擇正確的合作伙伴面臨著眾多挑戰(zhàn)，因?yàn)椋?/p>

·私營(yíng)企業(yè)在前沿技術(shù)方面擁有更專業(yè)的知識(shí)。

·為實(shí)現(xiàn)招標(biāo)書中明確的目標(biāo)或成果，可能存在一系列潛在的方法，其中一些可能涉及未經(jīng)驗(yàn)證的技術(shù)（勞瑟，2003b）。

·對(duì)于以往應(yīng)用的技術(shù)如何進(jìn)行“定制”以滿足機(jī)構(gòu)的需求，往往缺乏清晰的認(rèn)識(shí)。

·一些私營(yíng)供應(yīng)商可能并不完全清楚如何最好地提供所要求的服務(wù)，但仍會(huì)對(duì)招標(biāo)書做出回應(yīng)，希望能在工作中學(xué)習(xí)。

雖然RFP（招標(biāo)書）程序是朝著正確方向邁出的重要一步，但它也存在局限性。理解和確定某些采購需求所固有的復(fù)雜性意味著RFP方法并不總是提供足夠的靈活性，以允許公共采購官員有效地與私營(yíng)部門組織合作。需要額外的方法，為公共采購官員提供更多的靈活性和自主權(quán)。

4.5.風(fēng)險(xiǎn)管理

風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估在公共采購合作中變得更重要、更困難。風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生在任何決策的結(jié)果或后果被判斷為具有一定的不確定性時(shí)（博斯羅伊德和艾米特，1996年）。所有導(dǎo)致實(shí)現(xiàn)預(yù)期目標(biāo)或結(jié)果的決策或決策組都有不同程度的不確定性和相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)。因此，風(fēng)險(xiǎn)是一個(gè)可以從低到高進(jìn)行測(cè)量的概念。在處理尖端服務(wù)、最先進(jìn)的IT或知識(shí)生成的新興世界時(shí)，使用傳統(tǒng)方法評(píng)估風(fēng)險(xiǎn)是很困難的。那么，參與公共采購合作的政府如何評(píng)估這些項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)呢？答案似乎是將傳統(tǒng)的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和風(fēng)險(xiǎn)管理方法與對(duì)“信任”作為一種調(diào)節(jié)變量的新認(rèn)識(shí)相結(jié)合。合作伙伴能否相互信任，做好事情，并在合作中維護(hù)最佳利益？

在公共采購合作的情況下，將風(fēng)險(xiǎn)分為三個(gè)一般類別是有用的：

1.實(shí)現(xiàn)合作伙伴目標(biāo)相關(guān)的風(fēng)險(xiǎn)（例如，提供服務(wù)的成果）；

2.實(shí)現(xiàn)職能或項(xiàng)目目標(biāo)相關(guān)的風(fēng)險(xiǎn)（例如，提供某項(xiàng)服務(wù)）；

3.提供服務(wù)過程中相關(guān)的風(fēng)險(xiǎn)（例如，成本、完成里程碑）（愛德華茲和鮑恩，2003）。

如圖1所示，當(dāng)公共采購伙伴關(guān)系的項(xiàng)目目標(biāo)可以用有形產(chǎn)品來概念化時(shí)（見下圖Q2），并且清楚如何提供服務(wù)或產(chǎn)品，那么流程風(fēng)險(xiǎn)和目標(biāo)風(fēng)險(xiǎn)就較低。相反，例如在采購高度復(fù)雜的系統(tǒng)時(shí)，由于流程的確定性較低，而且合作伙伴并不完全確定如何評(píng)判最終產(chǎn)品的有效性，那么流程風(fēng)險(xiǎn)和目標(biāo)風(fēng)險(xiǎn)都較高（Q4）。下面討論的iFlorida案例就是Q3的一個(gè)例子，因?yàn)槟繕?biāo)很明確——?jiǎng)?chuàng)建一個(gè)包含旅游信息的網(wǎng)站——但創(chuàng)建該網(wǎng)站的過程卻具有高度的不確定性。

圖1.流程與目標(biāo)風(fēng)險(xiǎn)等級(jí)

最后，歸類為Q1的項(xiàng)目存在于合作伙伴關(guān)系和過程目標(biāo)不確定的情況下，但在確定項(xiàng)目之前，各方就確定項(xiàng)目前的具體步驟已達(dá)成共識(shí)。

項(xiàng)目的性質(zhì)決定了必須管理和控制的風(fēng)險(xiǎn)的數(shù)量和類型。在傳統(tǒng)的合同關(guān)系（Q2）中，風(fēng)險(xiǎn)盡可能轉(zhuǎn)移到私人承包商，因此公共部門不需要管理這些風(fēng)險(xiǎn)。當(dāng)風(fēng)險(xiǎn)水平顯著提高時(shí)，所有合作伙伴必須共同分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)，并通力合作以解決任何突發(fā)問題，無論是澄清合作目標(biāo)，還是為服務(wù)/產(chǎn)品交付流程增添確定性。

4.6.長(zhǎng)期合同

許多公共采購合作關(guān)系涉及長(zhǎng)期合作。這些長(zhǎng)期合作關(guān)系需要簽訂長(zhǎng)期合同。長(zhǎng)期合同（其中一些合同期限可達(dá)10年、15年甚至30年）給公共采購整體帶來了新的挑戰(zhàn)，尤其對(duì)合同管理而言更是如此。

大多數(shù)政府合同關(guān)系本質(zhì)上是短期的，起止時(shí)間明確界定。而在公共采購合作伙伴關(guān)系中，長(zhǎng)期關(guān)系所提供的靈活性往往更具吸引力。為了發(fā)揮實(shí)效，合作伙伴關(guān)系需要建立更加靈活、動(dòng)態(tài)且不斷發(fā)展的關(guān)系。為了實(shí)現(xiàn)合作伙伴關(guān)系和采購的目標(biāo)或成果，通常需要減少對(duì)具體合同條款的拘泥，并在合同有效期內(nèi)更加重視溝通、對(duì)話、協(xié)商和妥協(xié)。

鑒于許多合作伙伴關(guān)系具有長(zhǎng)期性，私營(yíng)部門合作伙伴可能更愿意指出公共部門合作伙伴未預(yù)見到的問題，并提出相應(yīng)的解決辦法（Kelman，1990）。此外，如果預(yù)計(jì)為實(shí)現(xiàn)合作伙伴關(guān)系的目標(biāo)或成果所需的具體活動(dòng)在數(shù)量和類型上會(huì)隨時(shí)間變化，那么在預(yù)期建立長(zhǎng)期關(guān)系的情況下，所有合作伙伴都會(huì)更愿意接受這種變化。

5.案例示例

本節(jié)介紹兩個(gè)案例，均來自佛羅里達(dá)州的政府部門。一個(gè)案例從公共部門合作伙伴的角度審視了一個(gè)公共采購合作項(xiàng)目；另一個(gè)則從私營(yíng)部門合作伙伴的角度進(jìn)行分析。這兩個(gè)案例是從作者所開發(fā)的多個(gè)案例中挑選出來的，因?yàn)樗鼈冋故玖藙?chuàng)建公共采購合作關(guān)系的創(chuàng)新方法，同時(shí)也解決了復(fù)雜性、風(fēng)險(xiǎn)和信任等問題。

5.1.案例一——佛羅里達(dá)州交通部：“談判邀請(qǐng)函（ITN）”

當(dāng)“機(jī)構(gòu)無法具體界定工作范圍”時(shí)，佛羅里達(dá)州的法律表明可以使用ITN方法。ITN方法的主要特點(diǎn)如下：

1.每個(gè)私營(yíng)部門的提案都必須符合一般或功能性的規(guī)格；

2.評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)必須在政府的公告中明確界定；

3.可以進(jìn)行談判，以實(shí)現(xiàn)政府“最佳價(jià)值”。

在公共采購合作中采用ITN方法時(shí)，成本應(yīng)作為次要考慮因素，政府和公共采購官員應(yīng)更多地關(guān)注潛在私營(yíng)部門合作伙伴的技術(shù)專長(zhǎng)。在ITN方法下，服務(wù)范圍以及項(xiàng)目的全部成本應(yīng)在合同授予之前進(jìn)行談判。

在ITN流程下，允許兩種談判方法：?jiǎn)我徽勁谢虿⑿姓勁小?duì)于單一談判方法，評(píng)估委員會(huì)對(duì)提出的私營(yíng)部門合作伙伴進(jìn)行評(píng)分和排名。然后政府與評(píng)分最高的提案者進(jìn)行談判。如果達(dá)成協(xié)議，就準(zhǔn)備合同。如果未能達(dá)成協(xié)議，則與評(píng)分第二高的提案者開始談判，依此類推，直到最終與某一位潛在私營(yíng)部門合作伙伴達(dá)成協(xié)議。

采用并行談判方式時(shí)，會(huì)確定一份候選名單，但不對(duì)潛在的私營(yíng)部門合作伙伴進(jìn)行排名。然后，政府可以選擇修訂服務(wù)范圍。修訂后的服務(wù)范圍會(huì)重新分發(fā)給所有進(jìn)入候選名單的投標(biāo)方。隨后，會(huì)與候選名單上的所有投標(biāo)方同時(shí)進(jìn)行談判，以獲取各方的“最佳最終報(bào)價(jià)”（佛羅里達(dá)州運(yùn)輸部，2000年）。

選擇單一方法還是并行方法取決于多種因素，包括：

?預(yù)計(jì)用于談判的時(shí)間長(zhǎng)度，

?對(duì)入圍的潛在私營(yíng)部門合作伙伴能否提供該服務(wù)的信心，

?政府對(duì)該服務(wù)復(fù)雜性及所涉風(fēng)險(xiǎn)的了解程度，

?《招標(biāo)文件》（ITN）中概述的服務(wù)范圍在多大程度上指明了可實(shí)現(xiàn)的具體內(nèi)容。

佛羅里達(dá)州交通部（FDOT）已利用ITN采購了先進(jìn)旅客信息系統(tǒng)（ATIS）。這些服務(wù)采用基于信息技術(shù)的軟件系統(tǒng)。ATIS包含信息系統(tǒng)，可通過多種方式向出行公眾及時(shí)提供有關(guān)交通擁堵的信息。一個(gè)ATIS包含四個(gè)主要部分：

?所收集并向公眾傳遞的信息內(nèi)容；

?信息收集流程與設(shè)備；

?數(shù)據(jù)收集或融合的軟硬件；

?信息傳播途徑（Hallenbeck，1998）。

與交通擁堵相關(guān)的數(shù)據(jù)可以從多個(gè)來源收集，包括警方事故報(bào)告（可通過廣播或網(wǎng)站獲?。?、嵌入高速公路的感應(yīng)線圈、向交通管理中心傳輸可視圖像的交通攝像頭、911中心、服務(wù)巡邏隊(duì)以及使用手機(jī)的出行者。這些數(shù)據(jù)會(huì)被轉(zhuǎn)換成易于理解的格式，例如語音信息，然后通過多種方式傳達(dá)給出行公眾，包括電話、公路咨詢廣播、設(shè)置在公路沿線的可變信息標(biāo)志以及網(wǎng)站信息。這些信息包含有關(guān)事故、道路施工、惡劣天氣狀況以及其他導(dǎo)致延誤的原因。

1999年，佛羅里達(dá)州南部FDOT的公共管理者們選擇了并行談判的方式，以便選擇一家私營(yíng)供應(yīng)商來從各種來源收集和融合交通數(shù)據(jù)，并將其傳播給旅行者。公共機(jī)構(gòu)已經(jīng)收集了一些數(shù)據(jù)，并且有廣泛的計(jì)劃來收集更多。擬議的合作伙伴關(guān)系還將導(dǎo)致一種非常需要的區(qū)域性方法，以幫助減少交通擁堵。

已發(fā)布了一份意向征求書（ITN），提案提交截止日期為1999年6月24日。私人供應(yīng)商將免費(fèi)為本地來電者提供英語和西班牙語的電話咨詢服務(wù)（佛羅里達(dá)州運(yùn)輸部，1999年）。2000年12月13日，智能路線服務(wù)公司簽署了合同，成為了私人合作伙伴。

單次談判的使用在佛羅里達(dá)州中部的“iFlorida”項(xiàng)目中得到了體現(xiàn)。2003年3月，美國(guó)聯(lián)邦公路管理局選擇了佛羅里達(dá)州來部署這個(gè)高度創(chuàng)新的項(xiàng)目。iFlorida的目標(biāo)是為主要區(qū)域高速公路提供高度集成的交通擁堵信息系統(tǒng)，該系統(tǒng)利用多個(gè)數(shù)據(jù)源，包括佛羅里達(dá)州公路巡邏隊(duì)的交通事故報(bào)告和奧蘭多橙縣高速公路管理局管理的收費(fèi)公路交通狀況。需要一家私營(yíng)合作伙伴來構(gòu)建基于軟件的條件系統(tǒng)，將所有數(shù)據(jù)源融合在一起，并將信息放置在一個(gè)供公眾訪問的網(wǎng)站上。

2003年9月9日發(fā)布了一份ITN文件。對(duì)七個(gè)響應(yīng)的投標(biāo)進(jìn)行了評(píng)估，到2003年10月20日，形成了一份包含三個(gè)私營(yíng)提案人的簡(jiǎn)短名單。2003年12月8日和9日與Castle Rock Consultants（CRC）進(jìn)行了談判。這些談判證明是成功的，合同于2004年1月12日簽訂。

談判達(dá)成了多個(gè)目標(biāo)，進(jìn)一步強(qiáng)化了公共部門和私營(yíng)部門合作伙伴共同協(xié)作的必要性。公共部門合作伙伴強(qiáng)調(diào)了在2005年5月1日這一最終驗(yàn)收截止日期前完成任務(wù)的重要性，并暗示CRC可能需要調(diào)整其測(cè)試計(jì)劃，以確保能按時(shí)完成最終任務(wù)。

解決問題的流程也是一個(gè)關(guān)鍵問題。在軟件開發(fā)和測(cè)試過程中，鼓勵(lì)CRC建立一個(gè)日志，記錄問題的發(fā)生和解決情況。同時(shí)，還要求CRC找出功能需求中難以實(shí)現(xiàn)的方面。如果事實(shí)證明滿足某項(xiàng)特定要求或解決某個(gè)問題難度太大或成本過高，且該要求或問題優(yōu)先級(jí)較低，公共部門的管理人員可能會(huì)放棄這項(xiàng)要求。

在獲得南佛羅里達(dá)ATIS服務(wù)與上述討論的iFlorida條件合同之間存在著關(guān)鍵性的差異。

首先，1999年先進(jìn)交通信息系統(tǒng)（ATIS）的部署還處于起步階段。并非所有收集數(shù)據(jù)所需的技術(shù)都已在其他地方得到應(yīng)用。參與南佛羅里達(dá)ATIS項(xiàng)目投標(biāo)的三家私營(yíng)承包商都提出了不同的數(shù)據(jù)收集方法（勞瑟，2003b）。因此，與4年后參與iFlorida項(xiàng)目的同行相比，1999年公共管理者對(duì)尚未被驗(yàn)證的方法信心不足。

其次，盡管私營(yíng)承包商將提供軟件作為南佛羅里達(dá)數(shù)據(jù)融合與傳播過程的基礎(chǔ)，但人工操作員將通過網(wǎng)站、收音機(jī)和電話“收集”數(shù)據(jù)，并通過電話和網(wǎng)站發(fā)布這些信息。這種人工操作員的使用不需要像iFlorida項(xiàng)目那樣對(duì)軟件進(jìn)行定制。

第三，南佛羅里達(dá)同時(shí)進(jìn)行的談判會(huì)議對(duì)ATIS系統(tǒng)開發(fā)過程的關(guān)注遠(yuǎn)不如對(duì)信息傳播的條件和方式的關(guān)注。從一次談判會(huì)議中收集到的信息被用于促使其他投標(biāo)者做出承諾和改變其提供的內(nèi)容。具體而言，發(fā)生了兩大變化：

1.運(yùn)營(yíng)時(shí)間已調(diào)整為每周7天，每天24小時(shí)；

2.增加了通過電視播報(bào)交通信息。

實(shí)際發(fā)生的變化在最后和“最佳出價(jià)”截止日期之前已經(jīng)告知了提議者。1999年，全國(guó)范圍內(nèi)只有少數(shù)ATIS系統(tǒng)。通過并行談判，評(píng)審員對(duì)服務(wù)交付過程有了更多了解，并對(duì)合同授予能最好滿足合作伙伴目標(biāo)的公司的信心增強(qiáng)。

相比之下，五年后，對(duì)ATIS系統(tǒng)創(chuàng)建和部署的經(jīng)驗(yàn)大大增加。公共管理者已經(jīng)更清晰地確定了服務(wù)范圍，并且沒有期望需要進(jìn)行變化。此外，合同授予了一家公司，該公司在15個(gè)其他州展示了類似的成功部署。因此，公共管理者對(duì)服務(wù)能夠如承諾的那樣提供感到更加自信。

案例示例說明了為達(dá)成ATIS相關(guān)目標(biāo)進(jìn)行談判的必要性。在兩個(gè)案例中，由于基于IT的系統(tǒng)提供了一種之前不可用的新服務(wù)，公私合作伙伴對(duì)如何構(gòu)建系統(tǒng)都感到不確定。只有通過高度依賴合作和信任的過程，才能實(shí)現(xiàn)合作伙伴的目標(biāo)。

5.2.案例二——奧蘭多都會(huì)區(qū)家庭服務(wù)項(xiàng)目：“牽頭機(jī)構(gòu)模式”

在公共服務(wù)領(lǐng)域，外包業(yè)務(wù)的發(fā)展趨勢(shì)與社區(qū)照護(hù)模式的推廣產(chǎn)生了交集。例如，佛羅里達(dá)州立法機(jī)構(gòu)已規(guī)定采用外包模式，以此作為推動(dòng)社區(qū)照護(hù)服務(wù)發(fā)展的一種手段。佛羅里達(dá)州立法機(jī)構(gòu)還規(guī)定，社區(qū)照護(hù)服務(wù)需通過“牽頭機(jī)構(gòu)”來落實(shí)。外包業(yè)務(wù)、社區(qū)照護(hù)模式和牽頭機(jī)構(gòu)這三者相互作用，在佛羅里達(dá)州催生了一些頗具特色的公共采購合作模式。

社區(qū)護(hù)理是一種超越私有化和外包的理念，它為兒童和家庭提供全面整合的服務(wù)模式（Kurth等人，2003年）。許多州（例如亞利桑那州、伊利諾伊州、堪薩斯州）以及許多國(guó)家（例如法國(guó)、德國(guó)、瑞典、英國(guó)）都采用了與社區(qū)護(hù)理相結(jié)合的外包方式（Martin，2005年）。然而，在解決虐待和忽視兒童的福利服務(wù)問題方面，佛羅里達(dá)州脫穎而出。佛羅里達(dá)州立法機(jī)構(gòu)規(guī)定，大多數(shù)兒童福利服務(wù)（包括寄養(yǎng)、收養(yǎng)、兒童保護(hù)服務(wù)等）應(yīng)轉(zhuǎn)為合同和社區(qū)護(hù)理。

雖然轉(zhuǎn)向基于社區(qū)的照護(hù)模式可能對(duì)受虐待和被忽視的兒童有益，但這需要佛羅里達(dá)州兒童與家庭部（Florida DCF）本就規(guī)?？s減且工作過度的專業(yè)采購人員承擔(dān)大量額外工作?；谏鐓^(qū)的非營(yíng)利組織通常能提供優(yōu)質(zhì)的照護(hù)服務(wù)，但它們也存在以下問題：（1）規(guī)模較小，因此無法利用規(guī)模經(jīng)濟(jì)的優(yōu)勢(shì)；（2）缺乏行政管理和財(cái)務(wù)方面的專業(yè)知識(shí)。佛羅里達(dá)州兒童與家庭部的公共采購人員不得不與眾多規(guī)模小、財(cái)務(wù)知識(shí)匱乏的承包商打交道，這對(duì)基于社區(qū)的照護(hù)模式構(gòu)成了真正的挑戰(zhàn)。政府機(jī)構(gòu)如何在不增加公共采購人員過多額外工作負(fù)擔(dān)的情況下轉(zhuǎn)向基于社區(qū)的照護(hù)模式呢？佛羅里達(dá)州針對(duì)這一難題的解決方案是建立一個(gè)基于“牽頭機(jī)構(gòu)”概念的公共采購合作伙伴關(guān)系。

牽頭機(jī)構(gòu)模式借鑒自建筑和國(guó)防承包領(lǐng)域，在這些領(lǐng)域中，一個(gè)組織充當(dāng)主承包商，一個(gè)或多個(gè)其他組織則作為分包商。然而，應(yīng)用于人類服務(wù)領(lǐng)域的牽頭機(jī)構(gòu)模式超越了主承包商和各類分包商這種簡(jiǎn)單概念。牽頭機(jī)構(gòu)模式不僅關(guān)注服務(wù)提供，還注重權(quán)力下放以及社區(qū)層面的協(xié)調(diào)與合作（卡默曼和卡恩，1998年，第33頁）。

在佛羅里達(dá)州的奧蘭治縣和奧西奧拉縣，指定的牽頭機(jī)構(gòu)是大奧蘭多家庭服務(wù)中心（FSMO）。根據(jù)與佛羅里達(dá)州兒童與家庭部（DCF）達(dá)成的這項(xiàng)公共采購合作協(xié)議，F(xiàn)SMO擔(dān)任主承包商（見圖示）。通過與其他非營(yíng)利組織簽訂分包合同的體系，F(xiàn)SMO專注于這兩個(gè)縣兒童福利系統(tǒng)的日常整體管理和行政工作，同時(shí)促進(jìn)社區(qū)網(wǎng)絡(luò)建設(shè)與合作。非營(yíng)利分包商合作伙伴卸下了部分管理和行政職責(zé)后，就有更多時(shí)間專注于服務(wù)提供方面的問題。

這次公共采購合作項(xiàng)目的凈結(jié)果是，佛羅里達(dá)州DCF（兒童和家庭服務(wù)部）免去了與多個(gè)合同的采購和管理相關(guān)的相當(dāng)多的工作、時(shí)間和成本。相反，佛羅里達(dá)州DCF只與一個(gè)牽頭機(jī)構(gòu)打交道。相反，牽頭機(jī)構(gòu)在采取兒童福利服務(wù)的方法以及如何與他們的分包商和整個(gè)社區(qū)建立合作關(guān)系方面獲得了更大的自主權(quán)。

從牽頭機(jī)構(gòu)的視角來看，這種公共采購合作項(xiàng)目是什么樣的？格雷格·庫爾特先生是FSMO的執(zhí)行副總裁，負(fù)責(zé)在奧蘭治縣和奧西奧拉縣實(shí)施牽頭機(jī)構(gòu)模式。庫爾特先生被問到了兩個(gè)問題。

首先，牽頭機(jī)構(gòu)模式與簡(jiǎn)單的行政服務(wù)組織（ASO）有何不同？庫爾特回答說，牽頭機(jī)構(gòu)遠(yuǎn)不止是一個(gè)ASO?！俺似湫姓拓?cái)務(wù)責(zé)任外，牽頭機(jī)構(gòu)還是一個(gè)變革推動(dòng)者”（庫爾特，2004）。庫爾特指出，牽頭機(jī)構(gòu)不僅負(fù)責(zé)與分包商建立伙伴關(guān)系，還要與地方政府和商業(yè)界建立伙伴關(guān)系。“牽頭機(jī)構(gòu)是一個(gè)社區(qū)變革推動(dòng)者，其任務(wù)是吸引更多當(dāng)?shù)鼗锇楹唾Y源來共同應(yīng)對(duì)兒童福利問題?！?/p>

其次，私營(yíng)部門機(jī)構(gòu)如何評(píng)估在這種公共采購伙伴關(guān)系中成為牽頭機(jī)構(gòu)的潛在風(fēng)險(xiǎn)？庫爾特指出，進(jìn)行成為牽頭機(jī)構(gòu)的傳統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估可能很困難，甚至不可能。根據(jù)庫爾特的說法，信任成為一個(gè)更重要的問題?！拔艺J(rèn)為這歸結(jié)為一個(gè)信任問題。你信任你與之開展業(yè)務(wù)的組織的領(lǐng)導(dǎo)層能做出正確的事情嗎？”（庫爾特，2004）。

FSMO的案例展示了如何通過將部分采購工作轉(zhuǎn)移到私營(yíng)部門合作伙伴，利用公共采購合作來解決采購人員短缺危機(jī)以及采購官員角色轉(zhuǎn)變的問題。FSMO案例是“牽頭機(jī)構(gòu)”方法應(yīng)用的優(yōu)秀例子，其中私營(yíng)部門合作伙伴（在本例中為非營(yíng)利組織）代表合作方與其他政府和私營(yíng)部門組織進(jìn)行交涉。

6.總結(jié)與結(jié)論

公共采購合作代表了一種新的方法，即美國(guó)政府如何履行其采購和合同管理職責(zé)。政府正在利用公共采購合作來提供核心公共服務(wù)、獲取服務(wù)、信息技術(shù)和知識(shí)創(chuàng)造，以及解決需要調(diào)動(dòng)政府、商業(yè)和非營(yíng)利（第三）部門集體力量的“棘手”社會(huì)問題。

在本文中，我們識(shí)別并探討了推動(dòng)公共采購伙伴關(guān)系應(yīng)用的六大主要趨勢(shì)。隨后，我們展示了兩個(gè)案例研究，以說明兩種特別值得關(guān)注的公共采購伙伴關(guān)系的應(yīng)用情況。第一個(gè)案例涉及政府運(yùn)用“談判邀請(qǐng)”機(jī)制，在獲取先進(jìn)交通信息系統(tǒng)（ATIS）時(shí)借助私營(yíng)企業(yè)的智慧和創(chuàng)造力。第二個(gè)案例則展示了政府如何與一家非營(yíng)利性（第三部門）“牽頭機(jī)構(gòu)”合作，共同解決兒童福利服務(wù)問題。

這里所展示的案例僅是作者收集的許多案例中的兩個(gè)，用以展示公共采購合作的可能性與潛力。然而，公共采購合作并非適合“膽小者”。公共采購合作將政府采購和承包行業(yè)帶出了他們的舒適區(qū)，并需要大量的個(gè)人判斷力。運(yùn)用判斷力的能力并非所有政府以及所有政府采購體系都能平等共享的商品。

溫德爾·C·勞瑟（Wendell C.Lawthera），美國(guó)中佛羅里達(dá)大學(xué)公共行政系；勞倫斯·L·馬?。↙awrence L.Martin），中佛羅里達(dá)大學(xué)社區(qū)伙伴關(guān)系中心（COHPA）。肖進(jìn)，原第二炮兵專利服務(wù)中心主任，專利代理師，高級(jí)工程師。文章觀點(diǎn)不代表主辦機(jī)構(gòu)立場(chǎng)。

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